目 录
一、会计委派制的优点
1、实行会计委派制，可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德。
2、实行会计委派制可以防止会计信息失真，维护所有者的利益。
3、会计委派制有效地摆脱了会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立。
二、会计委派制的缺点
1、会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求
2、会计委派制违背了现代企业制度下责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬境地
3、会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解
4、会计委派制实际操作问题
5、会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用
6、会计委派制与转变政府职能相矛盾
7、“会计委派制”存在的其它问题
内 容 摘 要
会计委派制作为防止会计信息失真的一种新兴会计人员管理制度，完全改变了原有的会计组织结构，它已成为我国会计人员管理体制的主流观点。本文通过对其利弊的深入分析，认为这一管理模式从理论到实践均存在着弊端，并提出了建立“立法主导型“会计人员管理体制。
会计委派制的若干思考
建立有效的市场经济体制离不开真实可靠的会计信息，而会计信息的质量在很大程度上依赖于企业内部会计人员管理体制的运转效果，因此，改革旧的会计人员管理体制已成为当今企业深化改革的矛盾与焦点之一。人们已提出了数种改革模式，如会计委派制、财务总监等。会计委派制是财产所有者向所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度，是实行两权分离的企业由企业的所有者委任派遣主要会计人员的一种管理制度。会计委派制是和会计任命制相对的，它的主要特点是企业的主要会计人员由所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作，也就是说，主要会计人员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派，经营者不得干预。会计人员委派制是一种全新的会计管理模式，这是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措，这一制度时下正在不少地区积极试行，如江苏、四川等地，并将地在全国范围内推广。但本人认为，会计委派制毕竟是一种新生事物，有待于实践的检验，对之不能一味地叫好，也不能完全否定，从我国社会主义市场经济的长远发展和建立现代企业制度的战略目标来看，"会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，会计委派制有利也有弊。为了使会计委派制发挥其应有的作用，我们应保持清醒的头脑，对它的利弊做一个详细的分析。下面我就根据自己在实践中的体会谈一下对会计委派的几点看法。
一、会计委派制的优点
1、实行会计委派制，可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德。
与传统的会计相比，以委派会计的素质要求更高一些。因为会计管理部门十分重视委派会计的综合素质。委派管理机构通过考核、选拔、招聘，把优秀会计作为委派会计，相应淘汰一批不合格的会计人员，建立了“双向选择、公开招聘、竞争上岗、优胜劣汰”的用人机制，对委派会计实行动态管理，彻底打破会计工作的“铁饭碗”，从而增强会计人员的竞争意识，使委派会计的整体素质不断提高，进一步加强了委派会计对工作的责任心。
2、实行会计委派制可以防止会计信息失真，维护所有者的利益。时下，假发票、假账、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。企业造假的一个主要原因是利益驱动，有的企业为了本部门的局部利益和短期利益不借牺牲所有者等其他部门或个人的利益，使企业的资产不能增值甚至不能保值，大量的国有资产流失。会计委派制正是解决这一问题的良药，这也是实行会计委派制的初衷。实行会计委派制可以防止虚假的会计信息，防止所有者权益受经营者的侵犯。
3、会计委派制有效地摆脱了会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立。我国企业现在实行的会计管理制度是任命制，会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员成为企业的一员，财经营者存在着利益和职业上的依附关系，这势必造成会计监督的不力．而会计委派制使会计人员摆脱了与单位的这种依附关系，能够相对独立地工作，能够依法大胆地抵制企业的不合法行为，使会计工作进入一个良性的循环。
会计委派虽取得一定的效果，但我们必须座一分为二地看问题，既要看到它的有利一面，也应到它的弊端。试归纳分析如下。
二、会计委派制的缺点
1、会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求
建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向。现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体，独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威，而服从于市场权威使，现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”,以维护单位和投资者的合法权益,进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。因此,不能将产生于企业内部管理需要,服务于企业管理,企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,与现代企业制度水火不相容,是会计委派制最根本的缺陷。因此，不能将产生于企业内部管理需要、服务于企业管理。属于企业有机组成部分之一的职能机构——企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，与现代企业制度水火不相容，这是其最根本的缺陷。
2、会计委派制违背了现代企业制度下责任与权利的统一关系，将会计人员置于“两难”的尴尬境地
衡量一种企业制度是否是现代企业制度,是否符合市场经济体制的要求,关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此，会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致，形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化，另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节，导致了企业会计人员责任与权利的脱节。在现代企业制度下，企业与国家在利益分配、目标。管理等诸多方面存在矛盾，当国家与企业存在矛盾时，委派的会计人员怎么办？倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”，偏向企业又与会计委派制的初衷相悖，会计人员必将处于两难境地。
3、会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖，是对会计监督的误解
（1） 提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式,主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身,而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度,取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。
（2）《会计法》突出了内部控制的要求，体现了单位负责人对法律负责单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。这形成我国目前会计监督不力的根源，即企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督的职责，这是一种“错位监督”，这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。因为企业内部会计监督主要是衡量和评价企业内部其他管理控制的有效性，其成败并不取决于会计本身，而是取决于决策机构对会计的利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用与否。为强化会计监督力度而进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解，没有抓住问题的关键和本质，它只是一种权宜之计，而非定国安邦的长久之策。
（3）会计委派制缺乏法律依据。目前为止我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制，尽管<<会计法>>第五条规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”但只是规定财政部门管理会计工作，并没有规定企业的会计人员须由财政部门委派。因此，委派制缺乏必要的法律支持，不应强制企业执行。
（4）会计委派制与现代企业制度相背离。建立现代企业制度是企业改革的方向，现代企业制度的一个主要内容就是政企分开，要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境，企业是市场的主体，应该有自主的经营权，当然也应有会计人员的任命权。而会计委派制将会计人员的任命权集中到了政府部门手里，不利于政企分开，不利于现代企业制度的建立。势必会拖企业改革的后腿。
会计委派制不利于充分发挥会计的职能。会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策，而会计委派制使委派的会计人员与企业格格不入，只强调会计的监督，弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能，使会计这一领导的参谋没有了用武之地，不利于会计管理职能的发挥。
4、会计委派制实际操作问题
（1）企业会计人员的身份问题。会计委派制意味着会计机构的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业，而是政府或是其职能部门的委派人员。企业财会人员由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”，其工作范畴属于企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员（诸如董事、监事、经理）必然对委派人员怀有戒备之心，委派人员要么违背委派初衷，与企业管理人员“同流合污”，要么被架空，认认真真做假账。
（2）委派会计人员的工资福利等待遇问题。企业经济效益有好坏之分，则其所属的会计人员待遇也应有所差异。如果委派人员按原有的标准执行，则工作相同而待遇不同，不尽合理；如果按折衷标准进行，则原经济效益好的会计人员不愿接受委派；若委派人员的开支纳入国家预算，统一收取，势必退回到以财政代替财务的尴尬境地。若以行政手段强制“均贫富”，按统一标准执行，则委派人员势必吃“大锅饭”，无法体现“效率优先，兼顾公平”的市场分配原则。
（3）机构设置庞大的问题。实行会计委派制后，财政部门对会计工作的管理变为直接管理，会计人员的考核、提拔、培训、交流。资格认证等都需要有专门的班子和人员负责，原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加，不符合政府是“守夜人”的经济学理念。
（4）委派会计人员业绩考核和考评问题。委派会计人员是由委派单位提供证明、写出鉴定，还是由会计局直接考核；考核和考评采取什么样的措施和方法，考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题，均很难确定出科学的方法与措施。
5、会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用
现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”，发挥着越来越重要的作用，受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量，加强注册会计师的作用，财政部制定发布了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》，从1998年开始企业的年度会计报表不再实行财政审批制度，实行注册会计师审计制度。
6、会计委派制与转变政府职能相矛盾
在市场经济条件下，政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理，这主要是通过制定会计法规、颁布会计准则，以及通过对注册会计师独立审计的支持与约束、对会计案件的审判等手段来完成。例如，为实现财政监督方式的转变，国务院取消了在全国范围内连续开展了13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出的，“取消大检查，不是取消或弱化财政监督，而是调整财政监督的方式，更好地履行财政监督职能”。因此，认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是一种错误认识。
7、“会计委派制”存在的其它问题
(1) 割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算,控制就失去了依据;反之,没有控制,核算就没有真实性。
(2) 为加强会计监督对会计人员进行委派,那么,为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?
(3) 会计委派制缺乏法律依据,与《公司法》等法律矛盾。
(4) 与国际惯例不协调,其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理,会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。
(5）“会计人员委派制”既是理论问题,又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约,不能全盘否定,更不能认为它是灵丹妙药,适合于所有的企业、事业单位。我认为,“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业,不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。值得指出的是:向国有企业委派财务总监,根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事,属于公司治理结构中的监事会范畴,不应属于委派会计人员范畴,有不少同志将两者混为一谈。有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行研究。
综上所述，会计委派制是高风险的改革方案，尽管它对于防止会计倍息失真有一定的作用，但由于它对会计本身的发展不利，而且在实践中存在诸多难度，不符合我国经济体制改革目标，与建立现代企业制度背道而驰，不应成为会计人员管理体制改革的主流目标。会计委派制仅适合于行政事业单位、中小国有企业、乡镇企业、村级单位和企业集团对下属企业。本人认为，我国会计人员管理体制必须从我国国情出发，根据《会计法》的立法宗旨，建立有中国特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。简而言之就是：宏观上，国务院财政部门与其他部门运用立法手段，通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系、认定会计人员从业资格等，建立起政府部门与会计职业团体相结合的会计运行机制；微观上，会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门。此运行模式将会计立法权赋予宏观会计运行机制，而将具体从事会计工作、从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制，使企业会计人员回归企业，使会计机构与企业财务等机构一样，成为企业管理中的一个职能部门，体现企业行为，维护企业利益，符合了现代企业制度的要求。“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景,基于如下考虑:
(1) 体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控,又有利于单位会计工作为单位经营管理服务,实现政府职能转变,为建立现代企业制度服务;
(2) 理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力,从国家宏观调控的角度出发,运用财政杠杆和财政政策,优化资源配置,提高资源使用的经济效益和社会效益,更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展,更好的为企业生产经营管理服务;
(3) 与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理,也采用“立法主导型”管理模式;
(4) 有利于“抓大放小”;
(5) 建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比,其改革成本、风险都较小,而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致,是现实和理性的必然选择。
总之，此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制,而将具体从事会计工作,从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制,使企业会计人员回归企业,体现企业行为,维护企业利益,这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。
