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论中国违宪审查制度的完善(三)

本文ID:LW65435 ¥
各种违宪审查模式的存在和发展都有一定的基础和环境,离开了这些因素,该种类型的违宪审查体制就无法发挥作用。相应的,评价各类违宪审查模式的利弊,也只能依据各国的具体国情来进行,即这种违宪审查模式是否与该国的具体国情相适应,是否在该国的具体国情下解决了这种制度所应当解决的问题。虽然各类违宪审查模式之间..
 

    各种违宪审查模式的存在和发展都有一定的基础和环境,离开了这些因素,该种类型的违宪审查体制就无法发挥作用。相应的,评价各类违宪审查模式的利弊,也只能依据各国的具体国情来进行,即这种违宪审查模式是否与该国的具体国情相适应,是否在该国的具体国情下解决了这种制度所应当解决的问题。虽然各类违宪审查模式之间存在着相互借鉴的倾向,但毕竟它们之间还是存在着较大差异的。 各种违宪审查模式都有其优点和缺点,在选择哪一种违宪审查模式时,应当首先研究本国是否具备该种违宪审查模式所存在和发挥作用的基础、环境和条件,扬长避短,建立适合本国国情的违宪审查模式。各国实行何种违宪审查模式和一国的国情有密切的关系,从法国的例子就可以看出,虽然很多国家借鉴了法国的经验,但几乎没有哪个国家完全照搬了法国的模式,因为各国并不具备法国那样的历史背景。没有所谓的好模式和坏模式,只有适合国情与否之分。

    (四)我国的审查模式。我国是一个高度民主的社会主义国家,实行的是社会主义制度,。所以建设一个完善的适用我国国情的违宪审查制度势在必行。由于历史的原因和社会的形势,我国许多学者与法学界人士提出了很多违宪审查模式,并结合国外的违宪审查制度的发展模式以及当前违宪制度的现状解释了其模式建设的原因,譬如,设立宪法委员会和最高违宪审查庭并行的复合审查模式;设立专门的宪法委员会;普通法院都可以受理违宪诉讼,再由法院将之逐级上报至全国人大审议模式;还有的主张建立违宪审查监督机关等等。综上而言,我国违宪审查制度模式的选择与违宪审查制度的建设必须与我国的国情相结合,并借鉴国外先进的违宪审查模式与制度体现社会主义制度的优越性。

     中国也有违宪审查机制,但还不完善。中国的违宪审查从模式上说,是由立法机关进行审查;从审查方式上说,是事先审查和事后审查兼而有之。中国宪法规定,全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施,有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,《立法法》中也有相应的更加具体的规定,这就明确了违宪审查的主体。 中国违宪审查制度的问题在于:一是还不完善,比如没有规定审查的期限和审查后可能产生的法律责任,二是在实践中,本来非常重要的事后审查权未被真正行使过。

    根据宪法的规定,中国实行的是由立法机关负责违宪审查的制度,违宪审查自上而下由各级人民代表大会及其常务委员会进行。全国人大是最高的违宪审查机构,全国人大常委会是主要的违宪审查机构,地方各级人大及其常委会在自己的辖区对各自的监督对象行使违宪审查权,但是最终的违宪审查权由全国人大及其常委会行使。一方面,中国既不像欧陆国家那样有独立的宪法法院负责实施宪法;另一方面,一般法院对宪法的解释和违宪审查的事情又没有发言权,目前中国宪法实施的尴尬状况是:人大有权,但不行使;法院无权,却不得不面对大量的宪法性问题,但又无管辖权。

     问题的关键在于,宪法很重要,宪法得不到坚决的实施,直接导致了权力被滥用而无制约;权利被践踏而无救济,而这又直接削弱了党和政府在人民心目中的威信,影响到国家的长治久安。社会主义法治和宪政比资本主义法治和宪政的优越性,主要就表现在我们实行了彻底的宪法面前人人平等,宪法无论施加制约或者提供保护,对所有人和机构都是一样的,在我们的宪法上,只有人民才拥有一切国家权力,才是至高无上的,其他任何国家机构、社会团体和个人都低于人民,他们的行为都要接受合宪性审查。社会主义宪政的一个根本原则是,哪里有权利,哪里就应该有保障;哪里有权力,哪里就应该有制约。既不应存在没有保障的权利,也不应存在不受约束的权力。

    四、完善我国违宪审查制度的具体措施

    现代宪政国家的宪法监督制度对树立宪法的权威和维护国家法制的统一,对保障民主、法治和人权,维护国家政治与社会的稳定,都起了重要的作用,其具体经验值得我们借鉴。但是,在我国建立完善的审查监督制度,必须从我国的实际国情出发。

    (一)建立完善的违宪审查制度。

    首先,应该在宪法中明确规定违宪审查制度。所谓违宪是指一国的法律、行政法规,地方性法规、决议、决定、命令等规范性文件以及国家机关工作人员行使宪法、法律规定的职权职责行为与宪法的原则、内容及精神直接相违背。所谓违宪审查监督制度,是指通过对一国的立法和行政行为是否符合宪法进行审查,对违宪事实予以纠正和制裁,以保证宪法的实施,维护宪法的尊严。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查纠正机制,保证宪法的真正贯彻和实施;通过对违宪行为的审查处理来保护公民权利和自由的实现,保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益,维护宪法所确定的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和原则。目前我国宪法的审查范围过窄,只规定了对立法或法律规范的违宪审查而没有规定对其他违宪行为的审查。具体来说,违宪事实可分为违宪行为和违宪规范两类。所谓违宪行为是指一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体,各企业、事业组织和公民违反宪法条文和宪法原则,按照宪法诉讼程序应当追究违宪法律责任的行为。违宪规范是指违反宪法条文和宪法原则的法律规范和其他具有普遍约束力的规范性文件,按照宪法诉讼程序应当判决为无效的规范。(注3)我们应从这两方面着手进行全面审查。因此违宪审查的范围应是:(1)审查法律、法规及法律文件的合宪性。立法机关制定的法律和法律性文件,其他国家机关通过的法规和规范性文件的内容与宪法相抵触应视为违宪,宣布无效。(2)处理宪法争议,并作出裁决;(3)审查处理国家机关之间的权限争议。对由于权限划分不细而发生的争议和冲突,进行审查并作出裁决,以理顺有关机关之间、地方政府之间的关系;审查处理不符合立法程序和超越权限的法律文件。凡不符合立法程序和超越权限的法律都视为违宪,(4)审查国家机关及其工作人员行为的合宪性。我国宪法规定,一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体,各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责,一切违反宪法的行为必须予以追究。因而违宪审查的对象包括国家机关、各政党、其他社会组织以及公民个人。

    其次,建立具体有效的审查方式。结合我国的实际情况,对于不同的违宪事实,通过不同的渠道,采用不同的违宪审查方式。对于违宪行为来说,有两种情况:1.违宪行为既违反宪法又违反有关部门法的,可以通过宪法程序以外的其它法律程序加以解决的,不作为违宪事实来对待。例如非法剥夺他人生命,侵犯了公民人身权中的生命权,是违反宪法行为,但同时也违反了刑法,构成了犯罪,应按照刑事诉讼程序处理。2.对于违反宪法,而在法规中没有规定,或虽有规定但又没有有效的法律程序加以解决的,则可通过宪法诉讼程序加以解决。例如被剥夺受教育权的两位学生就可以依宪法诉讼程序提起诉讼。对于违宪规范来说,也有两种情况。1.对于未生效的违宪规范,可由专门的宪法监督机构——宪法委员会通过事前审查予以不批准施行。2.对于已生效的违宪规范,可通过事后审查予以撤销。这与现行宪法的合宪审查方式基本相同。

    最后,建立健全违宪审查程序。违宪审查是一项专业性和技术性都很强的工作,所以它有非常严格的程序要求。一个高效的违宪审查制度必须明确规定:违宪由谁审查、依据什么进行审查,怎么审查,审查哪些内容,审查结果怎么处理等。而我国宪法对违宪审查制度只作了非常简单的规定。对于违宪标准、违宪审查的程序等问题都没有明确规定。没有程序,就不能有效地操作;没有程序上的保障,违宪审查权就不能有效运作。另外,违宪审查的时效性也是非常重要的。没有时效的违宪审查是没有意义的,因为这样就没有办法对违宪行为进行及时地纠正与处罚,也就不能及时地对相关当事主体进行有效的宪法救济。要从程序方面保障违宪审查的实际可操作性。我国宪法、立法法和相关组织法都规定了违宪审查,但欠缺有关的操作程序和时效标准。针对这一明显弊端,制定该法律、法规的相关部门(包括全国人大及其常委会),应就有关规定作出明确的程序操作指示,或修改该法律法规,并把相应的审查主体、内容、处理结果作出具体规定,该强制的应强制。全国人民代表大会应专门通过《违宪审查法》,将违宪审查制度法定化,明确规定违宪审查主体的权限、机构设置,以及受案范围和方式,审理违宪案件的程序。还要明确规定违宪审查的裁决、执行程序与责任承担等问题。还应规定违宪审查的时效。这一方面可以参照民法的有关规定,对规范性法律文件的审查不受时效限制,相关部门何时发现何时审查;对具体违宪行为的的审查时效建议为2年,特殊情况可另外规定。

    (二)设立专门的宪法监督机构——宪法监督委员会。

    尽管可以说中国已经有了一个初步的违宪审查机制,但是存在许多无法克服的难题,使得这个机制无法真正启动。主要表现在:其一,违宪审查机构复杂、多元,一件事往往两个甚至两个以上的机构都有权管,实际上又谁都不管,因此违宪审查不落实。其二,宪法和法律的解释权有些时候与违宪审查权分立,最典型的就是全国人大有违宪审查权,但是没有宪法和法律的解释权。其三,最要害的一点是,违宪审查本来主要就是针对法律、法规是否合乎宪法进行审查的,即违宪审查的对象不仅仅是行政机关,更非司法机关,而恰恰就是立法机关。目前中国的违宪审查制度恰恰是由立法机关主导的,只是增加了立法机关的一个功能,这造成了直接的利益冲突。其四,违宪审查的程序不完善。违宪审查从性质上讲是一种特殊的司法活动,应该公开、公正,然而目前中国的违宪审查程序基本上是封闭的立法或者行政程序。

    基于以上分析,可以看出,问题的关键是要设立一个专门的、独立的宪法监督机构——宪法监督委员会。针对目前我国宪法监督机构的特点,设立专门的宪法监督机构,有利于完善我国的违宪审查制度。其主要理由是:

    1.独立的宪法委员会的审查模式具有以下几种优点:(1)它反映了违宪审查机构专门化 

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