论行政立法的监督(三)

    在我国，权力机关是指人民代表大会及其常务委员会。全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法。按照宪法第62条和67条规定，全国人大及其常委会都有权监督宪法的实施，全国人大常委会还有权解释宪法，有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项规定：“地方人大代表常务委员会有权撤消本级人民政府的不适当规章。”在我国，权力机关对行政立法的监督主要有两种方式：一是备案审查制度。备案审查是我国现行行政立法监督体制中最常用的监督方式。《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案，较大的市人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。行政规章的报备期限也是在公布后的30日之内。全国人大常委会通过备案审查，可以审查报送备案的行政法规。如果行政法规与宪法、法律相抵触，则可以撤消该行政法规。地方人民代表大会常务委员会通过备案审查有权撤消本级人民政府制定的不适当的规章。二是行政法规违宪、违法审查机制。我国《立法法》第90、91条规定，全国人大常委会以外的其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民个人都可以启动对行政法规的监督机制。

    2.行政机关的自我监督

    这种监督既包括实体方面的监督，又包含程序方面的监督。监督主要是行政机关上下级之间的监督，主要方式为备案审查。宪法第89条规定：“国务院有权改变或者撤消各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。《立法法》同时规定国务院有权撤消或者改变不适当的部门规章和地方政府规章。省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的不适当的规章。

    3.司法机关的审查

    在我国，司法审查与行政诉讼的含义基本相同，“区别仅在于叙述角度的不同，两者常常可以互换使用。”我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

    （三）我国行政立法监督存在的问题

    1．有些地方人大常委会的备案审查常常流于形式。有些地方人大常委会往往是对行政法规、行政规章备而不察，察而不监，监而不督。在我国大量违宪、违法行政法规、行政规章存在的情况下，不仅没有一个违宪、违法的法规、规章被撤消反而有不少的违宪、违法的法规、规章继续出台。这是权力机关监督不到位的具体表现。我国备案审查制度的效果不佳，可以归为两个原因：一是法规、规章备案数量多，审查力度不够。据统计，截至2000年，我国各类规章3万多个。而各级人大常委会的职能众多，行政法规、规章的数量又如此之大，在审查力度上可想而知。二是缺少必要的组织保障。《立法法》虽然规定了备案制度，但各级人大常务委员会负责备案审查的机构并不明确。同时，我国的备案审查制度还存在一个重大缺漏，即权力机关备案审查的范围只包括行政法规和地方法规，而部门规章则只向国务院备案。这实际上剥夺了权力机关对部门规章备案和审查的权力。

    2．行政机关内部监督存在自我监督的弊端。行政立法是一种自律监督，自律监督有着其自身不可避免的缺陷。由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事务时难免视角相同。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。行政立法机关和违法审查机关的双重身份，导致自己审查自己，自己监督自己。一旦立法通过后，行政立法机关就不会再去怀疑它的合宪性和合法性，实践中绝少出现以自我监督形式来纠正违法行政立法的实际情况得以证明。

    3．司法机关的诉讼监督作用有限。虽然法院在行政诉讼程序中有权审查行政机关的具体行政行为的合法性，但由于各地法院行政审判机关的经费和干部选拨任用受限于行政机关，尽管可以对行政规章做出自己的判断，但即使发现行政立法存在违反上位法的现象也大多采取消极规避的态度。同时，在实践中，由于种种原因，各地法院对同一类案件可能适用不同的法律规范，作出不同的裁决，从而造成法制的混乱。再加上，法院在行政诉讼中不审查行政法规的适法性，也客观上弱化了司法机关对行政立法监督作用的发挥。

    四、行政立法监督的完善

    （一）行政立法监督体制的完善

    行政立法监督缺乏独立性是我国行政立法监督体制的一个重要问题。独立性问题，实际上是行政法治理念在监督方面具体落实。独立性问题的缺失并不是某一个监督方式的个性，而是整个监督体制的共性。确立行政立法监督机构独立性是完善行政立法监督体制的重要环节。

    1．立法机关的监督独立性问题。我国立法机关对行政立法是否合宪、合法的监督，主要依据是宪法组织法有关全国人大设立各专门委员会，在全国人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案的规定。目前的问题是：由于法律规范数量太大，而且各专门委员会同时担负调查、审议议案及外事等任务，工作量很大，很难顾及立法监督，由此而导致的行政立法监督独立性的缺失，已经成为影响监督效果的重要原因。因此，有必要参照国外的各种委员会审查制度，设立专门的立法监督委员会，建立专门的立法监督机构，由专门的立法监督机构行使立法监督权，使立法监督真正实现责权结合、有利于立法监督制度与程序的正常运行。立法监督委员会作为集中统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定了基础。建立专门的立法监督委员会是有效地开展立法监督活动的保证。现行立法监督体制中由于不存在专门的立法监督机构，立法监督主体开展立法监督活动是分散进行的，实施立法监督时也没有经验可言，往往只是针对个案进行监督。这种体制结构，不利于立法监督主体发现监督规律，总结监督经验。当监督主体在立法监督过程中遇到一些专门性问题时，难以运用专门的技术加以处理，直接妨碍了立法监督的进行。而设立专门的立法监督委员会后，委员会作为集中进行立法监督的专门机构，既可以集中行使立法监督权，又可以及时总结立法监督的经验，摸清立法监督的规律，从而不断提高监督技术，推进立法监督的进行。在全国人大之下设立立法监督委员会，受全国人大和全国人大常委会的领导。具体承担对法律、行政法规、部委规章、地方法规的审查。

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