一、对监管、金融监管及依法监管的界定。
二、在依法监管过程中存在的主要问题。
三、做好对金融业依法监管的主要对策。
内 容 摘 要
二OO四二月一日，《中国银行业监督管理法》的正式实施，标志着中国银行业监督管理委员会独立行使对银行业的监管职责，适应了我国金融监管体制改革的需要，符合党中央、国务院关于完善监管制度、强化监管手段、加大监管力度、提高监管水平的精神。但在这样一个金融变革与转型时期，依法监管存在着监管理念更新滞后、信息流通不畅、监管的制度性障碍以及监管人员素质不适应监管需要等问题，需要让法律成为协调、监督、规范金融运行的手段，从而提高我国银行业监管的有效性。
依法监管中的问题与对策
二O O四年二月一日，《中华人民共和国银行业监督管理法》正式施行。从此，对银行业的监督管理职责从人民银行分离出来，由二OO三初成立的银监会独立行使，从而在我国形成了分业经营，分业监管的金融监管格局。银监会、证监会和保监会三驾马车共同组成了我国金融监管体系，依据相关法律法规负责实施对金融业的监督管理。
一、对监管、金融监管和依法监管的界定。
所谓监管，即在市场运作的条件下，以矫正、改善市场机制为目的，由政府或政府授权部门对市场经济行为进行有效干预与干涉。换言之，监管就是政府根据法律制定与执行规章的行为。金融监管就是为了协调金融市场的商业行为而采取的各种行为规则或出台种种制度安排。本文讨论的依法监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其运营情况实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安全、健康、高效运行。在市场经济体制下，金融机构依法经营、监管当局依法监管是确保金融体系稳定的前提。
金融监管的目的是防范金融风险的发生，维护金融秩序的稳定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。金融监管的有效运行要有一个良好的金融环境作为条件，而这个条件能否具备则依赖于健全的金融法律体系。完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律、社会监督等多个层面的立体监管体系。依法监管对于监管者和被监管者具有同等的重要性。
从目前西方发达国家对金融业的监管体系来看，大多采用混业经营，统一监管的模式。而我国在特定的历史时期，结合国情采用的是分业监管模式。本文内容主要指原来人民银行及现在的银监会对银行业的监管而不涉及对保险业和证券业的监管。
二、在依法监管过程中存在的主要问题。
（一）、金融监管理念滞后于金融监管需求。首先表现为监管理念较为单纯，对市场约束、行业互律、内部自律理念的认识不足。其次，系统、持续的监管理念有待加强。根据新的《巴塞尔协议》要求，监管工作必须坚持持续性、审慎性原则。尽管我国银行业监督管理工作已经从早期的合规性监管转向了风险性监管，但仍存在许多不规范之处。我们通常的监管仍偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管，缺乏连续性和整体性。第三，是对辖区金融机构监管定位不准。如对银监会提出的“管法人”的现代监管理念的理解仅停留在对辖内信用社的监管层面上，造成对农村信用社、城市商业银行、财务公司等中小金融机构的监管时有超越范围行使监管权力的现象发生，而对非法人商业银行基层机构的风险监管所起的作用却比较小。
（二）、金融监管存在明显的制度性障碍。首先，以前的人民银行作为监管者，其内部存在着权责不对应的问题。以中心支行为例，其实际上承担着金融风险属地管理责任，由于启动风险处置预案权在总行和分行，中心支行处理风险时要层层上报，待总行及分行批准后方可实施，从而使风险处置错过最佳时机，加大了风险处置成本，导致监管效率低下。其次，重复监管和监管真空并存。中心支行在实际监管工作中，一个科室要面对上级多个处室，日常工作几乎都是在应付上级安排的任务，很少有自己主动的工作项目。有时在同一时间内要应付上级几个部门的工作，有时又会出现同一内容被上级不同部门在不同时间部署，造成工作上的重复和疏漏。第三，监督措施的效能没有得到充分发挥。监管部门对违规行为的处理缺乏有效性，不能起到应有的震慑效果。监管部门在查处违规行为时，往往只有经济处罚而无行政处分、纪律处分。
（三）、金融监管信息流通不畅。一是监管者和被监管者获得监管信息的渠道呈非对称性，弱化了非现场监督。由于目前被监管对象提供的各种报表资料还不具备法定的公开性，监管资料、信息的真实性、准确性也受到质疑。用这种不能反映客观真实的银行报表资料去进行监管，势必影响监管效果。二是银行监管者同证监和保监机构的监管信息彼此独立，没能建立起有效的信息共享机制，也制约着监管效率的提高。
（四）、金融监管人员资格管理体系滞后和人员素质不适应监管需要。一是现场检查的力量薄弱。现有的金融监管队伍中能够满足现场检查工作要求的人员比例和绝对数不能适应工作的需要。二是监管人员素质不能完全跟上业务发展的需要，对金融机构金融创新、中间业务、新的金融工具、金融衍生产品等的监管力不从心，甚至出现监管盲点。三是监管人员的资格管理还未形成一套较为科学的制度和方法，难以全面、准确地考察监管人员的业务能力。
三、要做好对金融业依法监管，必须强化监管职能，让法律成为协调、规范和监督金融运行的主要手段，主要有以下几方面的对策：
（一）、突出监管重点，创新监管手段。当前，随着金融改革的进一步深入，过去潜在的金融风险日益暴露出来。监管的重点应在原有的合规性监管的基础上转向以风险性监管为核心，逐步规范和完善商业银行经营行为，切实防范和化解金融风险。一是突出金融风险监管的全方位性，要做到既监督金融机构的信用风险，又监督金融机构的其他风险；二是要突出非现场监管的重要地位，进一步完善非现场监管的方式和方法。要在总结非现场监管经验的基础土，建立一套适合我国银行业的完整的非现场检查指标体系和标准，以便于对金融机构的经营风险进行量化分析，及时发现问题，预警风险，从而降低监管成本；三是制定出能客观反映我国银行业风险的各类资产风险权重和换算系数，主要制定贷款集中风险、贷款沉淀风险等风险权重，加强对不良贷款的监管。同时还要积极创新各种监管手段，利用计算机等先进科学技术，推进金融监管电子化进程，实现监管主体与被监管机构的电子联网，实时监测金融机构运营，确保及时、准确地获得有关监管信息，以提高监管效能。
（二）、应该进一步改革金融监管体制，构建完善的金融监管体系，从组织体系上提高金融监管效率。强化银监会各分支机构的监管业务功能，并且使监管功能向风险监管转变，避免监管重复或监管漏洞，调整完善金融监管组织结构，构筑防范金融风险的综合体系。
完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律、社会监管四个层面的立体监管体系。目前我国的金融监管体系存在的问题是：政府监管效率不高，金融机构内部控制不完善，行业自律、社会监管力量极其薄弱。政府监管方面，银监会、保监会、证监会三大金融监管当局各自独立，实行分业经营下的分业监管制度。虽然分业监管符合我国目前的金融发展现状，几年来也取得了一定的成绩，但从金融监管的整体效果来看并不理想。虽然国外已有现行的监管经验和模式，但我国国情是最重要的因素，如何因地制宜、审时度势进行统一部署，整合监管资源，完善监管体制，健全监管组织体系，加强社会监督力量，构建多层次、多方面的立体监管体系，目前显得极为迫切与重要。
（三）、加强金融监管人员资格管理，提升“以人为本”的管理理念，加强金融监管队伍的建设，提高监管队伍的整体素质。实施金融监管人员的标准化、规范化资格管理，以最大限度地减少人为的主观性。制定金融监管人员的任职资格管理办法，逐步形成资格考试、竞争上岗的监管人员选任机制，对监管人员实行资格准入。金融监管作为对被监管对象的一种全过程监督，建立一支强有力的监管队伍，才有可能加大监管频率，扩大监管覆盖面，拓宽监管内容和范围，加强和改进整个金融监管工作。首先要通过加强金融法律法规以及金融业务知识的学习，不断提高现有监管人员的政治业务素质。其次要立足监管队伍的现状，采取一切可行的措施，对现有的监管人员进行系统培训，着重对现有人员的财务会计、信贷业务和衍生金融业务的实务操作培训，以提高现有监管人员的政策水平和业务能力。第三，在条件允许的情况下，积极采取措施，从商业银行和社会招聘精通金融业务、政策水平高的人才，充实到金融监管队伍，提高金融监管队伍的整体素质。同时在日常监管和现场检查中要注意合理分工，使所有的监管干部都能积累扎实的监管工作经验，胜任各项监管工作。第四，要认真落实监管责任，充分调动监管人员的工作积极性和主动性。要从内部严肃纪律，树立清正廉洁、高效公正的监管作风，并建立奖惩分明的激励约束机制，造就一支作风正、业务精、能力强的银行业监督管理干部职工队伍。
（四）、完善信息披露机制，加大金融监管信息的透明度。一是打破条块分割的金融监管组织体系。建立健全银监会、证监会、保监会监管会议联席制度，以达到信息资源共享的目的；二是建立监管分支机构区域间的监管信息网络，使每一基层分支机构都能及时了解周边地区金融监管的状况及突发性问题；三是实行对辖区中小金融机构会计报表年审制度，逐步推行中小金融机构年终会计报表鉴证制度，完善信息披露机制。
（五）、编织严密的金融监管法律网络，与国际惯例接轨，加强金融立法和执法，避免出现金融监管的法律真空和法律风险。金融立法长期滞后并且专业性法律层次较低，操作性强的法规缺位情况严重都极易导致监管的法律真空。多年来，我国金融监管中的一些具体操作没有专门法律法规，许多新的金融业务也没有明确的法律来规范，往往用行政文件代替，经常是风险暴露并且已出现严重问题才想到整顿。此外，不少金融立法原则与国际惯例相悖，无法适应世界发展新形势，部分法律还存在浓厚的行政色彩和相互抵触的情况等。
必须加强法律制度建设和队伍建设，按照WTO要求重整金融法律法规，废除、修改那些不适用的金融法律法规，订立完善的新金融法律法规，并真正实现有法可依、执法必严，为维护公平、有效的竞争创造完善的金融法律环境。
（六）、转变金融监管理念，避免监管失灵和过度，树立监管的成本效益意识，提高监管效率，正确引导金融机构的发展和创新。目前，金融企业法人治理结构存在重大缺陷，使监管难以充分发挥应有的作用，大量存在着监管失灵情况。银监会、证监会、保监会都是国务院下属的三大独立监管主体。这一结构虽有利于国家宏观调控的顺利实施，保持国家的稳定，但也存在一些负面的影响。在行政式的管制下，由于监管失灵而无法实现监管上的质变，监管者在业绩考核的驱动下往往会盲目地追求量上的突破而导致监管过度。监管过度使目前监管当局背负着过重的责任，陷入大量重复而无用的机械性工作中，无法充分发挥监管在防范、预测和评估风险等方面的专业性和主动性。
从金融管制走向真正监管，这是监管理念阶段性的飞跃，而在监管中不因循守旧，与时俱进地实现监管创新则是新的监管理念在现阶段的内在要求。目前我国实行的金融分业经营、分业监管的体制在适用法律、有效监管等问题上，直接影响金融创新业务的发展。银证合作、银保合作、金融机构相互代理业务的出现是金融发展的必然，必须承认其存在的合理性，我们应从为加快向商业银行转型的步伐、降低金融机构经营成本、不断改革金融服务、繁荣金融市场的角度，在现有的体制下适当调整监管方法和思路，积极寻求现有金融监管法律、法规的支持，同时加强银监会、保监会、证监会之间的协调与合作，在严格控制风险的基础上采取更加灵活的措施，不断追求监管创新，以此促进金融创新发展，繁荣金融市场。
（七）、调整扶持策略和方法，公平、公正地履行监管职责。首先，必须有统一的监管标准，使金融机构在公平、公正的环境内进行正常竞争，这是进行依法监管和实施扶持政策的前提。从金融监管的风险管理方面看，如何尽快降低国内金融机构的风险，建立完善有效的风险监管机制显得尤为重要。
（八）、实现监管科技化、信息化，避免监管时滞和高成本，确保监管质量和效率。面对世界信息技术的快速发展，我国金融监管信息化建设已经远远落后。且不论外资金融机构，单与国内银行、证券、保险等金融机构相比，目前我国的金融监管当局的科技含量相对较低。监管当局应尽快做到利用信息技术和网络技术建立对商业银行的非现场监管与预警系统，对商业银行信贷管理和资金运作实行全过程、全方位、动态式的实时监控。
金融监管本是一把“双刃剑”，一方面可以减少金融业的风险，保持金融业的稳定，提高金融运行效率，另一方面如果监管不当或者监管过度，将会降低金融市场效率，阻碍金融业的发展。我们要认真研究金融监管工作中出现的新问题和新变化，制定出切实可行的监管方法和对策，将有限的监管资源由全面监管向重点监管集中，强化审慎监管和风险监管，以提高监管的效率。
参 考 文 献
1、《金融监管理论与实务》 中国金融出版社
2、《银行业的世贸规则及国际惯例》 中国言实出版社
3、《中国人民银行金融监管指南（试行）》 中国金融出版社
4、《跨行政区域金融监管史录》 中国人民银行成都分行
5、《金融时报》 《金融时报》社
6、《中国金融》 中国金融出版社
7、《云南金融》 《云南金融》编辑部
