国有企业内部控制问题研究
一、企业内部控制的涵义
内部控制(lnternal Control)，就字面涵义而言，是指在组织系统内部实施的控制，这一词汇最早作为专业概念被提出是在1936年美国会计师协会发布的《独立公共会计师对财务报表的审查》文告中，指为保护现金和其它资产，检查簿记事务的准确性而在公司内部采取的手段和方法。其后，随着内部控制理论的不断发展，这一概念的内涵和外延都发生了较大的变化。当前，世界各国广泛采用和认可的是由美国注册会计师协会、美国会计学会、财务执行官委员会、国际内部审计师协会和管理会计师协会共同组成的发起组织组织委员会即COSO委员会((Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)于1992年提出并十1994年修改的《内部控制一一整体框架》中对内部控制提出的定义：内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性及相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。
纵观内部控制概念的演变，大致经历了四个阶段：二十世纪四十年代前的内部牵制阶段；四十年代末至七十年代末的内部控制活动组织阶段；八十年代至九十年代的内部抓考制结构组成阶段；九十年代以后的内部控制综合框架阶段。
二、国有企业内部控制存在的问题
随着全球化和信息化的迅猛发展，国内工业化和市场化进程的继续推进，国有企业要想生存和发展下去，必须实施科学的管理。因此，国有企业纷纷将发展的重点放在增强企业核心竞争力和提高企业的管理效率上。而这一目标的实现在很大程度上依赖于完善的内部控制体系，但是，我国的国有企业普遍存在内部控制薄弱的问题，表现为制度欠缺、管理松弛、控制弱化等方面。
（一）企业管理层内部控制意识淡薄
在内部控制的执行过程中，企业的管理者起着监督和指导的作用。内部控制环境的好坏很火程度上取决于企业管理层对待内部控制的态度。我国国有企业多数产生丁计划经济条件下，导致其管理者内部控制的意识较为淡薄，认为内部控制可有可无，或者只是做做表面功夫，制定了内部控制制度，但执行力不够，使企业的内部控制制度成为“一纸空文”。
（二）组织机构设置不合理
国有企业的法人治理结构“形备而实不至”，主要体现在董事会这一重要机构_并没有发挥其应有的职能，不少国有企业中，存在企业董事会成员和经理成员高度重叠，内部人在很大程度上掌握公司的董事会，导致出现权责不分的公司治理结构，内部控制“形同虚设”：同时，我国国有企业存在严重的所有者缺位问题，具体表现为政府作为所有者却把企业的重人经营决策权交给企业管理人员，授权经营把原应属于股东的权力一并交给了国企经理人员，如中航油公司总经理陈久霖一直独立于中国航油集团公司班子的领导之外，集团派出的财务经理两次被换，集团却没有办法约束他，董事会形同虚设。在上市公司治理准则中，明确要求上市公司董事会要有独立董事并设立审计委员会，却存在重形式、轻制度的问题，如独立董事制度，虽然形式引进了，却没有真正落实到治理机制上，有的企业聘请的独立董事是主管领导，有的企业为了广告效应聘请名人。归根结底，由于国有企业资产经营中的委托人缺位，公司治理主体行为扭曲，造成国有企业在进行公司制改革，所有权与控制权分离后，存在严重的内部人控制问题。
（三）公司治理结构不完善，影响内部控制体系的有效执行
公司治理结构为内部控制提供制度环境，使内部控制执行体系有效执行各种控制活动。我国国有企业的突出问题是普遍缺乏有效的公司治理机制。
首先，股权结构单一，不能对经营者进行有效制约。在国有企业中，国有股占绝对控股地位，股权结构单一，股份过分集中。导致所有者的监督权虚置，无法对公司实施有效的约束和监督。经营者会利用其掌握的实质上的控制权为自己谋取利益，独断专行，导致内部控制失灵。其次，董事会缺乏独立性。其主要表现在：第一，董事长和经理两职兼任的现象仍然存在，导致企业的控制权、执行权、监督权集于一身，职责不清，不能独立地履行职责；第二，国有股股东和国有法人股股东在国有企业中占有绝对控制的地位，在这种内部控制的环境下，控股股东为了获取自身的利益，侵蚀其他投资者的利益，造成“内部人控制”的局面，严重危害企业发展。最后，监事会功能有限，难以形成有效的监督。目前我国大多数国有企业采用了监事会的制度，但在实际运行中，监事会却很难承担有效监督的职责。我国国有企业采用的是单层董事会制度，监事会并没有控制权和战略决策权，没有权利任免董事会或企业管理层的成员，也无权采用和否决董事会与企业管理层的决策。监事会实际上只是一个受到董事会控制的议事机构。
国有企业而言，内部控制不力的症结不仅在于缺乏一套科学系统的流程体系，更在于产权界定不清晰，公司治理结构不完善带来的诸多弊端，如果不解决源头上的问题，才不至于“形至而实不至”，企业的内控问题才能得以根治。
（一）建立内部控制标准体系
建立内部控制标准体系是一项国际惯例，目前，我国理论界和实务界对内部控制的认识存在着多种观点，很多人对内部控制的认识还停留在内部牵制、内部控制制度、内部控制结构阶段。企业界、司法界、审计界等不同行业和部门也都是从各自不同的角度来界定内部控制的概念，彼此交流时存在障碍。因此，我国有必要建立一个内部制标准体系来更新观念、统一看法。在实际执行中可以由权威部门着手制定内部控制的标准体系。
（二）完善国有企业内部控制环境
控制环境是企业一切内部控制活动赖以生存的土壤。内部控制环境包括众多因素，如：价值观、组织结构、控制目标、员工能力、激励与诱导机制、管理哲学与经营风格、规章制度和人事政策等等。控制环境，直接影响到企业内部控制的贯彻和执行以及企业经营目标及整体战略目标的实现，企业应充分加以重视。针对长期以来存在的内部控制环境薄弱的问题，国有企业应从以下方面着手优化内部控制环境。
三、结论
对我国国有企业而言，有效的内部控制的建立，不仅要有科学的内部控制标准规范体系做指导，更要注重源头上的问题，才不至于“形至而实不至”；同时，政府与企业必须双管齐下，努力实现政府宏观指导与企业自身完善相结合。我们要不断创新思想、转变观念，确立系统科学的发展思路，更要理性选择，抓住关键因素，有步骤、分重点地构建我国国有企业内部控制体系。