内 容 摘 要
内部控制是为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。建立内部控制的目的是为了有效地防范金融风险。当前农村信用社积聚的大量风险，与长期以来农村信用社经营行为不规范，内控机制不健全，自我约束能力较低有直接的关系。因此，健全、完善内部控制是防范化解金融风险和保持农信社稳健发展的关键。
浅谈农村信用社内部控制与风险防范
内控机制是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物。它的最初形式是“内部牵制制度”，这一制度最早是由美国著名审计学家享利在上世纪40年代在其所著的《审计学》中提出的，即凡涉及财产和货币资金的取付、结算及其登记的任何一 项工作，规定须由两人或两人以上来分工掌管，以起到相互制约的作用。农村信用社是一个从事金融行业的企业，内部控制主要通过制定和实施一系列制度、程序和方法进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制来实现自己的经营目标。
一、农村信用社内部控制与防范风险的关系
（一）建立内部控制的目的是为了有效地防范金融风险。
由于农村信用社是经营货币的特殊企业，其业务活动涉及面广，金额大，金融风险高，一旦内部控制失控，造成的损失极大，轻则影响信用社的管理水平和经营效果，重则影响信用社的生存和发展。因此农村信用社为确保经营目标的实现，要将各种风险控制到最小，就必须建立起 有效的内部控制制度来保证国家的法律、法规和金融监管措施的贯彻执行，保证自己的发展战略和经营目标的实现。
（二）健全的内部控制是防范风险的主要手段。
农村信用社为了防范风险，就要对出现风险的外因和内因做出及时的反应和对策。对于外因，如国家政策发生变化，中央银行的管理和政策方针的变化，农村信用社就要对其经营方针及其业务做出及时的调整，防范风险；对内方面，要加强对农村信用社经营业务和管理，通过制定一系列的制度、办法、措施和操作规程，来确保各个业务过程和操作环节得到全面控制和相互制约，把业务经营过程中无意差错和有意舞弊的可能性降到最低。因此，建立健全、科学有效的内控机制是农村信用社防范金融风险的主要手段。
二、农村信用社内部控制的现状
我们知道，内部控制是由一系列的管理办法、规章制度以及各项操作规程组成的。因而内部控制和管理办法、规章制度之间是相互联系、密不可分的。实行内部控制，是为了落实各项规章制度，为进一步完善各项规章制度，确保各个业务过程和操作环节得到有效控制，相互制约和相互协调，防范风险。从目前农村信用社的内控状况来看，主要存在以下几方面的问题：
（一）有章不循使内部控制失去有效性。
制度是对业务处理过程中做出的硬性规定。制定制度的主要目的就是为了明确责任，规范行为，做到有章可循，以减少无序行为，达到防范风险的目的。从目前农村信用社的经营管理的现状来看，很多内控制度是健全的。问题在于一些制度的贯彻执行时流于形式，由于人为因素过多出现逆控操作时有发生，使农信社内控机制变形，失去了应有的刚性。如近期某基层信用社发生的库款被盗窃案，由于出纳员经常随意委托他人代保管钥匙，库房密码形同虚设，进出库时也没有严格执行双人管库的制度，信用社主任没有定期查库，致使案犯陈某、林某利用晚上值班管库之便，将28万多元的现金分三次盗走。
在金库管理方面联社有明确规定，管库人员的钥匙应随身携带，钥匙交接不能交叉，库房密码要正常使用，不定期更换。但该社的管库人员根本不按规定执行，主任又未执行查库制度，会计部门也未进行账款核对，以至未能及时发现问题，最终导致了盗窃28万多元库款的案件在一个多月后才发现。
（二）违章不究使内部控制失去严肃性。
各项规章制度、操作程序是对各项业务处理过程的硬性规定，是操作过程中必须遵循的先后顺序，具有强制性。如果违反就应受到相应的处罚，以起到警戒作用，同时对员工产生足够的压力。但在实际工作中，一些规章制度却得不到有效的落实，一些基层社主任对一些严重的违规行为放任不管，不及时进行严肃的处理。比如某农信社业务人员在任会计期间长期不随身携带保险柜钥匙，经常不给存放印章的保险柜上锁，下班后印章不入库保管。按照《农村信用社会计基本制度和出纳制度》的规定是必须做到人离章锁，印章在营业终了时应入库保管。而该社的业务人员有章不循，其领导对内部控制事项疏于管理，对社内存在的隐患和漏洞熟视无睹，只是在会上讲一讲，并没有对此事表示特别关注，丢失联行印章危害极大。倘若该信用社的负责人对会计人员能及时进行处罚或进行换岗，此类金融风险也就不会发生。说到根源，就是领导和员工对内部控制工作重视不够，没有形成人人遵章守法，依规程操作的氛围，自我约束能力差。
（三）人员素质低，相互监督能力难保证。
信用社进人渠道不合理，存在“关系户”、“家族化”的现象，使一些文化素质不高、思想品德不好的人员进入了信用社，加上信用社整天忙于事务性工作，较少组织员工学习，很少做思想政治工作，使不健康的东西容易在一些意志薄弱的员工脑海中生根。部分员工主人翁意识不强，没有认识到自己所在岗位的重要性和所负责任的重大，工作得过且过，怕得罪人。有些人员的法制意识很淡薄。如上所说的库款被盗案件，就是人员素质低的表现，同事之间以信任代替制度，总认为大家都是同事，偶尔代保管一次库房钥匙并不是什么问题，根本意识不到这是一种违反规定的行为，使个别思想觉悟低的人有机可乘，以致发生库款被盗的案件。这些人员连自己本身都难以做到按规章制度办事，相互监督更无从谈起。
（四）农村信用社内控制度缺乏约束效力。
目前农村信用社内控制度对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部管理监督制约的少；对具体业务经办人员处理的多，对领导干部违规或管理决策失误追究责任的少。这样，使一些领导自觉不自觉地将自己凌驾于内部控制制度之上。更有个别主任借他人名义，行一己之私、独断专行，扰乱正常的工作秩序，无视规章制度，这样势必会增加信用社的经营风险。比如，某县一个信用社负责人刘某2000年6月至2001年7月间，先后31次分别以18个名字发放冒名贷款31笔，金额多达169万元，给信用度极差的个体企业主经商，其中超过3个月的就有11笔，金额46万多；在2000年12月至2001年12月间，3次违规发放大额信用贷款3笔，金额260万元。2002年6月和7月两次打白条向出纳支取现金9万元，案发后才归还。另外刘某还为隐瞒其违规发放大额信用贷款的事实，指使业务人员做假账，上报假报表。
该案件的发生主要是联社尚未形成对基层社负责人实施有效监督和制约的机制。该负责人之所以敢于冒名贷款，敢用白条顶库支取现金，其中很重要的一个原因就是其行为不被制约，可以欺下瞒上，指使业务人员做假账，而下级员工不愿得罪领导，对此事不抵制，不举报。此案不仅说明员工法制观念不强，唯上是从，对规章制度的严肃性及违规所带来的危害认识不足。从另外的角度讲就是内控制度牵制乏力。对领导行为约束软化。领导职位越高，制约监督的力度就越小。
三、健全、完善内控制度，防范金融风险
健全、完善的内部控制制度是防范金融风险的关键。农村信用社应从以下几个方面来健全和完善内部控制。
（一）建立、健全各项管理办法和规章制度
1、建章、立制是构建内部控制机制的基础工作，因此，要完善内部控制首先要对原有的管理办法，规章制度进行归集，根据业务发展情况，补充制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上保证各项业务有章可循，确保各项业务的操作过程和环节得到全面的控制和制约，把业务经营过程中无意差错和有意舞弊的可能性降到最低。
2、建立科学的决策制度。科学的决策制度是保证农村信用社的经营方向，经营措施，经营目标得到全面贯彻落实的最根本的保障。农村信用社要建立严格的，明确的决策程序和办事程序。所有重要业务、重大事项、重大决策都必须按规定的程序进行，并应保留可核实的记录。防止个人的独断专行，超越违反程序都应受到处罚。
3、建立信息反馈制度。控制的基础是信息，而信息要通过反馈系统取得。反馈是实现有效控制的必要条件。因此，农村信用社要充分利用现代化的信息处理设备和通讯技术，建立科学高效的管理信息系统，使决策管理能够及时了解、掌握国家有关方针政策和管理规章、行业发展现状和趋势以及本单位的各种会计，统计数据和其它经营管理信息，保证灵敏的信息收集和反馈系统，使各项决策和业务经营活动建立在充分的信息支持基础上；利用各种信息及时调整业务经营方针和发展策略，加强决策和经营管理活动的针对性和主动性。此外，管理部门还可以通过电脑联网及时获取信息，通过分析经营社报送的财务报表和统计报表对经营社的各项业务进行监督。
4、尽快制定一个对新业务的违规处罚的制度，使职能部门做到处罚有据，从而有效遏制重业务发展轻经营管理的经营行为，杜绝违章违规的发生。
5、坚持抓好内控的三项原则落实。一是坚持体制牵制原则。体制是内部控制的基础，应当明确划分相关部门之间、岗位之间，上下级机构之间的职责，建立职责分离、横向与纵向相互监督制约的机制；二是坚持程序牵制原则。对业务流程的不同环节，应由不同人员组成，通过业务流程设计使不相容的职务相分离。如信贷业务应做到审贷分离，业务经办与会计账务处理分离。会计岗位严禁一人兼任非相容的岗位或独立完成会计全过程的业务操作。以达到岗位牵制的目的，坚决杜绝任何个人独揽业务的全过程，否则必然导致管理失控；三是坚持责任牵制原则。内部控制不仅要规定职能部门和个处理业务的权限，还要明确规定其承担的相应责任。
（二）完善各项管理办法和规章制度
1、对原有的管理办法和规章制度进行归集整理，修改和废除一些不适合或者阻碍业务发展的管理办法和规章制度，以确保现行的管理办法和规章制度的有效性。
2、强化财会内部控制。会计部门是信用社内部的第一监控部门，而财会风险又是农村信用社经营活动中最大的风险之一。因此，要首先保证各项会计数据的真实性和账务处理的准确性。通过完整的账务体系发现问题，监控各项业务操作。其次应重视事前的财务分析和预测，把风险控制在萌芽状态之中。建立起定期的业务分析，信贷资产质量评价，资金运用风险监测制度；建立定期实物盘点，各种账证、账表的对账制度以及业务员活动的事前、事中和事后监督制度。第三是建立起各级会计主管人员的责任制，会计机构要有充分的独立性，会计主管同时对主管主任和上级会计主管负责。第四是建立会计重要岗位离岗审计和岗位轮换制度，要定期对重要岗位进行审计和轮换，必须发现隐患及时解决。第五是制定电算化会计管理制度，防范电算会计风险。
3、 强化信贷风险控制制度，对不良贷款加强监控与考核，提出压缩措施；建立信贷风险定期报告制度，坚决刹住新生不良贷款；要完善法人授信授权制度，实行严格的贷款管理制；在有条件的联社建立专门机构，负责不良贷款的清收和转化；加强债权管理，加大依法收贷、收息力度，有效防止企业逃废债务行为的发生。
4、围绕农村信用社“自主经营、自担风险、自我约束、自我发展”的机制，尽快制定一个切合农村信用社实际，有利于农村信用社发展的资产负债比例管理制度，信贷管理制度，授权授信制度。目前按照银行业监督管理委员会根据《商业银行内部控制指引》的基本要求，农村信用社因为整体的起点低，基础差，历史包袱沉重，资本充足率严重不足，如果银监部门按《商业银行内部控制指引》的要求对农村信用社进行监管，会严重制约信用社的经营和发展。农村信用社要防范金融风险，不但银监部门要切实进行监管指导，国家和政府部门要实行优惠政策扶持，农村信用社本身还要不断拓宽业务领域的发展来消化历年亏损挂账，提高信贷资产质量，才能防范和化解金融风险。
5、完善人事控制制度。从目前发生案件的情况来看，信用社在管理上存在的许多漏洞并不是偶然现象，信用社主任有不可推卸的责任。所以完善人事控制制度要从完善领导责任管理制度开始，建立主任年审制度，每年年终由上级行业管理部门的内审机构对下级联社（信用社）的主任进行本年度的经营情况，重大决策情况，执行制度情况等进行稽核、检查评价。对评价结果记入个人档案，完善主任异地交流和岗位轮换制度，对领导干部任期和交流，主要业务岗位上一般干部的任期和交流做出明确的规定，使之逐步实现规范化，制度化；完善主任离任和重要工作岗位上干部换岗审计制度，在主任任职期满或重要工作岗位干部交流时，应有人事、稽核、会计、信贷等有关部门对其任职期间的任期目标完成情况和经营管理情况进行稽核，并存档管理。
（三）抓好各项管理办法和规章制度的落实。
贯彻、落实各项内控制度是当前农村信用社强化内部管理、防范金融风险的头等大事。任何管理办法，规章制度以及操作规程，只有当其真正得到认真贯彻执行时，才能充分发挥其应有的作用，而再好的制度也需要人来执行。因此，农村信用社首先要采取有针对性的符合金融工作特点的形式多样的教育方式，对员工进行政治思想、职业道德、业务知识和金融法制的再教育，提高其政治、业务素质和法律意识，以增强遵纪守法的自觉性，增强自身的“免疫力”和与违法违纪行为作斗争的能力；今年上半年某县联社根据近几年来案件时有发生的现象，组织了为期一个月的“规章制度学习教育月”，要求所有员工对信用社所有的规章制度进行重新学习，并以所发生的案例进行座谈分析，给每个员工算好“经济账”，即违规的成本和个人的工资奖金收入进行对比。算好“感情账”，即违法违纪对家庭和自己所造成的伤害。有效地提醒和警示员工任何时候都要按规章制度办事，不讲原则，无视规章制度的存在将自食其果。在员工内部构筑一条相互监督的防线，促使各项规章制度落到实处；最后，要建立惩治警戒防线。对违规行为及时查处，严厉制裁，从而保证内控制度得到贯彻执行，减少金融风险。
（四）实行有效的内部稽核监督
1、实行部门职责的恰当分离。合理的职能分工和恰当的责任分离能够使各部门、各个岗位的人员各司其职，在各自的工作范围内完成相应的任务。同时，一项任务不由一个部门或一个人员从头到尾完成，而是相互配合、相互监督地完成，保证各个工作环节的完整和安全。因此，农村信用社在业务运营过程中，应当对部门之间、岗位之间实行恰当的责任分离制度。如实行贷款的受理发放与审查管理相分离；电子数据处理系统的技术人员与业务经办人员及会计人员相分离等。真正做到不相容岗位相互制约，防范各种内部及外部风险。
2、改革目前的内部稽核制度。对内控制度进行再监督的内部稽核制度是农村信用社内部控制的核心，也是确保各项内控制度落实的关键，因此为保证内部稽核部门的独立性和权威性，实行对省级联社法人负责制的内部稽核制度，建立省级联社领导下的地市级稽核总监负责制，赋予稽核总监相应的职权，直接对上一级稽核部门负责。地市级联社则实行稽核派驻制，稽核经费同被稽核单位相分离，稽核人员与被稽核单位也不存在利益关系。其次建立一支高素质的稽核队伍。稽核人员应具备四个方面的素质：（1）政治品质好；（2）熟悉农村信用社的业务；（3）有敬业精神；（4）廉洁自律。第三，完善稽核监督功能。稽核部门不仅要善于发现问题，还应及时做出检查评价，将结果反馈给管理高层。对现有的规章制度进行评审改进，以增强内控机制的有效性，同时还应该由以事后稽核为主，向事前、事中事后全过程稽核转变，既要保证前续稽核的有效性，又要保证后续稽核的连续性。第四，在农村信用社内部设立审计机构，省级联社审计机构对地市级和县级联社定期进行全面检查，不定期进行专项检查，同一农村信用社内部还可聘请外部会计师查账。这些检查可以使省级联社及时准确地了解各地市（县）级联社的经营情况，并监督各级管理者稳键经营，保证业务正常发展。第五，审计工作的重点由合规性转为风险防范审计，主要包括农村信用社资产质量的审查，各业务部门工作内容、工作程序、工作质量的检查，农村信用社内部控制制度以及实施情况的监督，风险管理体系和风险预测体系的评定等。第六，在稽核手段上应由传统的手工操作向现代电子化操作转变。
（五）强化农村信用社的“三权”制约
规范农村信用社股权设置，充实资本金。一是大力增资扩股，在增加股本总量的基础上，改进股权结构，提高股本质量，明确产权归属，解决目前信用社经营风险责任虚设 问题。二是以股本份额的多少来决定理事、理事会等“三会”组织，使每个成员拥有与其职权职责相匹配的股本份额，才能给出资者说话的底气，才能增强“三会”组织的本位意识和责任感，强化“三权”制约，更加注重信用社内控目标的落实和经营效益提高，给农村信用社内控制度运行打下坚实的思想基础和提供有效的组织保障。
资 料 来 源
1.卷首语 《中国农村信用合作》2000年第10期；
2.《商业银行内部控制指引》 中国人民银行2002年9月18日
3.崔长夫著《完善农信社内部控制的思考》 《金融时报》2004年4月14日；
4.唐国储著《内部控制与全面风险管理》 《金融时报》2004年4月20日；
5．梁奕敏著《健全完善内部控制 防范金融风险》 《南方金融》1999年第11期
