一、松潘县财政国库支付中心改革发展的进程
二、“支付+核算”管理运行模式的主要内容
1、建立国库单一账户体系
2、内设“支付部”和“核算部”履行国库支付和付计核算两种职能
三、“支付＋核算”管理运行模式取得的成效
1、统一了资金，提高了资金的使用效率，有力地促进和支持地方经济的发展
2、强化了会计核算和监督，提高了会计工作的质量，促进我县的廉政建设
3、加快和促进财政预算制度改革和其他财政配套的顺利实施
4、能及时应对突发事件
四、目前存在的问题
1、权利与责任不明，缺乏法律依据
2、会计人员深入实践的程度受到限制
3、会计监督职能大大弱化
4、往来款项不能及时清理，实物资产不能进行定期清理盘点，容易导致账实不符及造成国有资产流失。
五、几点思考
内 容 摘 要
实行国库集中支付是我国财政体制改革的重要举措，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。目前，国库集中支付改革取得了显著的成效，同时也遇到了很多问题。为此，本文结合松潘县财政资金集中支付改革的进程，通过“支付+核算”管理运行模式，建立国库单一账户，内设“支付部”和“核算部”履行国库支付和会计核算两种职能，统一资金，提高资金的使用效率。 分析了国库集中支付实施中存在的主要问题，关对如何完善国库集中支付制度进行了有益的探计。
完善国库集中支付加快财政国库支付改革
一、松潘县财政国库支付中心改革发展的进程
2003年为构建我县公共财政基本框架，松潘县财政局在充分酝酿的基础上，按照社会主义市场经济条件下财政改革的要求，以效益财政的公共财政理论为指导，坚持“精简、节约、公正、效益”的原则，规范单位的财务行为，增强政府财政工作的透明度，强化财政监督约束，逐步建立起新型的收支管理运行机制。2003年7月经县人民政府批准，成立了松潘县国库集中支付中心，结全我县实际，完成了会计核算向国库支付接轨，快捷迅速地实现了财政国库收付制度的改革。自此，“支付+核算”管理的运行模式正式启动，开创了我县财政改革的新篇章。
二、“支付+核算”管理运行模式的主要内容
以建立统一账户为前提，财务统管为手段，集中支付为主要形式，集中核算为基础的地方国库支付框架，进一步规范政府收支行为，保障财政资金的安全有效运行，提高财政资金的使用效率。
（一）、建立国库单一账户体系
松潘县财政局在人民银行松潘县支行设立国库单一账户，在相关商业银行设立预算外资金财政专户和特设专户。分别全面核算财政预算内、外资金的收支业务和县级特殊专项收入和有特定用途的专项资金的收支活动。
松潘县财政国库支付中心在代理银行开设“财政零余额账户”：用于核算和反映实行直接支付方式的财政性资金的活动，并与相关账户进行资金清算；单位零余额账户：用于记录、核算和反映预算单位财政资金的日常现金支出（授权支付）活动和非财政性资金的收支活动；专项存款账户：用于记录、核算和反映预算单位有特定用途的非本级财政性专项资金的收支活动。
（二）内设“支付部”和“核算部”履行国库支付和会计核算两种职能
在明确财政和预算单位职责的前提下，把财政性资金和预算单位的非财政性资金分开管理，使财政性资金支付业务和预算单位其他资金的收支业务及相关的会计核算在同一机构和流程平台上相对独立的运作。确保单位预算的正常执行和各项资金的安全使用。
三、“支付”+“核算”管理运行模式取得的成效
（一）、统一了资金，提高了资金的使用效率，有力地促进和支持了地方经济的发展
2003年7月会计核算中心成立时，纳入“国库中心”统一核算的财政拨款预算单位106个，注销银行账户186户。全县所有财政拨款的一级预算单位已全部纳入“国库中心”统一核算和集中支付，覆盖面达100%，同时对教育，卫生和其他部份二级预算单位也纳入了“国库中心”统一核算和管理。“国库中心”对纳入各预算单位的资金实行高度集中统一管理，从而极大地实现资金的使用效率。建立“国库中心”集中各种存款最高余额达15亿多元，平均存款余额达7亿多元，在保证各预算单位用款的前提下，仅本年共调度资金和为政府采购垫付资金累计达5000多万元，强有力地支持和促进了我县的灾后重建、新区建设、旅游环境整治、拆迁等重点工程建设，推进了地方经济的发展。加之，国库集中支付改革后，未发生支出的预算内、预算外财政性资金都集中于财政各账户中，只有在预算单位发生支出业务时，才有国库资金的实际支付，且实际支付结算时，由代理银行先垫付，之后现行清算。这种运行方式使得财政资金的调度能力必然得到增强，从而有利于政府加强资金的统一调度和管理，集中资金进行我县的经济建设，充分发挥财政资金的最大效率。两种运行方式在齐头并进彻底改变了以往大量财政性资金沉淀在预算单位、预算单位的各种自有资金闲置并在银行低息存储的局面，而另一方面，我县的经济建设和社会事业发展，特别是我县为加快经济发展，提出了“兴游、强农”建设，打造“国际一流景区、藏区一流城市”的创业奋斗目标。这些目标的实现，需要大量的资金，资金的缺乏是摆在政府工作中的头等大事。县财政国库支付中心为筹集资金搭建了资金运作的平台。如何把有限的资金发挥到极限，把一分钱变成二分钱或更多的钱来用。靠的是管好、用好、用活资金，加速资金周转，把资金的转动融入到我县的经济建设之中，以此来推动我县的要济建设。
（二）强化了会计核算和监督，提高了会计工作的质量，促进了我县的廉政建设
实行会计集中核算后，行政事业单位的会计业务纳入财政国库支付中心统一核算和管理，变“暗箱”操作为“阳光”作业，各预算单位的财务收支均在“国库中心”的监管之下运行，且“国库中心”选配了业务素质较高的专职会计，并运用会计电算化系统，特别是会计人员从预算单位分离出来，为会计人员严格按国家统一的会计制度办事，坚持财务制度，认真执行《会计法》提供了坚实的后盾。“国库中心”拒绝支付不合理，不合法的开支，基本杜绝“白条”报账的现象。同时针对我县基本建设规模较大，各建设单位普遍存在偷税款或延交、迟交税款现象，“国库中心”严格把关，对未交税款的工程款一律拒付，按工程进度预付的工程款一律见合法、有效票据付款。这种按财务制度办事的行为不仅提高了各单位遵纪守法的自觉性，更在于有效地遏制了不正之风和腐败行的产生，促进了我县廉政建设。在把关的同时，注重规范会计的基础性工作，充分利用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度及时进行核算，从而大大地提高了会计工作的质量和工作效率，保证了会计资料的真实性，完整性，及时性和统一性，由于集中会计核算，各单位的会计资料集中在“国库中心”存储，随时为领导决策提供强有力的财务会计信息，起到了参谋助手的作用。
（三）加快和促进财政预算制度改革和其他财政配套改革的顺利实施
财政改革不仅仅是财政一个部门的事，它涉及到政府各部门、各单位的方方面面，涉及面广，任务重。而“国库中心”的建立，为实施财政预算制度的改革、政府采购改革、直接支付工资改革、政府收支分类改革等搭建了可操作性平台，这无疑将加快和促进改革迅速实施。“国库中心”不仅是连接与各预算单位的桥梁和纽带，更重要的是它是这些改革的具体实施者和承担者，始终贯穿于改革的全过程。这无论从预算制度的改革，还是政府采购制度的改革等，都离不开“国库中心”这个载体。如：
预算制度的改革：由“国库中心”代理各预算单位运用预算软件系统与预算单位一道完成部门预算的编制，并在录入和编制过程中，严格按照规定和标准执行，完成了部门预算的初步审定，实现了事前源头上的监督；在预算的执行中“国库中心”严格按照批准的预算执行，接受单位的支付申请时，依据的是相应的预算指标，没有相应的预算指标或超预算指标的支付申请，有权予以拒付，所有开支在单位审核的基础上再经“国库中心”审核入账，从而起到了强化部门预算约束的作用，完成了事中的监督；在预算执行后“国库中心”与财政各相关股室相互配合对预算单位的资金使用、效益等情况进行检查，对存在的问题责令预算单位限期整改，完成了事后的监督。
政府采购制度改革：“国库中心”严格执行政府采购法和相关制度，单位未按规定擅自进行的采购，不论其资金渠道如何，坚决予以拒付，对经过政府采购中心进行的采购，由“国库中心”统一支付，资金直达供应商，减少了中间环节，杜绝了回扣等问题，加强了资金管理，提高了资金使用效率。
政府收支分类改革：“国库中心”按照政府收支分类改革的要求，很快地实现了新旧科目的对接工作。
在收支两条线管理方面，由于行政事业单位撤消了所有银行账户，各项行政事业性收费收入以及罚没等收入按非税收入管理系统均直达国库，不得进入“国库中心”账户，对未按规定缴存的各种款项“国库中心”一律拒收，实现了收缴分离罚没分离。
（四）能及时应对突发事件
能为突发事件迅速建立起资金收付的绿色通道，确保了扩大内需、灾后重建、大骨节病综合防治专项资金的安全、及时、合规、有效使用，促进了我县灾后重建工作和这些项目的顺利衫施。“5.12”地震发生后，“国库中心”立即建立了救灾（重建）资金支出专户，并实行了专账核算，专人管理，对收到的各种救灾资金、捐赠资金、重建资金、中央基金均进入该专户，并严格按照救灾（重建）资金的管理办法和规定运作，对扩大内需、灾后重建、大骨节病综合防治等专项资金在支付报账时的流程和报账必备要件作了明确规定。对未按救灾（重建）资金管理办法和相应专项资金管理办法管理使用救灾（重建）和专项资金的或不能提供必备要件的坚决不予报销。保证了扩大内需、灾后重建、大骨节病综合防治等专项资金安全有效使用。从而促进了我县的灾后重建工作和这些项目的顺利实施。
四、目前存在的问题
（一）权利与责任不明，缺乏法律依据
实行“支付+核算”的运行模式，虽然取得了较好的成绩，但由于“国库中心”代理会计与单位分离，在集中核算模式下，对同一经济业务的处理权限分属于不同的部门，即涉及及资金调度和使用的决策权在各预算单位，而资金使用过程中的审核监督权在“国库中心”，实际上就等于把同一项资金运行交由两个无任何隶属关系的部门进行处理，经济决策和审核不能同步进行，并在某些时候极可能影响经济决策的顺利实施。资金的审核监督与资金使用单位的实际情况相脱离，既无法保证会计核算的真实准确，又使会计监督流于形式。“国库中心”很难起到应有的作用；在权利分属于不同部门的情况下，同一项资金运动的经济责任必然要由资金使用单位和“国库中心”来共同承担，这就为二者在责任面前互相推诿提供了理由和借口；资金使用单位和“国库中心”在行政管理上各自独立和在工作上互相渗透的做法，使得权利不清、职责不明，对出现重大经济责任问题是，极易引起相互扯皮，甚至引发行政诉讼。由此可见，在没有相关法律或法规进行规范权责的情况下进行会计核算工作，其潜在的弊端是显而易见的。同时《会计法》第三十六条明确规定各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构，从这一点看，各单位有权设置自己的会计机构，撤销会计机构的影响单位工作的同时也违反了《会计法》的有关规定。如果这些问题得不到解决，不仅影响着会计核算中心和各预算单位的正常业务工作，而且也为以后经济责任的确认和鉴定造成隐患。
（二）会计人员深入实践的程度受到限制
通常来讲，一个单位的财务与业务工作是密不可分的，因为任何一项业务活动都离不开资金的运动，资金运动也不可能离开业务活动孤立存在，“国库中心”运行后，会计人员全部集中到“国库中心”进行会计核算，由于环境条件的所限，会计人员深入实践的程度受到了限制，对预算单位的实际情况缺乏足够的了解。资金账务处理与业务活动很难达到完整和谐的统一。其次，在不了解单位业务活动的前提下，“国库中心”所进行的会计监督也只能是对原始凭证形式上的审核，而对原始凭证有关内容方面的实质性审核几乎是不可能的。这种脱离单位实际情况单纯进行的封闭式的会计核，必然会造成会计核算过程中的主盲目性，从而影响会计核算的准确性。
（三）会计监督职能大大弱化
会计集中核算后，“国库中心”一个人要管几十个单位的账，加上各项专项资金设立的专账，基本上是整天忙于报账、结账、记账，无法深入实际参与各预算单位的财务活动（如对单位的年度资金投资计划、决策，特别是项目资金来源渠道如何、是否科学、合理、合法，在资金缺口、多大缺口、有无铺张浪费的现象等），也无法加强各预算单位的财务管理，造成了财务管理与会计核算分离，失去了随时随地监督的优势。单位报账时，“国库中心”只能根据票据鉴别其真伪，一是看单位报账发票的手续完备、票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。无法顾及发票内容的真实性，会计监督职能难以真正实现。
（四）往来款项不能及时清理，实物资产不能进行定期清理盘点，容易导致账实不符及造成国有资产流失。
由于核算中心会计人员对各预算单位情况了解较少，加之部分预算单位又不能及时报账，有的往来款项挂了一年又一年，年长日久变成了呆账死账，最终予以核销，从而造成国有资产的流失。加之“国库中心”人少事多，对各预算单位实物资产不能进行定期清查盘点，部分预算单位实物短少又不能及时向“国库中心”报账，导致账实不符，会计账务失去了监督牵制作用。
五、几点思考
（一）以国库集中支付为核心，建立健全财政支出的一体化管理系统
随着财政改革的不断深入，公共财政框架的逐渐形成，建立以国库集中支付为核心，以部门预算为基础包括基建管理，政府采购，绩效评价，财政监督等在内的财政支出一体化管理系统是财政改革发展的必然要求。
（二）强化监督约束机制，变实时监督为事前、事中、事后全过程监督。
（三）为加快财政国库支付中心改革，完善国库集中支付管理，贯彻落实有关文件要求，应必须恢复原单位的会计主体，还责于单位就必须将核算退还单位。
参考文献
加强财政专项资金管理提高资金使用效益 行政事业资产与财务 陈晶
提高财政专项资金使用效益的几点构想 农村财政与财务 许稳兰
加快财政国库支付中心改革 阿坝财会 袁希良
