另一方面，与刚成立时相比，证监会的权力实际上已有了相当大的扩张，而且随其权威的逐步树立，官僚主义之风开始抬头：就对违反信息披露的调查处罚而言，并没有规定完善的调查程序和处罚程序，也没有给与违规者、被处罚者陈述、辩解、申诉、上诉的充分机会，这对于完善上市公司信息披露制度及其监管是相当不利的。
（三）对中小投资者的教育和保护力度不够
1对投资者教育不够
据上交所的一份报告，我国投资者在投资行为上存在诸多的认知偏差，主要有： “暴富心理”、“赌博心理”、“从众心理”、 “情感依托”、“锚定心理”、“框架效应”等。”这些认知偏差使投资者不能理性地对市场上传播的信息进行分析，使自己始终处于一种被动的地位，有时容易导致“搏傻”行为的出现，如今年权证的疯狂炒作行为，市场的健康发展需要理性的投资者，我国投资者存在的诸多投资观念偏差问题在一定程度上助长了信息披露主体在披露时的隐性心理，认为有机可趁，对投资者特别是中小投资者的投资理念的教育和引导不够，使我国的投资者并没有将证券市场特别是股票市场当成长期投资的场所而是短期投机的地方，这也使得不规范的信息可以大肆传播，不利于信息披露制度成熟化的建设。
2对投资者的保护力度不够
重视对中小投资者的保护，并非仅仅因为他们与上市公司相比，属于弱者；而是因为中小投资者是构成证券市场的基本细胞，没有他们的参与，证券市场不可能存续下去，上市公司也失去了公开发行股票的意义。因此，需要对中小投资者提供特别保护，特别是从法律上体现对投资者利益的保护。
但是，在具体操作中，往往是行政责任、刑事责任易于落实，而对中小投资者赔偿的民事责任却落实不了。几乎在每一次上市公司的违规信息披露事件中，受伤害最大的无一例外都是广大中小投资者。“琼民源”事件历经两年多时间，在有关部门的大力干预下，总算对投资者有了一个较为圆满的交待，但令人遗憾的是，这又是一次行政权力干涉的胜利，而非相关民事法律法规健全才得到的救济；“红光实业”事件和“大庆联谊”事件中受害的广大投资者也许永远无法挽回他们的损失；蓝天股份、棱光实业、中国高科、ST琼华侨，一次又一次地打击中小投资者的热情与信心，损害他们的合法利益，而到底谁该真正为投资者的损失负责，却始终没有一个明确的规则。
四 制度缺陷的治理建议
通过以上分析，对于当前我国信息披露制度存在的缺陷问题，提出如下治理建议：
（一）审批制问题
当前我国证券市场处于从审批制向注册制的过渡阶段，即核准制阶段，但由于我国证券市场非独立和历史责任的特性，使审批制的影响在相当长一段时间内仍然不能消除，因此，减少审批制对当前信息披露制度带来的负面影响，便要通过其他途径来尽量规避，而不能消除。
1加强对中小投资者的教育
投资理念决定了投资者的投资方式，也决定了其对各种相关信息的理解力和处理方式，加强对投资者特别是中小投资者的投资教育，使其养成长期投资的意识，而不是短期博弈的短视，有利于证券市场减少因虚假包装而带来的炒作和投机行为；加强对投资者的教育包括加强其对各种信息特别是对财务信息的分析能力，加强其对市场的整体把握能力，这样有利于信息披露过程的信息自动筛选，避免上市公司的机会主义行为。
2加强对上市公司的信托意识的教育
现代证券市场的核心是信托意识，上市公司只有具备这种信托意识，意识到自己是投资者的被委托人和理财者，而不是将投资者当成其低廉的资本来源，竭泽而渔，才可能从根本上意识到真实信息对自己的重要性，也正是这种信托意识，才能使上市公司间形成良性的竞争，而不是行走于制度的灰色地带，以“低成本”的信誉和持续经营来换取短期内投资者的上当和既得利益。只有加强对投资者的信托意识。使现代的经济理念深入每个公司，才能保证信息披露的各项制度不会被阳奉阴违，使各项规章成为一纸戏文。
（二）完善信息披露的法律制度
1 完善信息披露的相关法律体系
当前我国与信息披露相关法律的法律层次是较低的，主要是国务院颁布的《公开发行股票公司信息披露实施细则》，属于规章条例，这就导致在具体执行中若与上级法律相抵触，便会加大执行的难度，导致监管机构束手束脚，降低其执行效率，因此政府应该针对证券信息披露违规制定详细、有针对性的专门法和系列法，以赋予监管机构足够的法律权力（包括深度与广度）来解决问题。
（1） 改变取证主体
目前我国证券违规案件的取证采用控方取证的形式，信息披露违规案自然也是控方取证，而由于证券市场和证券违规案的特性，辩证双方获取和拥有的信息及大不对称，控方取证，控方若要提供证据证明上市公司的违规，其取证在实践中比较困难，因此应该如美国等发达证券市场一样采用辩方取证的形式，让嫌疑公司提供证据以表明其未违规，这在上市公司而言是相对简单的，因为其是信息的“大头”占有方，这样可以降低监管成本，也能更好的解决问题。
（2）加大违规处罚
当前我国对信息披露违规的处罚导致的违规成本较低，不能形成有效威慑（主要是处罚后再犯）。因此，应该加大信息披露的违规成本，不能仅仅一罚了事，坚决让不合格的上市公司退出市场，对欲违规的上市公司形成足够的警示作用，使违规者的机会主义行为成本大大增加，这样可以促进处罚的有效性，优化证券市场和投资环境。
（3）在信息披露制度中引入民事责任
我国信息披露的相关法律，虽然都规定了证券发行人及有关主体信息披露义务的法律责任，但主要是强调行政责任与刑事责任，而对民事责任却几乎未作任何规定，投资者在法律上找不到维护自身利益的具体途径和措施，体现在处理违法信息披露义务的案件中，往往是只追究发行人及相关人员的行政责任，因此投资者据此遭受的投资损失却难以得到弥补。引入民事责任，不仅可以维护投资者利益，还可以避免行政责任因主管机关人力物力不足，难以贯彻执行法律的规定，同时，若民事赔偿额巨大，将会促使与违规者三思而行，减少其机会主义行为，因此引入民事责任还兼具预防违规的功能。
（三）完善信息披露的披露体系
当前我国的信息披露主要包括上市前申请信息披露和上市后持续信息披露，而由于我国的上市制度主要采用审批制和核准制，现行的情况是很难发现上市前申请信息披露存在的问题，因此应该针对这种制度制定更为有效的上市申请信息披露规则和审查措施，比如充分促进当地证监会与证券业协会、注会协会、律师协会等行业协会的合作，提高进行上市审查的信息共享度；另外当前对持续信息披露的规定也不够详细，政府和监管部门应该更为有针对性和详细的制定持续披露的细则，避免上市公司的“填空”行为，要求上市公司对信息进行更为详细和通俗的解释和说明，以此来促进投资者与上市公司契约的完备，使普通投资者均能看懂和理解，避免变相不完备合同的出现，达到信息披露的真正目的，而不是流于形式的“填表填空”行为。
（四）监管制度方面
世界各国证劵监督机构对上市公司信息披露都予以严格监管，并对违规采取严厉的处罚措施。鉴于我国当前的现状，我们应采用各种手段和方法加大我国证劵监管机构的监管力度。首先，根据我国的实际情况，从人力、物力和财力上加大对证劵监管机构的投入，消除不必要的行政干预，树立证监会的权威。其次，应加大对上市公司信息披露中虚假陈述和重大遗漏行为的处罚力度，考虑调整相关法规中的处罚标准。应视其情节轻重，给予警告、罚款、摘牌停业，直至追究有关人员的民事、刑事责任，绝不姑息迁就。
1 明确监管机构主要是证监会的地位和职能
证监会由于我国证券市场成立的特殊历史背景，因此其不但负有监管职能，还同时担任调控证券市场的功能，两种矛盾的职能必然引致证监会监管的异化，具体表现便是处罚的政策性强、连续弱、处罚标准不一、处罚不遵循法定程序。如在某上市公司违规案件中，证监会向该公司董事长赵某送达了《行政处罚和市场禁入事先告知书》，准备给予其警告、罚款和市场禁入5 年的处罚。而证监会2001 年9 月27 日对郑百文的处罚决定，其被处罚事由包括虚增利润等7 大类问题，董事长李福乾对所有违法行为均负有领导责任和直接责任，证监会仅对其罚款30 万元。执法尺度不统一，不但偏离了“公正”原则的基本要求，还导致市场对证监会的执法能力产生怀疑，损害证监会执法的权威性和严肃性，而且在一定程度上会“激励”着市场主体要么不违规，要么就是严重违规。因此政府应该淡化渐至推出调控功能，而给予其更多的基于监管的制度和政策环境，使其真正做到“公开”、“公平”、“公正”，使机会主义行为成本加大，投机性质的违规得以避免，逐步推进证券监管的真正独立与法制化。
2 合理配置监管机构的职能和权力
当前我国证监会拥有的司法权力有限，往往由于权力的限制而无法实际惩罚投资者或追回违规收益。政府可以参考美国的做法，逐步赋予证监会准司法权力，使其拥有证券违规调查的终端权，便于其在执行过程中的渠道通畅，最大程度的减少其执法阻力，再通过在法院设立证券专庭的方式，在证监会完成调查和执行后，再由法院审理和与证监会专项执行，这样证监会在拥有足够的权力下，通过与法院的合作，便能更有效的执行其职能。
当前我国证券监管的职能和权力在证监会、证券交易所及中注协中是不均衡和不适应现在的市场环境的。证监会拥有的权力大，但信息获取难，交易所获取的信息较多、较全，但无威慑性权力，监管资源、权力和信息应该在三方机构中更好的共享。具体做法可以让证监会在交易所派驻专门小组，并对其拥有的权力进行合理的界定，交易所将获得的相关信息与此小组及时沟通（可以采用共享数据库的方式），将可疑情况及时地汇报回证监会，这样便能在第一时间发现违规现象，解决问题。
3 严格公正执法
鉴于“先行政处罚后民事赔偿”的局限性，可以考虑允许人民法院直接受理投资者提出的由于证劵虚假信息披露侵害而导致的民事赔偿诉讼，即可以采取刑事与民事并案审理的原则，在追究犯罪人刑事责任的同时，追究行为人的民事赔偿责任。在这个过程中，应切实保护受害人的合法权益。证劵监管机关有义务向法院提供自己所搜集的信息材料。它不应充当裁判者，参与裁决证劵市场民事赔偿案件。
在法律实施机制方面，要强化司法和执法的有效性、经济性和可执行性，使受损害者可以便捷、低成本地实施司法救济。我国《民事诉讼法》的规定，民事诉讼可以采取单独诉讼、共同诉讼、代表人诉讼等形式。但实践表明这些诉讼形式在证劵民事诉讼中存在效率低下，费用庞大，诉讼涵盖面小，程序复杂等弊端。自2003年高院颁布《关于受理证劵市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》以来6年里，我国证劵市场和司法实践都取得了长足的发展，投资者的维权意识也得到极大的提高，建议系统地研究和借鉴美国的集团诉讼制度，这种诉讼制度不仅有利于法院提高效率，还有利于判决和执行的一致性，避免单独诉讼相对较高的成本，也使被告免于多重惩罚和疲于应诉。通过集团诉讼‘明示退出，默示参加’的机制所形成的判决的扩张效力，对受害人法律保护的作用也相应扩大。
应进一步健全投资者保护自身合法权益的其他制度，使当事双方可以通过协商和庭外和解，减缓冲突的程度和影响。在诉讼费用安排等方面，为投资者主动获得必要的法律救济创造良好的制度环境。对于在企业运营中发挥决定作用的企业管理者和大股东，应规定以其私人财产作为违规担保，并辅以个人破产制度，从而大幅度提高关键人违规的私人成本，从根本上改变上市公司为最终责任人的违规行为买单的不正常现象。另外，在信息不对称而辩方具有信息优势的情况下，应基于保护弱者的原则由辩方承担举证责任。
（五）完善上市公司内部治理机制
由表5-1至表5-2可知，上市公司的内部治理机制与其信息披露质量的高低有很大关，所以完善上市公司内部治理机制，使上市公司的内部监管机制能有效发挥其作用，也能将上市公司的机会主义倾向扼杀在摇篮中，从而促进信息披露质量的提高。
表5-1 控制权转移对公司治理效果的影响
分 组 数量 公司业绩 信息披露质量 规模 负债
比率
控制权转移 136/34% 低 低 低 高
控制权未转移 261/66% 高 高 高 低
显著性检验（T值） 显著 显著 显著 不显著
控制权多次转移 36/26% 低 低 低 高
控制权一次转移 100/74% 高 高 高 低
显著性检验（T值） 不显著 显著 不显著 不显著
表5-2 股权集中度对公司治理效果的影响
分 组 数量 公司
业绩 信息披露
质量 规模 负债
比率
高集中度 155/56% 高 高 高 高
低集中度 124/44% 低 低 低 低
显著性检验（T值） 显著 显著 显著 显著
注：此处股权集中度指中大股东持有的股权集中度，非指最大股东
表5-3 次级委员会的设置对公司治理效果的影响
分 组 数量 公司
业绩 信息披露
质量 规模 负债
比率
设置次级委员会 97/25% 高 高 高 低
未设置次级委员会 285/75% 低 低 低 高
显著性检验（T值） 显著 显著 显著 不显著
表5-4 执行董事业绩评价制度对公司治理效果的影响
分 组 数量 公司
业绩 信息披露
质量 规模 负债
比率
建立业绩评价制度 97/25% 高 高 高 低
未建立业绩评价制度 285/75% 低 低 低 高
显著性检验（T值） 显著 显著 不显著 不显著
业绩评价联系报酬 220/56% 高 高 高 高
其他公司 176/44% 低 低 低 低
显著性检验（T值） 显著 显著 显著 不显著
表5-5 非执行董事独立性对公司治理效果的影响
分 组 数量 公司
业绩 信息披露
质量 规模 负债
比率
独立性较强 109/61% 高 高 低 高
独立性较差 70/39% 低 低 高 低 中国上市公司信息披露的制度缺陷及治理对策(三)相关范文
