二、食品安全立法现状及其局限性
（一）我国食品安全的立法现状
1、我国食品安全立法的历史沿革
食品安全的法律制度在人类历史中经历了漫长发展过程，在食品供给中扮演着重要的角色。《周礼》中就有“五谷不时，果实未熟，不鬻于市”的规定。《云梦秦简》里的《仓律》也有关于对仓库粮食管理不善的处罚制度。
解放后我国的食品安全卫生法制建设经历了从零开始，再逐步完善的过程。大致可以分为三个阶段：从 20 世纪 50 年代到 70 年代,是食品卫生立法的起始阶段，陆续颁布了一批零散的卫生标准和管理办法，这个期间主要的食品立法是 1964 年国务院颁布的《食品卫生管理试行条例》。从 20 世纪 70 年代末到 2009 年《食品安全法》的颁布，是食品卫生法制逐步发展和完善的时期，这期间主要立法就是 1979 年国务院颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》、1995 年《食品卫生法》。从20世纪80年代开始，我国制定了一系列与食品安全有关的法律法规管理条例(办法)。这些法律法规主要分国家制定和各部委制定的两大部分，其中国家制定的有30多种，各部委制定了近100种。同时，各地方也配套出台了许多食品安全管理办法。 2009 年《食品安全法》颁布并实施以后，是我国食品安全法律制度走向成熟的阶段。我国开始以《食品安全法》为基本法，建立“从农田到餐桌”的全过程的食品法律制度。
从具体法律制度来看，我国经历了从《食品卫生管理条例》（1979）到《食品卫生法(试行)》(1982)，再到《食品卫生法》(1995)，再到《食品安全法》(2009)的发展过程，我国政府制定并实施一系列旨在保证食品安全或与之相关的法律法规，为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。经过长期的建设完善，我国食品安全法规体系日趋完善，取得很大成绩。
2、我国食品安全的立法现状
我国的食品安全法律体系是从新中国成立以后逐步发展起来的，尤其是改革开放以来，我国的食品卫生立法工作发展较快，我国颁布的有关食品安全方面的基本法律法规107部，专项法律法规683部，相关法律法规50部。我国食品安全法律体系可分为3个层次：一是由全国人大及其常务委员会制定的法律，具有最高的法律效力；二是由国务院根据宪法和法律规定的法规；三是国务院各部委及其他具有行政管理职能的机构根据法律和法规制定的规章。
食品安全法律体系包括《食品安全法》、《食品安全法实施细则》、《农产品质量安全法》及《农产品质量安全法实施细则》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等行政法规，以及各行政区划出台的配套地方性法规和地方政府规章，如《北京市食品安全条例》、《广东省食品安全条例》等。此外，还包括大量的食品安全的规章，包括部门规章和政府规章。部门规章是由国务院卫生、质检、工商、农业等部门根据法律和行政法规的规定的基础上制定的，其中包括《食品卫生许可证管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》、《食品标签标规定》、《新资源食品卫生管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》、《无公害农产品管理办法》等。此外，各地地方政府也制定了大量的地方政府规章。
（二）我国食品安全立法缺陷
虽然我国食品安全规制法律体系初具规模，但是就目前施行状况来说，还存在很多缺陷，有待于进一步完善。
1、现行法律法规目标错位
我国目前颁布的关于食品安全的法律法规多达几百部，最主要的有《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等，虽然这些法律法规数量庞大，但由于分段立法、理发缺少沟通和协调，条款相对分散，调整范围较窄。在立法内容上存在很多空白。我国大部分食品法律法规是20世纪80年代到90年代中期制定的，与现在的社会实际情况脱节。如1988 年通过的《标准化法》和 1985 年通过的《计量法》。
2、食品安全法律缺乏统一性
我国分段监管的模式决定了食品安全法律法规的立法工作主要是以实现部门管理目标为目的而定的，其以该部门中存在的问题为调整对象，以惩治违法行为作为主要内容。我国缺少一部食品安全方面的基本法律作为食品安全立法的主干线，虽然我们有新出的《食品安全法》作为基本法律，但是其在基本法律功能上面并不全面，在食品安全的立法精神、立法原则、立法目标等方面都没有进行明确的规定，加之《食品安全法》的出台较晚，很多法律法规都教之它前出现，所以总体贯穿方面有待改进。
我国的食品安全法律没有引入“食品链”的概念，尚未涵盖从农田到餐桌的全过程，为保障食品安全的各种制度也尚未在法律层面上明确体现出来，如市场准入制度、食品标签制度、信息发布制度、食品召回制度等在发达国家已经实施较为成熟的制度在我国法律中还没有明确的规定。
3、法律法规之间缺少协调性
2004年我国辽宁、湖南、河南等地陆续被发现氧化硫残留超标的黄花菜，销量随后急剧下降，菜农及加工企业也因此遭受重大损失。有关部门调查发现，《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留;而质检、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是0.19/kg。相关部门标准互相矛盾，各执一词，不仅给黄花菜的种植、初加工、流通造成极大混乱，更使消费者一头雾水，无法消费。最终国务院有关部门迅速行动，重新确定黄花菜属于“干菜”，二氧化硫残留不得超过0.29/kg，才使问题得以解决。究其原因，是因为我国目前的食品安全法律体系是随着政府机构改革而逐步建立起来的，食品安全法律法规基本上由不同的政府部门起草然后再由国务院或者全国人大审核通过，因此法律法规之间有明显的部门法特征。这些法律在具体适用时由于执法主体的不同、使用法律的不同，导致定性不准确、处理不当的现象比比皆是，其中表现最为突出的是《中华人民共和国农业法》、《产品质量法》和《食品安全法》这几个主要法律之间的不协调。
4、法律法规内容冲突
在惩罚性赔偿标准上，《消费者权益保护法》第 49 条规定：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。而《食品安全法》第 96 条第 2 款规定：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。按照前者赔价款的两倍，按照后者赔价款的十倍，差距太大了。同一种违法行为，两个法律文本，两种不同的规定，两种不同程度的惩罚措施，必然会给执法带来尴尬和混乱。
5、配套的食品安全法律制度欠缺
任何法律的贯彻落实都需要有一系列配套的辅助性的制度来具体规范行为人的行为，否则再好的法律也不过是纸上谈兵。我国在食品溯源制度、食品安全风险分析的缺位和食品召回制度的不完善，使得在食品安全监管中往往“无据可查”、“无计可施”、“无法可依”，比如市场上出现了缺陷食品，我们不能像美国和德国那样进行召回，只是勒令停止销售，然后予以罚款了事。违法经营者在风波平息一段时间后，又将其缺陷食品改个名称（或换个包装）重新摆在货柜架上。再如我国没有食品溯源制度，在食品出现问题后，我们很难查出是哪一个环节没有对食品进行有效的监控，所以也无法追究责任。
6、食品安全标准不完善
目前我国有1070项食品工业国家标准和1164项食品工业行业标准。然而这些标准大多数是2000年以前制定的，其中最早的制定于1981年。食品安全标准一直是我国食品安全监管的软肋，主要表现在：
（1）一些重要标准缺失
农药方面的标准，联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)已经正式颁布了 200 多种农药的最大残留限量标准,而我国只有 136 种。从苏丹红到孔雀石绿,从夺命果冻到可能致癌的 PVC 保鲜膜食品标准的缺失带来很多的食品安全问题。而我国只是在出事以后才制定相关标准，标准的预警功能严重缺失，监管常常处于被动。
（2）标准总体水平偏低，国际标准采标率低
在国际标准和国外先进标准的程度也大大偏低，目前国家标准的总体采标率为43.5%，实际上真正采标（等同采用国际标准）的只有24%。早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准。而我国目前国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标率只有14.63%。一些标准与国际标准差距较大，技术指标落后，某些重要食品中有害物质的限量远远低于国际标准或者国外先进标准的水平。（注2）
（3）食品标准太乱
我国食品标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级构成。由于我国食品标准绝大部分是行业标准和企业标准，制定的部门不具统一性，各个部门在制定标准时缺乏沟通和统一规范的指导，造成对同一现象出现两个甚至更多的标准的情况，而且这些标准往往又不一致，有时甚至存在很大冲突，严重影响了食品安全监管工作，是执法者无所适从。
三、域外食品安全法律制度的研究与借鉴
食品安全问题不只是在中国存在，而且是全球性的问题。2000年,国际市场研究公司Lpsos-Reid曾对34个国家的消费者就食品安全问题做过调查,结果发现其中19个国家的绝大多数被调查者均认为食物的安全状况较10年前每况愈下。尽管如此，加强国际间食品安全管理的交流，。借鉴国外食品安全管理的先进做法，对加强我国农产品质量安全管理将大有裨益。（注3）
（一）美国食品安全立法
美国的食品安全管理是目前世界上最为成功的，它的食品安全法律制度也是最完备的。美国早期涉及食品安全的法律继承于英国1202年的《面包法》。1906年《纯净食品和药品法》最终获得参众两院通过。这是美国食品规制的肇始。迄今为止，美国制定了30多部食品卫生法律，比较重要的有七部。美国的食品安全法律体系非常完备，范围比一般国家大，扩大到了化妆品和医疗器械行业，开创了药品监管新体制。同时其立法也非常先进，为美国的食品安全保障提供了充足的依据，并且其还处于不停地改进当中。
除了以上食品安全管理法律外，美国还有一系列程序性法规以规范立法程序。包括《行政程序法》、《联邦顾问委员会法案》以及《自由信息法案》。《自由信息法案》赋予公众从联邦机构获得信息和发表自己的立法意见的权利，保证立法与实施过程的透明性。
在具体制度方面美国有风险管理制度、食品召回制度、可追溯制度和信息披露制度。其中风险管理制度是通过控制有关添加剂、药物、杀虫剂等对人类健康有潜在危险的化学物质以及其他有害物质来保障食品供应。美国的食品召回制度按照严重程度划分为三个等级：第一级是最严重的，使用此类产品可能严重影响健康或者死亡；第二级是食用这类食品可能不利于身体健康，但是危害比较轻；第三级一般是指没有健康危害的小错误，比如贴错标签、写错食品标示等等。美国的食品安全信息披露制度是比较完善的，它又实体和程序发上的保障，同时美国也十分注意对其他国家的食品安全情况的关注，对比较严重的食品安全事故进行资料的收集，甚至对这些案例成立专研机构或者进行学术讨论，然后再由政府部门对信息结论进行整理公布。
（二）日本食品安全立法 食品安全法律规制研究——以食品安全立法为视角(二)相关范文
