（二）人民银行体制改革影响省国库的设置运转
近年来人民银行机构以经济区划设置替代行政区划设置为基础的新一轮金融体制改革之后，对现行的国库管理体制和国库管理工作产生了新的冲击。具体地说，取消省一级人民银行，成立大区人民银行机构，使得国库省级分库缺少了与之相对应的载体。在这种情况下，如何解决国库省分库的设置问题，也就成为当前各级财政预算部门和国库部门普遍关注的一个热点问题，成为广大财政预算及国库工作者重新审视现行国库管理体制并为之研究探讨的一个重点课题。
（三）县级国库机构人员问题制约国库监管力度
随着经济的发展，中央和地方的预算收入每年都保持了一定的增长率水平。然而，作为国库的基层组织机构 —— 县支库，它的机构编制和人员配备却严重滞后于新情况新问题大量出现，国库业务量迅猛增长条件下的国库监督管理和日常国库会计核算的迫切需要。特别是在国家税收征管改革日益深化，严峻的形势迫切需要国库加强力量密切配合协调工作的情况下，基层国库县支库往往因为人手紧缺，精力所限，难以做到认真履行国库应有的监督管理职责。
据对浙江省宁波市各县(市)的情况来观察，县(市)支库目前还没有单独设立的国库科(股)工作机构，其编制与人民银行支付清算科或营业室一起，一般只有一、两个国库临柜工作人员，算是从事国库工作的准“专职人员”。内部岗位分工一般是：一个国库会计明细记帐员，一个国库会计明细复核员，他们承担着辖区中央金库、地方金库、乡镇金库的多级次、多科目的预算收入、预算拨款和中央、地方、中央与地方共享税收的退库等一系列的国库会计核算业务以及防范国库资金风险的重任。此外，他们大抵还兼有会计科（股）安排的细琐的其他工作事务。关于国库机构和人员的突出问题，在沿海经济发达地区的典型个例浙江宁波市各县尚且如此，估计全国各地的情况大体如此，何况我国内地经济相对欠发达地区甚多的县份，更不容乐观。
在全社会面临国库资金风险不断加大的情况下，特别是广东“佛山案件”发生以后，根据中央有关方面的指示精神，各级国库“三令五申”强调防范和化解国库资金风险，强化国库会计基础核算的规范化，上级国库经常考核县级国库达标升级等方面的许多工作，使得县国库每天忙于日常国库会计核算业务，难以腾出力量经常深入各家商业银行国库经收处和有关部门开展国库检查和调查研究信息反馈。即使匆促完成了上级临时布置的国库例行检查和专题调查任务，也很难做到深入细致，难以摆脱“应付”的状况。这种状况对于国库真正认真履行自己的职责，确保检查、督促、审核办理国家税收款项在收纳、报解、分成各个环节的准确、及时、足额的情况，都将产生极其重大的影响，并且存在着非主观因素的许多“隐患”和“漏洞”，确实令人忧虑！
笔者认为，从强化国库监管的角度看问题，由于多种原因，目前我国基层国库县支库的国库监督管理职能已经濒临“架空”的境地，国库县支库充其量只是办理国库会计核算业务的“机器”(会计出纳工作)。仅管这些年中国人民银行国库司和省市国库部门根据中央和地方分税制改革的需要，先后就加强国库县支库机构设置，分别设立中央金库和地方金库以及国库人员的配备和加强等问题，曾下发了许多专门的文件，但实际上没有得到切实的贯彻执行，最终还是成了一纸空文。
二、国库改革的三套方案及利弊浅析
根据前一个时期理论学术界对国库体制问题的研究动态，大体上主要有三套改革方案类型可供选择：
（一）维持国库现状型
即维持现行人民银行经理国库的管理模式，在此基础上，针对取消省级人民银行机构这一新的金融体制改革，考虑将原省级国库改由其所在市的市一级人民银行代理，或在大区人民银行派驻各省的办事处中设立国库机构，以取代现有的省级国库。
（二）财政垂直管理型
即在财政部门内部设置垂直领导的国库管理机构，现设在人民银行系统的国库机构划归财政管理，其相关业务由财政委托银行办理。
（三）专门成立国库银行
即单独设立国库银行机构，由财政部或中国人民银行负责管理，为中央和地方财政统一办理国库业务。
从理论上分析，三种改革方案的利弊比较明显：第一种方案，是在维护现行国库管理体制基础上的一个微调方案。这一方案的好处是，能够避免对现行国库运行机制产生大的震动，只是对局部问题进行修正补缺完善；该方案存在的缺陷是，不能从根本上解决国库管理工作中多年来积存的老问题以及目前出现的新问题。而采取由省会城市人民银行经理省一级分库的办法，则势必存在“一行经理三库（中央、省、省会城市中心支库）”，甚至可能出现“并库”的现象。这显然与现行的《中华人民共和国国家金库条例》规定的“一级财政一级国库”的原则相违背，而且容易造成不同级次财政收入出现“混库”的问题。国库的职能不但难以得到加强，反而受金融体制改革的影响实际上被削弱。
第二种方案，是在全面针对几十年来现行体制下国库工作存在的问题，在人民银行经理下的国库所处的地位，以及在借鉴吸收西方国家国库管理先进经验的基础上，提出的一种“中外互补式”或“中西合璧式”的改革方案。这种改革方案从改变现行体制入手，采取对长期以来国库管理工作存在的问题实施标本兼治，有利于理顺职能关系，强化对国库工作的领导和管理，具有一定的现实意义。但是改变现行体制涉及国库职能、机构、人员划转等都要作大的调整，一方面需要有关方面达成共识并积极争取；另一方面需要对划转后的有关国库业务具体操作程序等进行研究确定，做到有的放矢、平稳过渡,也有许多具体的困难等待克服。
第三种方案，是一种比较理想化的“远期”的改革方案，具有一定的超前性和展望意义。但是建立专司财政资金收付职能的政策性银行 —— 国库银行，在我国目前的经济金融体制状态下，实施条件还不成熟。现在若要具体研究这个问题的可行性，为时尚早，现实意义不大。
三、国库体改理论和实践的再思考
改革开放二十多年来，各条战线都取得了翻天覆地的变化。而我国的国库管理体制改革从根本上说并没有达到预期的发展目标，或者说由于受到国家经济金融改革许多深层次问题的制约和影响，这些年的国库改革仅管在理论上已经有了积极的探索，但实践上却没有实质性的进展。究竟是什么原因使然？笔者认为与以下内容不无密切关系，并且由此可萌生引发出若干对策建议和完善国库体制改革的基本思路，吁请有关方面对此加以再思考：
（一）关于国库的职能地位和管理权限问题没有真正在国家法律和理论上统一确定下来，从而使得现有国库法规与理论无法切实指导国库实践
有关方面对人民银行“经理国库”还是“代理国库”的理论定位还存在一定的模糊认识和不同的说法。经国务院颁布实施的《中国人民银行法》虽然已经明确了“经理国库”作为人民银行的诸多职能之一。但是，之后在经全国人大讨论通过颁布实施的《预算法》中，却弱化了国库的上述职能，至少与《中国人民银行法》的有关国库定位“不一致”，或者说存在着“较大的分歧”。如果按照《预算法》的精神，国库大体上还是充当着财政的“出纳”角色，其经理国库的监督管理职能，在《预算法》中已经很难找到法律条款的有力支撑。难怪许多国库工作者在国库会议和实际工作中感到困惑：我们究竟应该根据《中国人民银行法》操作,还是根据《预算法》办事，才能真正履行国库的职能？国库究竟要不要履行监督管理的职能？怎样依法履行？面对如此“政出多门”的情势，许多问题确实让基层国库工作者无所适从。
此外，中国人民银行系统自身在理论研究和教育培训、出版专著等领域，对文章材料中所涉及到人民银行有关国库的内容时，也往往以“代理国库”的字样（提法）出现。这方面的实例也不少。诸如：在《中国人民银行法》颁布实施后，由中国人民银行总行原行长戴相龙主编的《领导干部金融知识读本》中，在人民银行上海分行组织福建金融管理干部学院、上海金融高等专科学校、浙江银行学校编印下发的《金融干部培训教材》中，都可以找到相关的印证。 中国人民银行经理国库相关问题研究(二)相关范文
