【摘要】：
食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。 食品安全问题已经影响到了我们的生活，这关系到我们的幸福和健康。本文通过举例我们身边发生的食品安全事件，说明食品安全法律的概念，性质及意义。据食品安全立法现状存在的问题及原因并结合一些案例分析。对我国食品立法完善提出了一些建议。期待我们的食品安全环境得到进一步改善和提高。并且不再出现影响人们身体健康的食品安全事件。
【关键词】：食品安全、幸福健康、法律规制
【正文】
一、有关食品安全基本概念和基本原则
食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。1996年，世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”，将食品卫生界定为“为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。 食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在，是一个绝对概念。食品安全是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域。“国以民为本，民以食为天”，食品安全问题关系到国家和社会的稳定发展，关系到我们的生命健康权利。怎样解决食品安全问题，保护公众身体健康和生命安全，不仅是中国的问题而且是现在世界各国面临的共同问题。
食品安全感是人类生存的基本需求之一，食品安全的概念不同于我们日常所说的食品卫生的概念。
食品安全是个综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环节。食品卫生、食品质量、食品营养等在内涵的外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复监管。
食品安全是个社会概念。与其他的概念不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要的因科学技术发展所以发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。我国的食品安全则包括上述全部内容。
食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性的强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念 替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。
食品安全是法律概念。一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》、《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。
我国在2009年颁布了实施了《中华人民共和国食品安全法》，该法有五个基本原则：风险分析原则，预防性原则，全过程管理原则，食品安全责任原则，透明度原则。 （注1）
风险分析原则，现今风险无处不在，洪水、地震、火山、海啸等自然风险时时发生，不仅如此，因为生产力的发展带来的种种高新技术手段又带来无数新的风险，如医药、杀虫剂、化肥、转基因技术、防腐剂等，让我们身处“风险社会”中。在食品领域，风险更是无孔不入，不仅食品及其原料本身天然存在有害物质，而且，食品及其原料在生产、加工、运输、包装、储存、销售、烹调等各个环节中，也会因为农药、废水、污染、病虫害、霉菌毒素、食品添加剂等因素的作用，而产生有害身体健康和生命安全的危险。所以对食品进行风险分析显得十分必要，风险分析原则制的是对食品中可能存在的风险进行评估，进而根据风险程度来采取相应的风险管理措施以控制或者降低风险，并且在风险评估和风险管理的全过程中保证风险相关各方保持良好的风险交流状态。食品安全风险分析原则在我国已经法律化并且在法律条文中实现。《农产品质量安全法》、《食品安全法》都有明确规定。《食品安全法》第十一条规定了国家建立食品安全风险监测制度，以及该法第十三条，建立国家食品安全风险评估制度，另外，国务院卫生行政部门应会同国务院有关部门建立食品安全风险警示制度。
预防原则在法律领域的适用，最早出现在环境法领域，而后随着科学技术的进步，食品添加剂被广泛使用、转基因食品的新式食品大量涌现，将风险预防原则的适用延伸至食品安全监管领域。生物技术的应用使人们对新型食品的安全问题产生了恐惧，从中国近近几年发生的食品完全事件来看，呈现出了与传统意义上的食品安全不同的新特征，即科技含量上升，人为不确定因素增多，与国际市场联系密切，不再是易于控制的食品卫生、质量等问题，食品安全的内涵被扩展，风险成为新的规避因素，将风险预防原则引用到食品安全领域，就成为立法者利益衡量后的审慎选择。《食品安全法》第一条规定，为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。该法贯彻了建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度，坚持预防为主的立法思想。与以前的《食品卫生法》相比较，新法增加了食品安全风险监测与评估，并放在总则之后，充分体现了此思想。
全过程管理原则，指的是对食品安全负有监督和管理义务的政府行政部门必须按照法律规定，依据法定的职权对食品安全进行全方位的监管。这个全过程管理的环节，恰恰是我国食品安全最薄弱、最频发问题的环节，由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担食品安全监管的重大责任。在“一个部门管不了”的情况下，我国现行食品安全监管体制选择了多家部门分段监管的思路。农业部门负责初级农产品生产的监管，质监部门负责食品生产加工的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责对食品部门的综合监督、组织协调和依法查处重大事故、由于这种设置，导致多个部门间相互扯皮，推脱责任的现象。为消除监管空隙，提高效率，必须建立信息共享、快捷高效、无缝对接的监管体系。国务院设立的食品安全委员会，作为全国层面的监管议事协调结构。会着力于对食品安全监管工作进行协调、监督和指导。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品安全监督管理体制作出调整，调高了食品安全监管体制的灵活性、高效率。也可以消除横向监管部门之间的管理盲区。
食品安全责任原则。顾名思义，凡出现了损害结果，对该损害结果负责的所有相关人员都必须承担法律责任。从经济法的角度来说，指的是企业需要
承担的经济法责任，在责任的承担的方式上表现为民事损害赔偿责任和行政责任，还有负责食品安全的相关行政人员需承担的相应法律责任。《食品安全法》第九十六条第2款对食品安全责任作出了惩罚性赔偿的规定，严惩违法当事人。政府是通过人民的授权获得管理国家和社会公共事务的权利。作为食品安全监管的主体，政府在保障全体国民食品安全这一领域中，应建立食品安全行政问责体系，真正做到以人为本，全心全意为人民服务。
透明度原则。一般指的是食品安全国家标准的制定和食品安全信息公开。我国卫生部已经于2010年发布了《食品安全信息公布管理办法》，此外，卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局制定印发了《食品安全信息公布管理办法》，开始逐步建立统一的信息公布平台。对于食品的生产者、经营者，应要求对一些必要的信息予以公开，在执法过程中发现含有危害消费者健康物质的食品，应向社会立即公开。
二、我国的食品安全立法现状和分析
（一） 我国食品安全的现状和危害
目前我国的食品安全状况令人担忧。认识和了解我国当前食品安全的现状，发现其中存在的问题，是衡量现行我国食品卫生安全立法和执法情况的重要标准。这些年来，我国的食品安全事件不断出现，严重危害着百姓的生命健康，影响了政府在公众中形象，造成了社会的不稳定。重视食品安全，也是衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个很重要的方面。
2008年9月份“三鹿事件”，初步查明导致多名儿童患泌尿系统结石病的主要原因是患儿服用的奶粉中含有三聚氰胺。党中央、国务院对此高旭重视，立即启动国家重大食品安全事故1级响应。16日，国家质检总局在对60余批次不同品牌奶粉检测后，发现蒙牛、伊利、圣元等国内知名品牌婴幼儿奶粉中不同程度地检测出三聚氰胺成份，从而揭开了往牛奶添加三聚氰胺这一市场“潜规则”，引发了全国制奶业的大地震，严重影响了我国在国际社会上的形象和声誉。（1）
2011年3月15日，央视曝光了河南济源双汇公司的“瘦肉精”猪肉的事件。瘦肉精是一类动物用药，如果瘦肉精掺杂到动物的饲料中，可以使动物的瘦肉量增加、减少饲料的使用、使肉品提前进入消费市场并能降低使用成本。但是瘦肉精本身具有较强的毒性，长期使用会导致中毒事件的发生，或诱发恶性肿瘤。瘦肉精在上海曾经引发上百人的中毒事件。
2011年4月，上海“染色馒头”事件。《消费主张》节目曝光，上海盛禄食品有限公司分公司在馒头中加入色素、防腐剂，回炉过期馒头，更改生产日期，制成“染色馒头”后配送到、联华、华联等多家超市进行销售。（注2）
2011年4月12日，“砷超标”事件。瑞典卡罗林斯卡研究院化验雀巢、喜宝在内的九种欧洲知名品牌婴幼儿食品时检测出里面可能含有大量毒素重金属砷、铅、镉，长期使用导致婴幼儿的智力受损并下降。(注3)
2011年5月19日，合肥雨润火腿被疑掺过期肉；7月2日，渭南市政府公布调查结果，“问题肉”中确有病变淋巴和脓包；8月3日，雨润“老北京烤鸭”被检出菌落总数实测值达到标准值的13倍。2011年4月，沈阳市公安局皇姑分局端掉6个黄豆芽黑加工点，查获掺入非食品添加剂豆芽25余吨，据了解，这些豆芽中被检测出亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星、6-苄基腺嘌呤激素等有害物质。
2011年5月24日，台湾“塑化剂”事件。发现台湾“昱伸香料有限公司”制售的食品添加剂“起云剂”含有化学成分邻苯二甲酸二（2-乙基己基）酯（DEHP），该“起云剂”已用于部分饮料等产品的生产加工。6月18日，国家食品监督管理局宣布，经中国食品药品鉴定研究院检验，在葛兰素史克公司生产的阿莫西林克拉维酸钾干混悬剂中检测出邻苯二甲酸二异癸酯，这是一种有毒的塑化剂。（注4）
2011年6月“地沟油”事件。通过记者一个月、数千里的艰难追踪，揭开了京津冀“地沟油”黑色产业链的冰山一角，三地都存在“地沟油”加工窝点，规模大、日加工能力百吨。超出人们的想象，公安部侦破特大地沟油制售食用油案，地沟油流向餐桌首次被查实。（注5）
食品安全事故让名牌企业一失足成千古恨；有的企业忙着道歉，有的企业则依然只顾着遮遮掩掩。地沟油、毒豆芽、回锅油、染色馒头、塑化剂、香精包子、卫生黑幕、细菌超标等事故频繁出现，严重影响了我们的正常生活。“民以食为天”，中国人，这个最关心“吃”的民族却对食物失去了信仰，
一系列的食品安全事件使人们触目惊心，伤心之余让我们陷入深深的思考中。我们在看到世界性的食品安全问题的同时，应该清楚的意识到我国食品安全的法律体系上存在诸多弊端和问题，也应引起我们各级有关政府部门的高度重视。加强和完善我国食品安全法律体系显得极其重要和迫在眉睫。
（二）我国食品安全问题
食品安全问题似有愈演愈烈的之势，概括起来，有如下三个特点；
1．涉及面越来越广。问题食品已从过去的粮油肉食蛋菜豆制品、水产品等传统主副食品，扩展到水果、酒类、南北干货类奶制品、炒货食品等，呈立体式、全方位态势。自改革开放以来，经济快速增长。并且成了唯一的目标，不惜一切代价的寻求经济的增长，采用粗放型的发展方式，简单粗暴，忽略了经济发展过程中出现的环境污染问题，政府监管部门、企业生产管理者的环境保护意识淡薄。给我国的生态环境形成了巨大的破坏。未经处理过的废水直接排出，破坏了居民的饮用水资源，导致重金属严重超标。农作物受到重金属污染，导致牲畜被感染，进而影响到人的身体健康。
2．问题食品的危害程度越来越深，已从食品外部的卫生危害走向了食品内部的安全危害。过去只注意食品细菌总数，现在是深入食品内部的农药、化肥、化学品残留。食物中农药、兽药超标也带来了食品的污染。有些生产者在生产过程中为单纯追求产量而使用强度高或使用过量的农药、兽药，导致农产品和牲畜的药含量超标。频繁引发食物中毒。部分食品加工企业对食品生产的加工达不到食品生产的安全和卫生标准。安全卫生生产意识较低，生产设备落后。超量使用食品添加剂，导致食品污染。
3．劣手段越来越多样、越来越深入、手法越来隐蔽，从食品外部的走向内部的，从物理到走向化学的。在食品的储备、流通和销售过程中，并没有安全、有效的保障体系。有些食品的保存的运输环境要求严格，但是一些安全意识不强的食品生产商、运输商和销售经营者在食品生产、仓储和流动环节中未采取适当有效的食品卫生安全保障方法，造成食品污染并引发食品安全问题。某些不法商贩为追求利润最大化，不顾人民群众的身体健康，在食品生产经营中以次充好，惨假造假，生产出不符规定的有毒食品，形成隐患。应该从初级农产品的种植/饲养、到初级农产品的收获运输以及检验、到产品的再加工/包装及储藏、到产品的运输及流通全过程必须做到关键信息的跟踪，以便对关键环节、重点食品进行有效监控。
（三）食品完全问题产生的原因
我国现行的食品安全法规相关内容有待细化和完善。食品安全体系不够完整、内容不够全面、职责不够清晰、法律责任规定不严等是当前我国食品安全法制建设存在的突出问题。盼望尽快颁布符合我国国情和可操作性强的《食品安全法》，从法律制度上预防和处置食品安全事故问题，这是党和政府关注和改善民主、深入实践科学发展观的重要举措。
1．由于相关部门对食品安全生产的操作监管不力，应该明确规定食品安全监管工作的具体机制，相关工作应如何展开，建立对食品安全监管部门工作的考核评价体系。政府应鼓励和支持商品生产者为改进食品安全标准而采用或引进先进的生产技术和管理经验，支持民间广泛进行食品安全相关各项的研究和开发工作。使得中国食品行业严重违规、违法生产销售不合格食品的现象屡禁不止。中国的食品监管一直采取分段管理为主、品种管理为辅的方法，在实际的操作过程中。各职能部门之间要么会出现争着监管。重复执法的现象，要么会出现争着不管、相互推诿扯皮的现象，这就给某些食品行业违法生产、销售不合格食品提供了可乘之机。
2.中国关于食品安全的法律体系中纯在着诸多弊端和问题，为不少问题食品的生产提供了生存的空间。中国的食品安全法律条文规定的过于笼统，难以操作，并且这些法律法规和标准体系严重滞后，现有的一些食品安全的标准水平规定偏低，许多指标远远低于国际标准，许多重要的标准至今还尚未制定出来，这就为那些不法厂商、企业违法生产超低标准、不合标准的食品提供了可乘之机。
3.消费者缺乏食品方面的常识，也可能会引起食物安全问题的产生。首先，消费者缺乏购买安全食品的常识。中国众多的消费者由于收入水平低下，没有足够的消费能力，加上缺乏相应的常识，所以在购买食品时安全意识淡漠，往往只图便宜，不顾及食品的质量、卫生问题。还有一些消费者在购买便宜食品、特价食品、无质量保证食品时，总是抱着侥幸心理，认为大家都在买，并且别人过去多年吃这些便宜食品也没有吃出什么问题，现在再吃也不会有事，在消费者的这种心理的支持下就为问题食品的销售打开了门路。其次很多消费者缺乏科学食用食物的常识，由此可能引发一些疾病的产生，甚至导致食物中毒事件的发生。
（四）我国当前食品安全法律法律法规现状
2004年11月22日，国家食品药品监管局、公安部、农业部、商务部、卫生部、海关总署、工商总局、质检总局等八部门共同印发《食品安全监管信息发布暂行管理办法》。明确规定近期将选择群众比较关注的的代表性食品，收集、汇总全过程监测信息，定期向社会公布。食品安全监管信息是国务院有关部门在食品及其原料种植、养殖、生产加工、运输、储存、销售、检验检疫等监督管理过程中获得的涉及人体健康的信息，包括食品安全总体趋势信息、食品安全监测评估信息、食品安全监督检查信息、食品安全事件信息等。
《办法》规定农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息，质检工商、卫生和食品药品监管四个部门联合发布市场食品质量监督检查信息，国家食品药品监管总局负责收集、汇总，对国内食品安全形势做出分析、结论等，其中监督检查信息还应该包括产品名称、生产企业、产品批号以及存在食品安全问题的具体项目等内容。
2004年底，我国出台了由国家标准委、国家发改委、商务部、卫生部、国家质检总局、国家食品药品监督管理局、中国轻工业联合会、中国商业联合会等八部门联合印发的《全国食品标准2004—2005年发展计划》。该计划确定了四项主要目标。体系目标要求，建立健全重点突出、强制性标准与推荐性标准定位准确，国家标准与行业标准相互协调，基础标准，产品标准和管理标准配套，与国际食品标准体系基本接轨，适应社会主义市场经济体制，满足进口需要，科学、合理、完善的加工食品标准体系；标准制修订目标要求，完成制修订加工食品国家标准和行业标准671项，2000和2000年前发布的加工食品国家标准和行业标准全部审核完毕；采用国际标准目标要求，加工食品采用国际标准的比例由目前的23%提高到55%；参与国际标准目标要求，参与8项国际标准、指南等技术文件的制定工作，力争承担有关国际标准化技术委员会秘书处的工作。
（五）我国食品安全监管法律体系的缺陷
1．我国第一个关于食品安全监管的法规是1953年有卫生部公布的《清凉饮食食物管理暂行办法》。1995年制定实行了《食品卫生法》，是第一个相对完整的食品安全监管法规。我国目前的食品标准有5000项，有国家标准、地方标准、行业标准和企业标准。从实际效果来看，众多的标准在实际生活中并没有起到应有的作用，原因包括；第一、全标准低即使国家标准与国际标准相比，我国很多项国家标准也达不到国际水平的要求，这种现象一定会影响到消费者的健康情况，更会给我国的食品外贸进口带来负面的影响。第二、食品安全标准不统一，我国法律规定制定国家标准化管理委员会是我国食品标准的最高管理机关。但由于国务院下属各个食品管理部门都有权制定自己的食品行业标准，相关机构之间又缺乏必要的联系和沟通机制，往往造成对同一监管事项出现多条标准。各部门要求按照市场参与者遵循自己的标准进行生产，增加了管理成本，也让企业无从下手。第三、虽然我国食品标准数量众多，但很多事各部门的独自行业标准，缺乏统一协调，并没有实现所有领域的全部覆盖，并且存在监管空白。
2.食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效的食品安全法律体系。食品安全食品法律体系应该是多层次、分门类的、囊括立法、执法、法律监管，行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就是体现着法律体系的功能。构建法律体系首先需要的赋予该体系一种科学合理的结构。我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，我国食品法律体系的框架仍有待进一步的科学化、合理化。
3.我国的法律体系缺少系统性和完整性，我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，如如作为食品安全核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全过程管理，留下执法空隙和隐患；因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象比比皆是。如《食品卫生法》规定“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，没收违法所得，并处违法多得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千以上五万元以下的罚款。”《产品质量法》规定“责令停止生产、销售、没手违法生产、销售的产品，并处以违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款”。这样一来，对同一具体的食品制假冒行为，处理结果就会出入较大
三、加强我国食品安全立法完善的建议
（一）明确地方政府及其有关部门的监管职责，目前我国食品安全监管体制实行的是分段监管，监管的各个环节之间管理、分工并不严格。比如在“三鹿事件”发生后，奶站这个环节到底归谁来监管并不明确。针对一些地方有关部门的监管职责不清、配合不够的问题，此次的草案专门增加了规定，要求县级以上政府“对食品安全实行全程监督管理，完善、落实食品安全监督管理责任制”；还要求县级以上地方政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的监管职责；各有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自的职责分工，依法行使职权，承担责任。
（二）强化食品安全风险的检测和评估。从源头上防止从农产品污染。提倡”无公害食品”、“绿色食品”、“有机食品”，根据地方特点确定种植、养殖结构的宏观计划，有机地组织各地区优势农产品生产，并给与适当的政策和舆论导向支持。大力完善农业技术的推广机构，指导农业生产者科学种植、科学养殖，继续推广国家“无公害食品行动计划”，建立统一规范的农产品质量安全标准体系。
（三）统一食品安全标准。大力提高食品工业水平。优化产品结构，鼓励名优产品生产，扶持规模化、集约化的食品企业集团，强化“原料——加工——流通——销售”的全程质量管理。建议在全行业推广ISO、HACCP认证，实行质量体系化的管理，并以此作为市场安全准入的“一票否决制”，取缔不具备食品安全生产条件的加工企业。
（四）加强对食品小作坊和摊贩的监管。食品安全问题是关系到国计民生的大事，应有政府统一组织，全面落实市场巡查制度，严格实行不合格食品退市制度，强化食品安全标识和包装管理，严格控制食品添加剂的生产和食用，并组织好高效低毒的食品添加剂的研制生产，坚决赌赛食品流通领域的监管漏洞。
（五）完善食品召回制度，强调政府在召回中的责任。三鹿集团从2008年3月份开始就陆续接到了一些患泌尿系统结石病的消费者投诉，集团也开展了一些调查，但没有及时采取有效措施，导致事态扩大，直到9月份三鹿集团才召回部分市场产品、封存还没有出库的产品。为此，草案三审稿在规定企业主动召回问题产品并进行处理的基础上，增加了企业要将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告的规定。草案同时还强调了政府在召回中的责任。草案规定：食品生产经营者未依照本法规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理部门可以责令其召回或者停止经营。
【引文注释】
（注1） 中学学术期刊网.wwww.qikangwangg.net wenku.baidu.com/view/95328e2a0066f5335a8121ea.html
（注2） 《消费主张》.2011年 4月
（注3） 新华网.2011年12月09日 16:54
（注4） 腾讯新闻>国内新闻>台塑化剂污染食品.2011年06月18日10：02
（注5） 《经济参考报》. 2012年05月02日01:37
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