一、当前农村信用社在法人治理结构，内控建设存在问题
1、“三会”职责不明
2、“三会”负责人权责不清
3、缺乏竞争激励机制，受管理体制和农村信用社所有制的制约
4、管理体制不顺
5、内控机制问题多
二、对策及措施
（一）按现代金融企业要求，明确“三会”职责。遵循市场经济法则
（二）按现代金融企业的要求，构造管理平台
（三）按现代金融企业的要求，重新设置股权
（四）按现代金融企业的要求，完善监督体系
（五）加快改革，理顺现行管理体制
（六）统筹规划，着力构筑科学、严谨的内控制度体系
（七）以人为本，强化“人本控制”
（八）强化监督，健全内部审计制度
内 容 摘 要
农村信用社作为扎根农村的金融机构，是经营货币的特殊行业，加之机构偏远、网点分散，信用社从业人员因“近亲繁殖”而整体素质较差，防范案件和控制风险始终是最重要的工作。而内控制度建设是农村信用社规范经营行为，防范各类案件和控制风险的有效措施，是农村信用社内部管理的一项基础建设。信用社的违规违法案件不断发生，不仅给国家、单位、个人造成了重大经济损失，而且严重影响了农村信用社的声誉。随着农村金融体制改革的进一步深化，农村信用社迎来了不可多得的历史发展契机。近年来，业务虽然得到了快速发展，但发展速度远远落后于国有商业银行和其它金融机构。深究其因是农村信用社管理体制不顺，法人治理结构流于形式，严重阻碍了农村信用社快速发展。所以，加强内控制度建设，势在必行。
浅论农村信用社的内控建设
农村信用社作为扎根农村的金融机构，是经营货币的特殊行业，加之机构偏远、网点分散，信用社从业人员因“近亲繁殖”而整体素质较差，防范案件和控制风险始终是最重要的工作。而内控制度建设是农村信用社规范经营行为，防范各类案件和控制风险的有效措施，是农村信用社内部管理的一项基础建设。信用社的违规违法案件不断发生，不仅给国家、单位、个人造成了重大经济损失，而且严重影响了农村信用社的声誉。随着农村金融体制改革的进一步深化，农村信用社迎来了不可多得的历史发展契机。近年来，业务虽然得到了快速发展，但发展速度远远落后于国有商业银行和其它金融机构。深究其因是农村信用社管理体制不顺，法人治理结构流于形式，严重阻碍了农村信用社快速发展。所以，加强内控制度建设，势在必行。
一、农村信用社在法人治理结构，内控建设方面存在的主要问题
当前，农村信用社在法人治理结构，内控建设主要存在下列问题：
（一）“三会”职责不明。根据农村信用社章程及管理规定，社员代表大会是其最高权力机构；理事会作为社员代表大会决议执行机构存在，并聘任经营班子；监事会负责监督理事会和经营班子的工作；理事会和监事会均对社员代表大会负责。按照这种制度安排，农村信用社的法人治理结构是科学有效的，然而实际执行已背离设计初衷。社员代表大会每隔几年召开一次，总结工作，按组织意图选举新一届理事会和新一届监事会。总的来讲，目前的“三会”现状是理事会理事，监事会监事，社员代表大会只流于形式。（二）“三会”负责人权责不清。计划经济体制下的经营管理模式在农村信用社根深蒂固，体现在一是“三会”为“内部人控制”；二是理事长和主任的职责相当模糊；三是监事长以总稽核身份参加县联社经营管理重大决策，违背了设置监事长初衷，其监督职责弱化，失去了对理事会及经营班子的有效监督；四是“三会”之间、“三会”内部以及“三会”和经营班子之间相互制约功能缺失，致使高管人员道德风险防范难。（三）缺乏竞争激励机制。受管理体制和农村信用社所有制的制约，农村信用社的业务发展与管理不对称，导致发展后劲不足，严重影响和制约着农村信用社的发展。二是用工制度落后。现有员工虽然实行了全员劳动合同制，但仅流于形式，员工和企业之间不能实行双向选择；在行社“脱钩”前，受农行的代管，大部分是内部员工的子女、或亲属、或复退军人。在行社“脱钩”后，其进人渠道仍然不能公开、公平、公正择优录用人才，有条件地从大中专院校招收部分专业人才，其余新进的员工仍带有裙带关系，只是学历较“脱钩”前要高一点。员工的素质没有从根本上得到提高，用人机制滞后。三是员工缺乏竞争意识。任务型员工相当普遍，员工认为只要马马虎虎完成单位下达的业务计划，把应得的工资、福利拿到手完事。至于信用社如何持续快速发展那就是“当官”的事了，事不关己，高高挂起。五是高管人员任免制度缺失。自行社“脱钩”以来，首批任命的信用社主任、县级联社高管人员连任比重较大，只要不出大的经济问题，原则上不予撤换。即使撞了红灯，一般采取一些非正常手段公关，最终是大事化小，小事化了。综上所述，农村信用社的员工管理犹如装在瓶里的水，进出都从一个口，而且进出都没有严明的纪律，能不成一瓶死水吗？（四）管理体制不顺。管理体制不顺是制约农村信用社发展的桎梏。回顾农村信用社的发展历程，既曲折又坎坷，50多年来，平均每10年更换一个代管机构，然而代管给农村信用社留下了许多经营管理上的后遗症。当前，仍存在一些不可忽视的问题。一是接受多重领导。现在既受地方党委和银监局的领导，又要接受人行和行业管理部门的领导和指导；二是法人管法人。县级联社和基层信用社是独立的法人，但受主客观因素影响，基层信用社的法人权力被弱化，大部分被县级联社取而代之。基于上述原因农村信用社积重难返。一是服务手段落后。主要体现在现代化办公设备落后，货币电子化程度极低；二是历史包袱重。主要是贷款质量差。
（五）内控机制问题多。一是高管人员执行内控制度意识淡薄。二是从业人员严重不足导致执行难。三是业务发展迅速与现行内控制度不适应。四是部分内控制度不能及时完善，存在制度缺失。五是没有长效的内控机制。受人行、银监局及行业管理部门的管理，各自在不同时期制订了内控制度，但都未及时完善，这样就存在内控制度相互间的不兼容。六是对内控制度执行不力者重教育轻处罚，潜在经营风险大。
二、农村信用社加强内控建设的对策及措施
当前，农村信用社迎来了历史发展契机，机遇与挑战并存，但一定要保持清醒头脑，以人为本，始终坚持发展是兴社富民第一要务，坚持与时俱进，统筹协调发展，遵循市场规律，理事会决策，主任负责，监事会监督，社员民主管理的法人治理结构模式，农村信用社就一定能超常规跨越式发展，成为一支新型的农村金融支农主力军和为社区服务的地方性金融企业。
（一）按现代金融企业要求，明确“三会”职责。遵循市场经济法则，国家应加快合作金融立法步伐，使农信社“三会”职责法律化，使“三会”之间的权力相互制约，相互监督。一是社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，是社员参与管理农村信用社的最好形式。要提高非员工社员占比，充分调动社员积极参与农信社的监督管理积极性，从而提高经营管理的透明度，增进社会公众对农信社的信任和支持，催生股份制商业银行。社员代表大会要定期不定期召开，至少每年召开一次，集民智，集思广益，积极引导和鼓励社员代表通过向大会提交提案等灵活多样的形式参与管理农村信用社，积极营造我是社员代表而光荣的良好企业文化氛围。完善社员代表大会制度。二是理事会作为社员代表大会的常设办事机构，就要不负社员的重托和厚望切实履职尽责，充分发挥领导核心作用，引领农村信用社持续、快速、健康发展。但要注意几个问题，第一，要高度重视社员提交的提案，并分类排队逐一办理。第二，对社员提交的带有共性的问题要通过信函或专题会等形式予以回复。第三，严格实行理事会领导下的主任负责制，相互之间不能越俎代庖。第四，要提高非员工理事占比，防止“内部人”控制。第五，设置理事长基金，专门用以奖励对农村信用社有特殊贡献的社员。第六，完善理事会议制度，坚持民主集中制，提高理事会管理透明度。第七，定期不定期召开理事会议，解决农信社经营管理中的重大问题。三是监事会切实履行监督管理职能。既要监督农村信用社经营管理过程，又要监督经营管理结果。要把那些懂经营、善管理、铁面无私的社员充实到监事会，切实维护社员权利，监督农信社依法合规经营。提高非员工社员占比。完善监事会制度。定期不定期召开监事会议，有效提高监督管理能力。四是理、监事会成员不能相互兼任，理事长不能兼任主任。五是理事会应有适当名额监事会成员列席，主任要定期向理、监事会报告工作。六是按干部“四化”标准选任理、监事长及主任。
（二）按现代金融企业的要求，构造管理平台。改革县级联社管理平台势在必行，刻不容缓。有了完善的法人治理结构，那就要构建与之匹配的管理平台，按市场化原则管理农信社。按照有利于农信社的管理和经营，有利于企业的健康、持续、快速发展，有利于金融监管和精简效能的原则设置成7部1室。即：人力资源部，财务部，科技信息部，客户经理部，监督保障部，资产保全部，营业部，办公室。各部室的职责遵循国际惯例重新制定。各部室负责人按现代金融企业的要求，取消行政级别，分别按市场化运作而命名。
（三）按现代金融企业的要求，重新设置股权。农村信用社的改革已进入实质阶段，目前，全国有4种模式，农村商业银行、农村合作银行、以县为单位统一法人、县乡两级法人模式。农村信用社有别于国有商业银行，国有商业银行是国家财政全额注入资本金，而农村信用社是通过吸纳民间和社会资本。因此，农村信用社无论选取哪种模式，都必须吸纳社会资本金抗御市场风险。借鉴国际合作金融股权设置和我国国情，无论选取哪种模式的农村信用社都应遵循以下原则：一是股本金结构多元化。在现有的农民入股和员工入股的基础上，吸纳社会团体股、个体工商股、经济实体股，逐步实现股本结构多元化，从而将社会的有识之士吸收到农村信用社，为农村信用社提供智力支持。二是设置资格股和投资股。动态地控制资格股和投资股的占比，防止个别内部人通过不正当手段多购投资股操纵社员代表大会投票权。在平等的条件下真正实现风险共担，利益共享。三是遵循公平、公正和保护弱势群体的原则。农村信用社根植于农村，农民股占有相当比重，而农民是最大的弱势群体，因此要给予保护，通过宣传发动让农民尽量入足资格股，买一张经营管理农信社的入场券后，才能享受农信社对社员的代优惠政策。四是遵循平等自愿原则，打破行政区划吸收社员，最大限度地募集资本金。五是按要求加大对员工股的入股力度，使员工的利益与企业的利益捆绑式发展。
（四）按现代金融企业的要求，完善监督体系。我国是农业大国，农村市场是农信社生存的最好土壤，也极具潜力，农村信用社具有这一得天独厚的优势，如何巩固阵地和扩大是农信社亟待研究解决的重要课题。最重要的是建立系统的科学的合理的长效监督制约机制。按照横向到边，纵向到底，不留死角的原则建立立体的科学的长效的监督体系。一是政府要加大监督力度。人行、银监局、省级信用联社、税务、工商等政府职能机构要依法履职尽职，重管，严罚，强规范。二是加强对农村信用社内部监督。当务之急是改革内部稽核审计管理方式。俟省级联社成立后，县级联社的稽核审计人员实行省级联社派驻制，直接对省级联社负责。长期以来，县级联社的稽核审计部门，只注重对基层信用社的稽核审计，由于流于形式，潜在的风险极大，弱化了对县级联社的监督，灯下黑现象较为普遍。进一步完善内部控制机制，加强制度监督。三是强力推进社务公开，接受社会监督。要定期不定期地向社员披露业务经营信息，认真听取社员反馈的意见，确保社员的参与权、知情权、监督权。要定期不定期地向内部员工公开财务管理、大额信贷审批等，提高农村信用社经营管理的透明度，抓腐败的源头管理。四是社务公开制度化、经常化。将社务公开纳入管理人员任期目标考核，并以此作为是否连任的重要条件之一。五是扩大监督力量。聘用农村藉的省市县人大、政协委员，作风正派、品德优良的基层干部为义务监督员，制定义务监督员职责和纪律，县级联社定期不定期召集他们，认真听取他们对农信社的意见和建议。
（五）加快改革，理顺现行管理体制，是加强农村信用社内部控制建设的治本之策，加强农村信用社内部控制建设，必须首先理顺现行管理体制，改革产权制度，唯有如此，农村信用社内部控制建设才能事半功倍，金融风险也才能得到有效控制和化解，农村信用社的各项业务也才能得到进一步规范、健康地发展。1、积极贯彻国务院关于深化农村信用社改革试点工作的有关精神，加快省级农村信用社管理体制改革的步伐，及时成立省级联社，尽快建立省级政府对农村信用社实施管理责任的平台，充分履行行业管理和服务等职责。2、完善法人治理结构，要根据国务院深化农村信用社改革试点方案要求，因地制宜，按照不同的产权模式选择确立相应的法人治理结构。重点是明确股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和经营班子各自的职责，切实发挥决策、管理、监督、执行职能。3、要坚持股权结构多样化和投资主体多元化的原则，充分吸收多种资本入股，合理安排股权结构，防止少数人控制决策层。在法人治理上，要合理确定“三会”人员构成，建立和完善决策机制和内部约束机制，特别要防止经营班子取代董（理）事会决策而形成少数人控制。
（六）统筹规划，着力构筑科学、严谨的内控制度体系，是加强农村信用社内部控制建设的核心内容
多年来，由于农村信用社多级法人的存在和管理体制等原因，行业管理部门的独立性和权威性不够、职责不明，缺乏对内控制度建设的重视和统一规划，农信社内控制度建设严重滞后，制度缺失与政出多门、“头痛医头、脚痛医脚”等制度缺陷现象同时并存，随着农村信用社各项业务的快速发展，建立一套科学、严谨、系统、全面、权威、适合农村信用社现状的内控制度体系就显得十分重要和迫切。
内部控制要由事后补救向事前防范转变，必须建立一套科学的内控机制。要以当前深化农村信用社改革为契机，对现有各项规章制度进行全面认真清理，要按照《商业银行内部控制指引》的基本要求，进一步建立和完善内部控制制度。省级信合管理部门应充分发挥人才、信息及管理等方面的优势，集中人力、物力，组织有关部门和专家进行充分研究和统筹规划，建立健全一套科学、严谨、规范的内控制度体系，统一在全省农信社系统发布并实施，使预防性控制落实在各业务制度之中。同时，要规范“立法程序”，明确“立法”权限，对内控制度的评价、修改和制定都在程序上予以明确，以增强“立法”的严肃性与统一性。此外，在构建和完善农村信用社内控制度体系过程中应坚持三条原则：一是体制牵制原则。体制控制是内部控制的基础，当前，要从体制上着手，重新设计农信社信贷经营与审批、监管三分离的运行机制，业务经营与前台服务、后台支撑的协作机制等，以避免各职能部门之间出现不必要的磨擦和控制环节中的漏洞。二是程序牵制的原则。对业务流程的不同环节，应由不同的人员完成，通过业务流程设计使不相容的业务相分离，达到岗位牵制的目的。要坚决杜绝任何个人独揽业务的全过程，否则必然导致管理失控。三是责任牵制原则。内部控制不仅要规定职能部门和个人处理业务的权限，还要明确规定其承担的相应责任等。
（七）以人为本，强化“人本控制”，是加强农村信用社内控制度建设的坚实基础
以“人本主义”作为构建内部控制机制的信条，营造良好的内控管理文化氛围。具体表现在内部环境的控制，包括领导班子与组织机构控制、人力资源管理、安全保卫及法规管理、信息系统控制等方面，既要重视正式约束的建设，也要充分考虑非正式约束的作用。从内控管理降低农村信用社风险的角度看，好的非正式约束有助于员工价值观念、道德规范的形成，自觉约束员工的行为，减少制度对其的强制性，从而节约农村信用社运行中处理磨擦的费用和正式约束制度成本的支出，避免出现再好的正式约束制度由于没有非正式约束的配合导致“好看不中用”的尴尬局面。
（八）强化监督，健全内部审计制度，是加强农村信用社内部控制建设的有力保证
由于金融企业经营环境和内部管理的变化，可能会导致某些内部控制环节的失效。因此，这就需要内审部门通过随时随地、连续不断地检查和评估，及时将有关意见和改进建议反馈到高层管理部门。加强监督检查，完善内审工作制度，对健全内控机制、加强内部管理至关重要。1、加强监督检查。为了纠正内控缺陷，应由农信社经营管理部门对内部控制进行日常管理监督，并由内审部门按照必要的频率和范围对内控制度进行独立的再监督与再评价活动。2、保证内审部门适度独立。为使内审部门充分发挥职能，应使农村信用社内审部门保持相对独立性。内审部门应向董（理）事会直接负责和报告工作。
此外，还应积极采纳外部审计机构的建议，要特别重视注册会计师在对本系统内控制度测试后所提出的内控管理建议。
参 考 文 献
孔祥波、田军、谭秀琴：《完善内控机制，健全管理体系》，《中国农村信用合作》2004第七期
谢军明：《深化改革后农村信用社稽核管理体系的探讨》，《中国农村信用合作》2004第三期
