农户小额信用贷款发展中存在的问题：
对放贷主体金融监控的问题
小额信贷的利率问题
小额信贷的担保问题
小额信贷的放款额度和期限问题
成因：
资金的供应渠道狭窄
利率低，造成小额贷款发放者无利可图
担保债权无法保证，造成小额贷款发放者惜贷
贷款周期与农业生产不协调，影响贷款发放的效果
建议：
适度的政府贴息和适当扩大的利率浮动
正确引导其他资本进入农村金融领域
建立健全系统完整、科学统一的农户资信评级制度标准
加强金融监控
协调和依靠地方乡镇政府
【内容摘要】农户小额信用贷款的推广，一定程度上解决了金融机构与农户贷款过程中长期存在的信息不对称和小额信贷的高固定成本问题，实现了农户求贷难、信用社放贷难问题的基本缓解，对支持县域经济的发展，促进农民增收发挥了积极的作用，受到广大农户的普遍欢迎。但调查发现，农户小额信用贷款在推广过程中也出现了一些不容忽视的问题，如覆盖面不广、管理不到位、回收率偏低等，这些问题严重制约着小额农贷支农效果的有效发挥，威胁着农村信用社的生存与发展。为使农户小额信用贷款 的深入发展，需拓宽资金的来源，落实优惠利率政策，切实减轻农民负担，完善制度约束体系，夯实农户小额信用贷款的基础工作。
【关键字】农户小额信用贷款、利率、资信评价、监管
对小额信贷问题的研究
【正文】
发展农村经济，帮助农民脱离贫困，需要资金的支持。而小额信贷则是农村金融服务的一种模式，目前被视为这个领域的一种制度创新。小额信贷是指为低收入阶层包括贫困户提供的一种贷款和存款服务。其中，贷款一般只能用于生产而不用于消费，通常具有以下一些特征：小额度、短期、分期还款、不需担保或灵活多样的担保形式、市场利率水平、贷款成员的自我组织等等。存款，是建立在个人帐户基础上的自愿储蓄及其交易。农户小额信用贷款作为一项增强信贷支农服务功能的重大政策措施，自2002年在全国范围全面推广以来，为解决农户贷款难问题，支持农村经济发展，促进农民增收发挥了重要而积极的作用，受到了广大农户的普遍欢迎。
小额信贷存在的问题及原因分析
但是，据基层调查反映，农户小额信用贷款推广过程中已出现一些不良倾向，严重影响了其支农效果的有效发挥，需引起有关部门的高度重视并加以妥善解决。存在的问题主要有：
（一）对放贷主体金融监控的问题。目前我国的小额信贷根据放贷主体，分为三类：一类是以国际资助为资金来源，以民间或半官半民组织为运作机构的小额信贷试验项目；一类是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构(农业银行)为动作机构的政策性小额贷款扶贫项目；一类是以农村信用社存款央行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联社贷款。前两类都存在着金融监控的问题。
第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决。如何把这类机构纳入正规农村金融机构中，对其行为进行金融监管，是解决这类项目问题的关键。从目前来看，这类机构项目由于利用的是非政府资金进行扶贫活动，一般不吸收社会存款，作为小范围内的短期项目是可以进行利费灵活性的运作的，但如果作为长期生存和推广发展的金融活动，那么需要进一步明确和稳定其动作规程，使之规范化，才能有利于农村金融稳定的发展。而第二类项目可称之为政府主导型项目，它的基本目标是为实现政府2000年扶贫攻坚任务服务，在确立项目和机构的可持续发展问题上尚未得到重视，且在体制和管理制度上存在着弊端，加之农行和政府部门两者的责任和权利关系不清楚或信息不对称，也造成了金融监控困难的问题。监控的不力，导致具体操作中的不规范，遇到有关信贷人员素质不高时，人情关、腐败关就开始发生。这样也就导致小额信贷在部分地区试验成功经验难以继续推广。
（二）小额信贷的利率问题。小额信贷的第三类项目，也就是以农信社为放贷主体的贷款项目，在整个小额信贷的业务中处于主力军地位。自1996年以来，全国商业银行共撤销了5000家农村网点，其对农业的观入一直处于停滞状态。而农业银行在向国有商业银行的转轨过程中，不断调整经营战略 和市场定位，业务范围已与其他国有商业银行无异，竞争视角也从农村转向城市。留守并遍布在广大农村地区的，只有农信社。2000年，农信社以存款和央行再贷款为主要资金来源开展的农户小额信用贷款和联保贷款开始涉足小额信贷领域。农信社的小额信贷项目在2002年得到长足发展。来自央行的统计资料显示，到2002年底，全中国有30710个农信社开办了此项目，占农信社总数的92.6%。农信社主力军的地位突现。
然而农信社存在产权不清、法人治理结构薄弱等问题，其资产动作状况也并不理想。在此情况下还要进行以扶贫为目的的小额信贷项目，对于广大农信社来说是一个严峻的考验。因为小额信贷具有涉及面广、操作成本高、而利率相对较低的特点，如果项目收益微薄甚至出现亏本，那么小额信贷的可持续发展便成为问题，这也是各地不少在小额信贷试验项目成功的经验在推广上存在的问题。成功依靠的是优秀的人力资源，信贷员认真的奉献精神，并没有形成整个商业运作有效的利益驱动机制。在不能有效赢利的情况下，便可能把小额信贷的资金投放到其他领域进行逐利。著名学者茅于轼曾坦言：“据我所知，国内目前的小额信贷没有一个是可持续的，最后都要垮掉，利息率低恐怕是最主要的原因。”
（三）小额信贷的担保问题。一般的金融机构发放贷款，都需要担保。根据有关金融法规，金融机构经营贷款业务，应以有担保为原则，以无担保为例外。坚持有担保原则，对于保障贷款债权的安全，具有重要的意义。而现行小额信贷原则上不需要抵押担保或可采取灵活多样的抵押担保形式。而灵活的抵押担保条件，是为目标群体服务的关键因素之一，因为大量的贫困农户缺乏可抵押物，即便是采用灵活多样的抵押担保形式，如组成连带小组，小组成员互相担保各自贷款，从而起到相互监督和连带责任的作用，但是因为贷款对象都是最贫困的农民，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。
因为小额信贷基本不需要抵押担保，如果农户不还款也没有相应的措施。事实上，已经出现了农户赖帐不还的现象。据调查，一些农村集体到期贷款一直没有还款，放贷的金融机构已形成巨额不良贷款。在这样的情况下，放贷的金融机构出现惜贷、怕贷的心理，也导致了小额信贷业务的不断萎缩。
（四）小额信贷的放款额度和期限问题。在农业积极调整产业结构，发展区域特色农业，大力推动农业产业化经营扩大对初级农产品的转化和精深加工的发展过程中，农业结构调整经起了农业生产模式和增长方式的深刻变化， 使农村经济在资金需求方面也发生了变化。生产要素投入由传统农业以劳动投入为主逐渐走向偏重资金和技术的投入，农户对资金的信赖程度提高，资金需求量增大。尤其是在农业结构调整起步阶段，农户对资金的需求预期增大。当前小额信贷的贷款额度与此相比则明显偏小，导致农村经济资金总体缺口增大。另外现行小额信贷的期限较短，最长期限是一年，一般是数月不等。从新农业的生产周期来看，农户发展种植业、养殖业等在一年内能够收回成本并偿还贷款的可能性不大，即使能还贷，还贷之后易造成资金不足而对生产造成危害。所以小额信贷在促进发展农村经济的金融支持中难以发挥更大的作用。
对进一步发展小额信贷的建议
“信贷是一种有较强社会和经济功能作用的要素，是一种有力的经济武器。通过正确的信贷政策和适宜的信贷组织，可以改变社会原有的既定格局。一个人越能获得贷款，他的能力就会越强”。可以预料，明天获得较高政治、福会和经济地位的人，正是今天最能获得贷款的人们；相反，明天在社会、政治和经济地位中处于不利地位的人，则是今天获得贷款较少的人们。农民需要贷款，金融借货在农村经济中具有广阔的市场，这从活跃的民间借贷甚至高利贷中可得到印证——农村借贷市场有利可图。如何让正规的小额信贷进入广大的农户，促进农村经济的发展，成为重要的命题。如此即可规范金融市场——金融借贷行为将受到应有的监控，也可真正给农户带来实惠。高利贷无疑剥夺了农民的很大一部份应有收入，长此以往将严重伤害农村经济。
（一）以适度的政府贴息和适当扩大的利率浮动，排解小额信贷的利率问题。目前全世界小额贷款的利率一般是百分之十六七，而中国仅为百分之七八。孟加拉的银行利率一般为10%左右，但是小额贷款的利率则高达25%。提高利率当然有利于农信社的盈利，然而，如果小额贷款无利可图，金融机构不愿意介入，将造成实际中农民无法取得金融机构的贷款，只能去借40%的高利贷，更加重了农民的负担。所以利率问题成为小额信贷能否可持续发展的最关键问题之一。
扶贫，增加农民收益，使得农村经济发展，是政府基于社会利益的措施，所以社会保障法也是属于社会法的范畴之内。那么在当前的情况下，政府给予扶贫性质的小额贷款一定的贴息，使得农信社有利可图，小额信贷项目可持续发展，同时也能让利于农民，不使农民承受比城市更高的利率。虽然小额信贷在理论上被证明为因强调政府对农业部门和农业贷款的直接干预和控制应该最小化。
然而我们在小额信贷处于萎缩状态时加大干预力度，也是一种阶段性的试验方法。与此同时，也可开始试验利率较高的小额信贷，适当扩大小额信贷的利率较高的小额信贷，适当扩大小额信贷的利率浮动幅度。使得小额信贷实现真正的商业运作，在市场经济中独立地持续地发展。
（二）正确引导其他资本进入农村金融领域，建立多层次的农村金融服务体系。在当前农信社成为小额信贷主力军的情况下，正确引导其他资本进入农村金融特别是小额信贷领域，并开展此项业务成为小额信贷领域，并开展此项业务成为小额信贷发展的另一条重要途径。在进一步深化农村金融体制改革的过程中，建立和完善与农村全面小康建设相适应的多层次的较完整的农村金融服务体系势在必行。这方面我们可以借鉴国外一些成功的经验。目前不少国农的农业金融服务体系采取以政策性金融机构和合作金融机构为主、商业银行为辅的相互补充、相互配合的多层次的农村金融服务体系，来满足农村经济和农民各种层次的需求。在引导和鼓励包括外资在内的其他资本介入农村金融市场的同时，加强监管也成为必须。上世纪90年代初期至中期，半官方的基金会、农经会也曾经活跃一时，然面最后受呆坏帐的拖累而全部解体，其酿成的风险严重损坏乡村金融机构的信誉，导致中央对农村金融严加管制，也造成我国的农村金融服务中农信社占绝对主导地位的局面。
对于一个人均GDP只有800美元左右，有九亿农要村人口、其中有四亿农村剩余劳动力的发展中国家来说，那些地方性的、“土生土长”的中小民间金融机构将成为推动农村经济发展的重要力量。这当中的合理性在于：地方中小金融机构最能较充分地利用地方的信息存量，最容易（成本低）了解到地方上的借款者的经营状况和信用水平，也能了解到资金需求者的需求量等其他各种重要的信息。这样就可以省去大量调研费用，也可减少审核批准程序，从而使金融业务的成本较低，服务价格自然也就可以较低，使供求双方都能有发展的空间。需要强调的是，在引导其他资本进入农村金融领域的同时，加强监管的工作是必须的也是必要的，农村金融需要稳定健康的发展。
（三）在广泛总结经验的基础上，建立健全系统完整、科学统一的农户资信评级制度标准，严把信用评估审查关，规避道德风险。建立有约束力的信誉制度，缓解担保机制缺失造成的不良贷款问题。现行小额信贷中担保机制的缺失，也是造成信贷人员惜贷，放贷顾虑多的重要原因。一般认为农民没有多少财产抵押，农业生产经营中不确定性又很大，因此，农民一旦亏损后，多半会赖帐。然而这里却忽略了信誉制度——种有效的约束制度。事实上，在农村中，个人信誉是非常被看重的，因为信誉很大程度决定了一个村民在整个村社结构中的地位。小额信贷之所以不设抵押担保在实践中仍取得较成功的经验，也是信誉制度的约束性发挥了作用。然面信誉制度也需要进一步落实，对不履行到期还款义务的借款人产生确实的影响，使之真正发挥其应有的作用。对于借贷的农户应设立严格的帐户管理，建立健全准确的帐户信息。有条件的地方实行联网操作。对违约不还贷的农户的姓名予以公开，并与其他金融机构建立信息共用机制。对其将来欲再取得小额信贷及其他金融贷款的款项进行约束。在还款约束机制发挥其应有作用，不良贷款逐步减少的情况下，小额信贷的贷款额度、放款期限问题也会逐渐放开。
（四）对进行小额信贷的机构进行规范代整顿，并加强金融监控。无论是现有的小额信贷主体还是将来进入这片领域的金融机构，都需要业务操作规范化。其中占主导地位的农信社将是监管的重点。而农信社的信贷管理已开始改革整顿：2004年的3月，16省市农信社开始试点贷款五级分类管理时，第一步就是要建立信贷档案管理制度，收集、整理并更新最基本的信贷资料，准确了解与贷款有关的全部定性和定量信息，为每一个借款人建立起完整的档案。而业内人士认为这恰恰是农信社的“智囊板”所在。由此我们可以看到对农金融业务领域的改革整顿势在必行，规范化的操作也将成为小额信贷发展的必然。无论是作为主导力量的农信社还是其他两类现存的进行小额信贷的机构，都奖受到必要的金融监管，奖规范化操作问题真正落实到具体业务中去。
另外，紧密协调和依靠地方乡镇政府，变“粗放型”盲目推广方式为“集约型”重点辐射方式，以抓好一镇一村的信用试点示范效应为突破口，来带动面上的小额信用农贷推广。
【参考资料】
中国人民银行关于印发《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》的通知
浙江省农村信用社联合社关于印发《浙江省农村信用社信贷支农若干意见》的通知
《金融服务营销学》王松奇译 中国金融出版社
