二、食品安全执法现状分析
食品安全问题的产生，从其本质上来说，是市场失灵与政府失灵的结果。在食品生产、流通市场，各个市场主体所获取的信息和获取信息的能力是不尽相同甚至大相径庭的，出于经济利益的驱使，一部分人可能会利用在信息上的优势进行欺诈，当人们担心于被欺诈所导致风险时，市场的资源配置功能也就失效了。此时市场一般不能完全自行解决问题，为了保证市场的正常运转，政府需要制定一些法规来约束和制止欺诈行为。此时，政府干预出现，初衷在于通过政府的力量来弥补市场的不足。但是，布坎南的公共选择理论指出：政府的干预并非灵丹妙药，其本身就存在诸如公共决策失效、政府工作机构的低效率、政府的内部性和扩张以及政府寻租等弊病，在对市场的干预过程中会产生一系列的问题，导致政府失灵。政府失灵与市场失灵一样，是一种客观存在，但是我们也不能因此而对政府失去信心，可以通过一系列的手段来对政府失灵进行矫正，在最大限度上减小政府失灵，提高政府能力。公共选择学派从世界各国的情形之中，抽象出了这一理论模型，对中国的现实情况也非常富有解释力。目前，我国食品安全问题屡禁不止的现实告诉我们，我国食品安全执法现状不容乐观，这在很大程度上就要归咎于行政执法方面的政府失灵。笔者试图从几个典型案例来分析我国食品安全执法现状中存在的主要问题：
（一）行政权力冲突
行政权力冲突，是我国行政执法领域一个非常显著的问题，一直为社会公众和学界所诟病。行政权力冲突是指多个行政机关甚至行政机关的内部的各个部门对于同一行政相对人的具体行政行为都认为自己有管辖权，或者自认为都无管辖权，有时也指多个行政机关或者行政部门对同一相对人的同一具体行政行为做出相矛盾的行政裁决。行政权力冲突有纵向冲突与横向冲突之分。纵向权力冲突是指有行政级别划分的几个具有行政隶属关系的上下级行政主体之间的权限争议；横向权力冲突是指几个不具有无隶属关系的平级的行政主体之间的权限争议。上下级行政主体之间是领导与被领导关系， 纵向权力冲突发生的相对较少，横向权力冲突却是经常发生。行政权力冲突又可分为积极权力冲突与消极权力冲突，积极权利冲突是指两个行政主体对某一相对人的行政行为均主张管理权，争相管理从而造成管理重叠的一种现象；反之，消极权力冲突是指几个刑侦主体都对同一相对人的某一行政行为均不主张管理权，从而出现管理漏洞的一种现象。③总之，行政权力冲突形成权力的重叠与真空，有利可图的，各部门争先恐后趋之若鹜，非常棘手的，各部门则避之不及百般推卸。具体到食品安全执法领域，这一问题非常严重。
2008年，沈阳发生“毒豆芽”事件，在全国引起轰动，但是该市行政机关却上演了一幕相互推诿踢皮球的闹剧。各个部门各执一词，工商部门一口咬定豆芽生产归质监局管理，而质监部门则称该归农业主管部门监管，农业主管部门则又辩称豆芽不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不归自己管理。嗣后，沈阳政府才发现了豆芽监管的空白，并明确“毒豆芽”事件由农委全权负责牵头处理，豆芽的监管才得以落实。这是消极的行政权力冲突的典型，各个部门白班推卸责任，避之不及。积极的行政权力冲突也比比皆是。如国务院在2001年发布了57号通知，决定将原来归属于质量监督部门负责的流通领域食品质量执法职能转移给工商部门，质量监督部门的主要责任是生产领域的食品安全质量执法。本来，这份国务院的通知已经在《阜阳日报》上刊登，但是由于该举触动了质监局的利益，阜阳市治理经济环境办公室决定暂缓执行国务院的该项通知。
行政权力冲突的本质原因就是责权界定不清晰，模糊的责权界定就导致了各个部门能够根据自己的意愿，来选择是否进行行政权力的介入，导致权力的缺位与越位并存。
（二）行政执法低效
目前，我国在食品安全的执法中，由于行政执法人员素质低下、观念落后，导致行政执法效率低下成为了我国食品安全执法工作中的常态。这种行政执法效率的低下，首先要归咎于归咎于行政执法工作队伍的参差不齐，其次要归咎于当前我国行政机关普遍存在的官僚意识和形式主义。“行使自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成。”[6]但在食品安全行政执法部门，“管理就是收费”、“执法就是罚款”的观念仍然有着相当的市场，而保障食品安全的行政目的则被置之脑后，抛到九霄云外，“执法部门采取的是“突击式”、“被动的”、“救火式”和“马后炮式”的执法方式，监管工作未做到主动化、常态化、职业化、专业化，未做到防患于未然。”③各个地方在食品安全执法的过程中往往是睁一只眼闭一只眼，上级有人来检查则应付一下，食品安全监管流于形式。
如有据调查瘦肉精时间的记者透露，国家动物检疫的制度是，只有通过检疫部门的检疫，并获得了动物检疫合格证明、运载工具消毒证明和五号病非疫区证明三大证明，并佩戴耳标，生猪才能外运。然而，现实中的情形则是，即便没有任何生猪，只要随便说一个车牌号码，以每头猪2元钱的价格就能轻松地弄到这三大证明。再加上100元打点省界检查站，就可以顺利地将全然没有经过任何检疫的生猪运往其他地方的屠宰场。
又如早在2002年，有关部门发布公告，禁止在饲料和动物饮水中加入“瘦肉精”。可是，据记者的调查，生猪养殖使用“瘦肉精”，似乎成为一个公开的秘密，相关部门甚至睁一只眼闭一只眼，与养殖户沆瀣一气。“要是说省里边或者外边人来检查了，一般县畜牧局会提前通知。要是县里边抽查的话，就是给你拿个瓶接点猪尿化验，自己接的肯定不让他化验出来。 ”再如，根据相关规定，任何单位和个人不得随意处置及出售、转运、加工和使用病死或死因不明动物。但是现实中，死猪被拖到路边，当着检疫人员的面屠宰的现象已是司空见惯，检疫人员对死猪的处理始终不闻不问。
（三）地方保护
地方保护主义是我国转轨时期的一种特有的现象，是指是指在我国市场化进程中，地方政府追求地方利益最大化的一种政治思想、社会意识及行为；是地方政府为了维护本地政府、组织、个人的利益而不顾甚至损害全局利益或其他地方利益，为了眼前利益而损害长远利益的现象的总称。在我国，食品安全执法中的政府失灵，与各种程度的地方保护脱不开干系：比较大型的食品生产企业，往往是地方经济发展和吸纳就业的重要力量，地方政府出于本地区经济发展和解决就业等政绩考核需要，对食品生产企业的食品安全问题不闻不问，睁一只眼闭一只眼，在很大程度上纵容了食品违法犯罪。例如，在2006年，国家质量监督检验检疫总局一官员向外透露，我国有超过百分之六十的食品加工企业缺乏生产合格产品的能力。法律规定，产品不经过检验是无法出厂的，但是这些企业却依然能够将其产品向外输送和销售，本质的原因就是地方保护主义在作祟。
（四）权力寻租
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败”。 ④当无制约的权力与逐利性的资本相遇，权力的腐败与寻租的现象在所难免，这是历史已经证明无数次的公理。行政执法中的权力寻租，在现实中，往往是与行政自由裁量权联系在一起的。所谓自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。由于立法者的有限理性与信息的不充分性，立法者无法预料现实生活中的方方面面，必须赋予执法机关一定的自由裁量权，然而，这种行政自由裁量一旦缺乏必要的监督机制，往往是滋生权力设租、寻租的温床，为拥有行政自由裁量权的行政主体提供了设租和寻租的空间。
郑州市、区两级政府争夺发放馒头生产经营许可证，在保护社会公共利益的冠冕堂皇的理由后面，隐藏着利益的事情，办证费已成为馒头办乃至市区两级政府的重要创收渠道。据悉，1100元便可以从市馒头拿到许可证，而区馒头办许可证的收费则为1600，郑州市每个区则有接近三十家的企业，在区馒头办办过许可证。政府利用手中的权力，以公共利益为名，行一己之私之事。这种行为一方面姑息了食品违法犯罪分子，另一方面浪费了巨大的社会资源，损害了政府权威。
三、食品安全执法完善建议
为了切实提高我国食品安全水平，针对我国食品安全行政执法中存在的种种不足，有必要采取以下措施弥补执法缺陷，完善执法手段，切实保障人们的生命安全与身体健康。必须加强执法手段和措施，使相关食品安全违法生产经营者无处遁形。
（一）完善检验检测体系，
目前我国的食品安全检验检测体系并不健全，因此有必要建立健全食品安全例行监测制度，使食品安全检验检测常态化；完善相关检测项目，制定相关的检验检测的计划，对这些检验项目进行系统地规划；更新检验检测设备，随着科技的进步，人们在制作违规食品时所利用的技术也越来越高，所以我们在检测这些违规食品时也得提高相应的技术水平；提高检验检测水平，在完善相关的检验检测项目，提高检验检测的设备之后，相应的检验检测的水平必然会提到一定的高度；在检验检测机构方面，尽管我国已经初步形成了执法机关的检验检测、社会中介机构的受委托检测和食品生产经营企业的自检相结合的食品安全检验检测体系，但这种体系也应在实践中不断加强，突出执法机关的检验检测机构的主体地位。
（二）加强对违法经营者的处罚力度
食品安全现状不容乐观的一个重要原因是处罚力度不够，新的《食品安全法》也意识到了这个问题，从而加了十倍赔偿的规定：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求自己所支付价款十倍的赔偿金额。但是这样的规定也不足以遏制食品卫生所面临的严峻形势，鉴于此，应该进一步加大处罚力度，对于较为严重的情形，吊销其营业执照，更为甚者将其永远逐出市场，给予其相应的行政处罚，对于那些构成犯罪的应依法追究其刑事责任，要做到法治国家的市场经济的法治标准，依法治国，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时要对此类信息要加大媒体的宣传力度，扩大其影响，震慑潜在的违法者。 食品安全法律规制研究——以食品安全执法为视角(二)相关范文
