我国个人所得税的目标定位
我国现行个人所得税目标存在的问题
我国现阶段实现个人所得税公平目标的措施和方法
内 容 摘 要
个人所得税是世界大多数国家普遍开征的税种，但由于各国的经济发展水平，具体国情不同，开征个人所得税的目的和制度选择不同，个人所得税在不同的国家和地区发挥着不同的作用。我个人认为，在现阶段，我国的个人所得税改革应以公平为主兼顾效率。
论实现公平是我国个人所得税改革的主要目标
个人所得税是世界大多数国家普遍开征的税种，无论是在发达国家还是在发展中国家，个人所得税在筹集资金、调节收入、监督管理方面都起着重要的作用。当然由于各国的经济发展水平不同，具体国情不同，开征个人所得税的目的和制度选择不同，个人所得税在不同的国家和地区发挥着不同的作用。我个人认为，在现阶段，我国的个人所得税改革应以公平为主兼顾效率。
一、我国个人所得税的目标定位
税收目标也称税收政策目标，是指实施某一税收政策或制度所期望达到和实现的目的。它是税收政策的出发点和归宿，是税收政策的核心内容。税收政策目标通常包括：①财政目标。征税的目的是为了保证政府的财政收入；②政治目标。征税是为了实现国家一定的政治目的和要求；③经济目标。征税以经济稳定，经济增长和充分就业为目标；④社会目标。征税以实现社会稳定和可持续发展为目标。社会目标是税收政策诸目标的最终落脚点。税收分配总的说是为了实现上述四个目标，但在特定时期或对特定税种来说，其目标集中为一个或两个。
一国个人所得税征税目标的确定，并不是人们主观意愿的结果，而是客观要求的产物。其主要依据是：
（一）生产力的发展水平
一国生产力的发展水平，是决定该国个人所得税征税目标选择的重要因素。一般来说，生产力发展水平高的国家，在其它条件不变的情况下，同一时间可以创造出更多的社会财富，个人的收入会普遍提高，这就为普遍征收提供了税源，创造了条件。因此，生产力发展水平高的国家一般以组织财政收入为主要目标，强调效率优先，实行普遍征收；而生产力水平比较低的国家，由于人们的收入少，多数人贫困，少数人富裕，社会矛盾尖锐，只能选择社会目标，强调重点调节，缩小贫富差距；而处于中等发达水平的国家，人们的收入虽然还存在一定的差距，但基本生活已得到保障，大多数人有一定的纳税能力，这时宜选择普遍征收与重点调节相结合的方法。
（二）人们的收入差距
确定个人所得税的征税目标，不仅要看一国的生产力发展水平，还要看社会的分配状况，考虑人们之间的收入差距。虽然在一般情况下生产力水平的高低，决定人们收入的多少，但在生产力大致相同的国家，由于分配制度等因素的影响，人们之间的收入差距的大小并不相同。因此，个人收入差距比较大而社会矛盾比较尖锐的国家，应以征税公平为目标，强调重点调节；而个人收入差距比较小同时收入水平比较高的国家，则应以组织财政收入，以效率为目标，实行普遍征收。
（三）百姓的纳税意识
个人所得税征税目标的确定，还要考虑百姓的纳税意识。一般来说，百姓的纳税意识受一国生产力发展水平，文化程度和传统习惯的影响。在其他条件相同的情况下，百姓的纳税意识强，能自觉交纳税款，有利于实行普遍征收；百姓的纳税意识弱，宜加强对重点税源的监管，实行重点调节。
（四）政府的征管水平
政府的税收征管水平对征税目标的确定有直接影响，政府的税收征管水平高，有利于保证普遍征收目标的实现；如果政府的征管水平低，宜选择以重点调节为主的目标，集中力量对重点税源的监控和对高收入者的调节。
（五）国家在一定时期的政治经济任务
国家在一定时期的政治经济任务不同，对征税目标的确定也会带来一定的影响。例如，在某一时期如果国家处于战争状态，自然以组织财政收入为目标，实行普遍征收，以保证战争对资金的需要；而在和平时期，除财政目标外，还可能以实现税负公平和社会公平为目标，实行重点调节或重点调节以普遍征收相结合。
一个国家确定不同的征税目标，自然选择不同的征税制度，采用不同的征收管理办法。如果个人所得税以公平为目标，就应该实行重点调节，在制度上选择累进税率，并制定较高的边际税率或实行加成征收，同时提高费用扣除标准，缩小征税面，使低收入者免于征税；如果以组织财政收入、以效率为目标，就应该实行普遍征收，在制度上尽量降低费用扣除额，扩大征税范围，使更多的人成为纳税人。
我个人认为，在现阶段我国个人所得税应以实现公平为主要目标，以调节纳税人特别是高收入者的收入为主要任务。这是由我国个人所得税的性质、特征以及现阶段的国情所决定的。
首先，从个人所得税在我国税收体系中的地位来看，应以调节收入为主，以实现公平为目标。我国作为发展中国家，处在社会主义的初级阶段，主要任务是发展经济，提高效率。因此，为了促进经济的快速发展，增强国力，我国的税收政策总的来说应该是“效率优先、兼顾公平”。但“效率优先”只是税收政策的总目标，并不是每个税种的具体目标，不同税种由于其性质、特征和所处的地位不同，在税收体系中要求起不同的作用，有不同的目标。个人所得税是对个人纯收入的征税，其在我国税收体系中主要发挥兼顾公平的作用，目标是调节纳税人特别是高收入者的收入，缩小人们的收入差距，缓和社会矛盾，实现社会公平。
其次，从个人所得税在不同发展阶段的作用来看，在我国现阶段应以调节收入为主，注重社会目标。我们知道，就一般规律而言，随着经济的发展和人们收入水平的逐步提高，收入差距相对缩小，个人所得税的征税目标也由社会目标为主转为以财政目标为主，由公平为主转为以效率为主，从重点调节转为普遍征收。但我国目前处在社会主义初级阶段，生产力水平不高，各地经济发展不平衡，贫富之间的差距很大。某些地区由于受地理位置、自然条件、历史原因和政策支持等因素的影响，在改革开放中先走一步，经济发展较快；一部分人由于劳动能力比较强，天资比较高，或者占有比较好的资源，遇到比较好的机会等，收入比较多，率先富裕起来，从而形成并扩大了人们的收入差距，加大了人们之间的社会矛盾。我国由于国土大，加上各地情况千差万别，人们不可能同时富裕，为了实现共同富裕，只能先让一部分地区，一部分人先富起来。这样，在现阶段，人们的收入存在差距是不可避免的，但要防止收入差距的过分悬殊。当今在人们收入差距明显扩大的情况下，自然需要加强个人所得税对个人特别是高收入的调节作用，以缩小人们的收入差距，缓和社会矛盾。
再次，从当前社会的分配状况来看，也要求个人所得税以公平为目标。当前我国初次分配秩序混乱，个人收入多元化，隐性化。改革开放以来，我国收入分配体制发生了很大变化，取得了明显的成效。但由于法制不健全，管理不规范，初次分配的秩序比较混乱。例如，某些企业建多本帐，设立小金库，乱发奖金和补贴，发放实物，以及给个人买保险，公款负担个人费用，分解发放劳务费或稿酬等，增加个人灰色收入，结果工资表外的收入接近甚至超过工资表内的收入；还有，某些行业凭借其垄断地位获得额外收入，并通过各种形式转为个人所有，形成不合理的高收入；另外，某些干部还通过腐败方式和违法手段取得大笔黑色收入。这一切进一步加大了个人收入的差距，挫伤了劳动者的生产积极性和创造性，增加了人们的不满情绪，影响了经济的发展和社会的稳定。因此，需要国家通过税收等手段，加强对高收入的调节，缓解社会收入分配不公平带来的矛盾。个人所得税作为调节个人收入的税种，担负着重要的责任。因此，调节高收入，缓解社会收入分配不公，实现社会公平，自然成为个人所得税的主要目标。
二、我国现行个人所得税目标不明确，制度不健全。
我国现行个人所得税法是1994年税制改革时建立的，2005年经过修改并逐步完善，现行个人所得税法，选择地域税收管辖权与居民税收管辖权相结合的征税原则，实行分项课征制度，对个人不同来源，不同项目的收入，分别制定不同的费用扣除标准，规定不同的免征数额，适用不同的税率，按照不同的所得计算办法征税；采用超额累进税率和比例税率相结合的税率制度；实行定额与定率相结合的，全国划一但内外不同的法定费用扣除制度。这一制度适应上一世纪90年代经济发展的需要，取得了很大的成绩。但随着形势的发展，也暴露出不少问题，主要有：
（一）征税目标不明确
我国现行个人所得税的征税目标不够明确。大家知道，在上一世纪的80年代初，我国个人所得税的征税目标非常明确，这就是调节高收入。具体表现在当时制定的边际税率和费用扣除标准都比较高，只有少数高收入者成为纳税人。但是随着改革开放政策的实施和经济的发展，人们的收入不断提高，生活费用随之上涨，而税法所规定的边际税率和费用扣除标准却一直不变，这在客观上降低了征税的门槛，扩大了征税的范围。不仅对高收入者征收，而且对中等收入甚至在个别地方的部分低收入者也征收，挫伤了部分劳动者的积极性。
（二）税收负担不公平
我国现行个人所得税，税法单一，规定明确，易于理解，有利于降低税收成本，节省征收费用；同时，实行分类所得税制，按所得来源不同分类征收，方便实行源泉扣缴，有利于加强征管，减少税收流失，有效发挥对特定所得的调节作用，实现特定的政策目标。但现阶段实行分类征收制度，缺陷非常明显：一是不能有效反映纳税人的实际纳税能力，收入来源广、项目多、综合收入高的纳税人，少缴甚至不用缴税，而收入来源少，项目单一，收入相对集中的纳税人，则要缴税或多缴税，税收负担不公平；二是这一制度也为某些纳税人分解收入，化整为零，逃税，避税提供了条件，影响了个人所得税调节个人收入，缩小收入差距作用的发挥。因此，需要对个人所得税的课征模式进行改革和调整。
（三）纳税人划分标准不够科学
1994年我国在税制改革时，借鉴了许多国家的做法，依居住地标准和居住时间标准来划分居民纳税人与非居民纳税人，使我国的个人所得税法更加完善。但居住时间标准规定在一个纳税年度内在中国居住满一年为居民纳税人不科学，给纳税人留下了许多避税的空子，甚至成为某些纳税人规避纳税义务的绿色通道，造成居民纳税人与非居民纳税人税收负担不公平。
（四）费用扣除制度不合理
现行个人所得税法采用的法定费用扣除办法，一是规定过于原则，扣除标准全国一刀切，不能反映不同纳税人所在地的物价水平和居民的支出状况；二是费用扣除标准长期不变，物价上涨了，消费范围扩大了，消费支出增加了，但部分税目的费用扣除标准却多年不变。
（五）税率制度不完善
现行税率，档次过多，规定复杂，既有累进税率，又有比例税率。累进税率既有5级超额累进，又有9级超额累进；比例税率，既有按规定税率征收，又有加成征收和减征规定。同时，劳动所得的税率高于非劳动所得，对劳动所得累进征收，对非劳动所得则等比征收。这样，既不利于贯彻公平税负的原则，也不方便纳税人交纳和税务机关管理。
（六）减免税制度不规范，征税范围不清晰。
一是减免税列举的项目过多，变动过快，难以掌握；二是有些免税规定不科学。如对省、部、军级以上单位颁发的奖金免税，而对其以下单位颁发的奖金则要征税，没有体现量能负担的原则，也存在一定程度的税收歧视。
三、调整个人所得税制度，强化征管，实现公平目标
为了充分发挥个人所得税的职能作用，必须明确我国个人所得税的征税目标，完善税收制度，强化征收管理。我个人认为，现阶段我国开征个人所得税的主要目的自然是调节高收入，应改变目前个人所得税大部分来自工薪阶层，主要调节中等收入者的状况。
（一）正确选择课税模式
我国目前实行的分项征收模式，总的说是适合当时实际的，但这一模式难以体现量能负担的原则，也容易逃避纳税。因此，应对这一课征模式进行改革和调整，选择适合我国实际的课税模式。当前由于受征收管理水平的制约，暂时难以实行综合所得税制。最佳的选择是实行分类综合所得税制，按年与按次征收相结合，对连续性，经营性的所得实行综合征收，按年计算，按月（或次）预缴，年终汇算多退少补；而对一些偶然性的所得，则继续分类征收，按次或按期计算，源泉扣税，年终不再汇算。这样，有利于简化税制，强化征收，减少逃税，贯彻所得多多征，所得少少征的公平税负原则。
（二）科学划分纳税人
借鉴国外划分居民与非居民纳税人的方法，调整我国居民与非居民纳税人的划分标准。对在我国有住所，或无住所但在我国境内连续居住达365天的个人（期间一年内累计离境时间不超过90天的为临时离境时间，不允许扣除），确定为居民纳税人，对其在境内、外取得的所得，行使居民税收管辖权；对不具备居民标准的非居民纳税人取得的所得，则行使地域税收管辖权。通过调整纳税人划分标准，使税负更公平。
（三）合理设计税率
按照党的十六届三中全会提出的简税制、低税率精神，同时考虑世界各国所得税制改革的趋势是逐步降低税率，建议我国个人所得税的税率设计应以保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者为原则，在实行分类综合所得税制的条件下，对综合所得征税实行超额累进税率。对分项征收的所得，则继续实行比例税率。考虑到财政的承受能力和合理负担的要求，我个人认为，现阶段可对按年计征的综合所得实行5﹪-40﹪的5级超额累进税率，年应税综合所得额在5万元以下的，税率为5﹪；超过5万元至10万元的部分税率为10﹪；超过10万元至50万元的部分，税率为20﹪；超过50万元至100万元的部分，税率为30﹪；超过100万元的部分税率为40﹪。
（四）适时调整费用扣除标准
为了贯彻公平税负的原则，应适时调整个人所得税的费用扣除标准，使费用扣除更切合纳税人的实际费用开支。个人支出费用的多少主要取决于一定条件下纳税人的收入状况，消费范围，物价水平和管理体制。因此，确定费用扣除标准，应考虑各地纳税人不同的生活水平，消费范围和各地的物价状况；同时，还应考虑纳税人抚养子女、赡养老人，以及教育制度改革、住房制度改革、医疗制度改革，保险费支出以及物价变动所带来的影响。适时调整费用扣除标准，而且不应全国一刀切。
（五）全面规范减免税制度
我国现行个人所得税的减免税制度很不规范，应全面清理。我个人认为，应借鉴国外许多国家的通行做法，除列举少数几项收入如抚恤金、救济金、离退休工资、见义勇为奖励金、军人转业费和复员费、住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金等给以免税外，其余各种收入如各类奖金、各种名目的货币及实物收入等，都应列为征税收入的范围。这既有利于简化税制，拓宽税基，公平税负，也有利于加强征管，防止腐败，减少税收流失。
（六）不断完善征管办法
完善征管制度，强化征收管理，是发挥个人所得税职能作用的重要保证。当前，一是建立居民收入监测体系。要认真落实税收管理员制度，强化纳税人登记号管理，健全纳税人档案，加强对高收入行业和高收入者的监督管理，发挥个人所得税对高收入的调节作用，缓和收入分配不公所造成的社会矛盾；二是建立严格的制约机制。在抓好单位代扣代缴的同时，实行全员申报制度和雇员与雇主双向制度；三是加强部门协作和中介监督。当前应加强部门协作，特别是税务机关与银行、工商行政管理、海关、公安等部门的协作，要通过银行管理体制改革，强化现金管理，减少现金流通，从资金流上掌握税源变动情况，强化源头管理。同时应充分发挥中介机构，新闻媒体的监督作用，减少逃税现象；四是重处罚。要坚持税制从简，税基从宽，税率从低，征管从严，处罚从重的原则，采取有力措施严厉打击各种违法逃税活动，这样，才能充分发挥个人所得税的调节作用。
总之，在我国不同地区之间，不同行业之间居民的收入差距不断加大，社会的收入矛盾不断加剧的现阶段，个人所得税应以实现公平为政策目标。围绕这一目标进行相关税收制度的改革和完善，充分发挥个人所得税对高收入的调节作用，不断缓和社会的收入矛盾。应当指出，由于中国幅员广大，各地情况千差万别，加之税制改革是一项庞大的系统工程，因此，对税制改革，既要积极，又要稳妥，要循序渐进，分步实施，不应操之过急。
参 考 文 献
东北财大出版社： 《地方税：税政与征管》
立信会计出版社： 《 国家税收》
中国注册会计师协会： 《 税法》
