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近年来，金融自由化、金融国际化浪潮和金融危机不断冲击着金融体系的稳定，加强银行监管，维护金融体系的安全，促进金融业的稳定发展，已成为各国政府、金融管理当局的共识。随着我国加入WTO和金融改革开放进程的加快，我国金融业正逐步融入全球金融体系，我国金融体系和银行监管正面临前所未有的考验，加强银行监管理论研究，探索具有中国特色的监管体制对维护我国金融体系稳定，防范和化解金融风险具有重大现实意义。
一、我国银行业监管模式和监管体制演变的历史回顾
我国银行业监管体制的演变大体分为三个阶段[1]。建国以来到1984年，我国实行的是大一统的人民银行体制，当时没有监管对象，也没有监管的法律依据，没有现代意义上的银行监管。
第一阶段（1984年－1992年），银行监管职能的初始阶段。1984年1月1日，随着中国工商银行的建立，中国人民银行开始专门行使中央银行职能。从此，我国的中央银行体制开始确立并不断发展。此时的金融监管工作以金融调控为主要目标，围绕稳定货币与经济增长的关系开展工作，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管，其监管活动主要围绕市场准入进行，重点是审批银行新的分支机构，对金融监管工作研究不多，重视不够，金融监管的作用发挥不理想。
第二阶段（1992年－1998年），偏重于整顿式、合规性监管的阶段。这是监管体制变化最大的阶段。1992年，国务院证券委和中国证监会成立，将证券业的监管职能从中央银行分离出去；1998年保险监督管理委员会成立，专司对中国保险业的监管，将保险业的监管职能从中央银行分离出来，从此中央银行的监管由综合性监管过渡为单一的银行业监管。监管工作重心转移到以银行风险监管为核心的系统性监管和依法监管上来，开展了一系列整顿金融秩序、防范金融风险的监管活动，监管方式主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。
第三阶段（1998年至今），依法监管，深化金融监管体制改革阶段。从1998年开始，针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况，党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革，建立跨省区的中国人民银行分行，实施中央银行与证监会、保监会的分业监管。在此期间，中央银行的监管活动主要是：一是整顿金融秩序、防范金融风险工作，清理整顿中小金融机构，分类处置地方金融机构的风险。二是加强了法律、法规等监管制度建设, 颁布《金融违法行为处罚办法》等法规。三是成立四家资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产，开展国有独资商业银行等7类金融机构贷款质量、盈亏状况等真实性大检查。四是制定《国有独资商业银行考核评价办法》，引导国有商业银行以效益为中心，加强内控管理，精简分支机构。
总体而言，改革开放20多年来，尤其是人民银行独立行使中央银行职能以来，我国的银行监管工作在构建金融监管组织体系、指标体系、法律体系和完善监管内容等方面都取得了较大的成绩。从混业监管到分业监管，从单纯的合规性稽核监督到以防范金融风险为核心的审慎性监管，从单纯的行政性监管变为依法监管，我国的银行监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。但也应看到，我国金融业发展还处于初级阶段，随着全球经济、金融一体化和改革开放的深入，我国金融业将面临着更大的冲击和挑战，银行监管承担的任务更加艰巨，维护金融稳定的难度将进一步增加，以国际监管标准指导我国金融监管工作开展、衡量金融监管成效已成为历史必然。
二、我国现行银行监管模式的缺陷和不足
（一）以监管当局为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充的“四位一体”的监管体系尚不完善[10]。从监管主体看，还存在监管主体缺位的情况，除金融当局的行政监管外，金融机构的自我监管和社会监督弱化，没有起到应有的作用；从分业监管看，还缺少相应的分工合作、组织严密、监管联动、高效运转的协调机制。各监管部门自成体系，产生分业监管和跨行业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空。由于种种原因，我国金融监管体系的作用尚未得到充分发挥，整个金融监管的有效性不足，从而对我国金融业在开放经济条件的安全运行带来了负面影响。
1、监管质量不高、监管有效性不足。由于监管的程序化和可操作性不强，监管行为多元化，难以形成强有力的监管合力。同时，间隙的分散化的片面监管也影响了监管的整体效力，致使监管主体发挥作用不到位，信息反映失真。主要表现为：在传统监管模式下，监管部门成为“消防队”，哪有险情哪里上，表现为应急救火的多，提前预防的少；单项检查的多，综合考评的少；孤军奋战的多，协同配合的少。在违规问题的处罚上，从轻处罚的多，从重处罚的少；经济处罚的多，对人处罚的少。从外部反映看，有效性不足表现为金融风险逐步显现，金融机构资产质量和经济效益难以提高；局部风险集中释放，出现支付困难情况多；金融机构违规经营较为普遍，金融案件发生率高；经营信息的透明度、信息的真实性低等。
2、金融机构自律体系不完善。一是内控机制不完善，内控制度执行不到位。银行内部控制是商业银行的一种自律行为，是商业银行内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。虽然我国已经颁布了关于加强内控机制的指引，在监管中更加强调对银行管理水平、治理结构健全性的评估，但在国有银行产权监护人功能缺失，对决策者的决策权和分支机构缺乏有效的控制、内部各部门之间缺乏必要的制约等因素影响下，难以真正建立起商业银行内部的激励约束机制，内控制度无法得到有效落实。主要表现在一些金融机构自律性较差，部分金融机构主要负责人对内控制度的重要性认识不足，自我约束较差，执行制度不严，监督检查流于形式，致使违纪违规经营、不正当竞争和案件未得到有效遏制。实践证明，大量的违规事实和风险的积聚，都是由于金融机构内部控制不完善，法人治理结构不健全，执行制度不严格造成的。二是行业自律性组织作用发挥不够。加强金融业行业公会或协会自律性组织建设是构建新型监管体系中不可缺少的部分。我国已于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，部分省市也建立了形式不同的银行协会或组织，但这这些自律组织所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。而且由于行业协会职权不明、或者是监管部门授权不充分，使其缺乏应有的权威性，在一定程度上制约影响了其作用的发挥。
3、社会监督弱化，社会联合风险防范机制没有建立起来。在美国、香港等市场经济发达国家或地区，金融机构的外部审计是金融监管的重要力量。目前，我国合规的社会中介机构（如会计师事务所和审计师事务所）数量少，人员素质参差不齐，在金融监管中的作用发挥还非常有限。同时，由于有关社会中介机构参与金融监管的法律规范尚不健全，对其代理行为还缺乏行之有效的约束，也影响了监管当局引入中介机构力量的积极性。此外，社会公众和社会各界的参与金融意识淡薄，片面地把防范和化解金融风险认为只是监管机构的责任，也导致了社会监督的作用的弱化。
（二）我国的监管方式、方法和手段，与国际金融监管水平还存在较大的差距。
1、监管理念不清晰。根据新的《巴塞尔协议》的要求，监管工作要坚持持续性、审慎性原则。尽管我国银行监管工作已逐步由合规性监管向风险性监管转变，但金融监管有效性不足还是突出反映了这种转变的深度、力度还很不够，特别是基层监管机构仍主要以对金融机构的审批和金融机构的合规性监管为主，而对金融机构日常经营的风险性监管和规范性监管涉及较少，风险监管更多的仍偏重于运动式、整顿式、事后处置式的监管。从风险监管角度分析，这样的措施往往起不到应有的效果，与《巴塞尔协议》的要求相比还存在许多不规范之处。
2、监管手段落后，缺乏严肃性。监管手段落后是基层监管工作中面临的一个十分突出的问题。一是仍以直接监管为主。大量运用行政手段，法律手段和经济手段运用较少。监管主要依据几部金融法和一些行政规章或业务规范，检查、罚款几乎是基层监管机构的唯一手段，这种对事不对人的方式很难真正起到作用。此外，注重监管问题定性，缺乏监管的量化指标，也使监管部门的权威性受到严重威胁；二是监管工作仍停留在手工阶段，监管人员的业务素质跟不上以计算机技术为主要内容的科学技术的推广。目前监管部门还没有开发出统一的监管业务程序，汇总报表、采集数据的任务比较繁重。各种现场、非现场监管手段只能获得某一方面零散的信息，对监管信息的处理和分析基本处于原始状态，仅凭原始信息直观反映出的问题来判断风险状况，而不能对原始信息中潜在的问题进行挖掘；三是监管方法跟不上业务发展的需要。如我国一些银行已开办网上银行业务，电子货币和网络银行的发展对我国金融监管的内容和方法提出了挑战，但人民银行还没有具体的监管措施。
3、监管方式缺乏多元化、现代化，风险识别严重滞后。目前，我国银行监管仍是一次性的、分散的和孤立的，以现场检查和非现场检查方式来进行，风险评估和早期预警主要依赖监管人员的经验判断，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，非现场监管和现场检查的结合效率不高，致使监管工作对风险、危机的认识和处置严重滞后。一是非现场监管薄弱。只注重有关指标数字的收集、统计，而不对数字的完整性、真实性、准确性、合法性进行核实，也不对数字的变化和监管报表资料做深入的分析，非现场监管流于形式。二是现场监管随意性大。查与不查、查的先后和频率，没有明确的目的和严谨的计划，难以全面客观反映金融业的经营风险程度。三是执法不严。对违法、违规问题处罚不够公正、公平，查处不力。
（三）对照巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》，我国实施有效性监管基础较为薄弱。
1、缺乏一个良好的外部环境。我国正处于经济转轨时期，宏观经济调控方式和市场机制还不完善；市场透明度不够，市场法则不能有效发挥作用，市场对银行的制约作用仍然十分有限。同时，金融监管法规框架有待健全，会计准则和独立的社会审计体系也有待完善；社会信用差，逃废债现象严重，银行债权得不到充分的保障；商业银行市场退出机制尚不完善，其商业性运行的压力不足；资金交易清算系统建设滞后，不利于商业银行服务水平的提高；对支付与清算系统的监管薄弱，利用支付结算从事金融犯罪的行为时有发生。
2、监管对象的基础较为薄弱。一是市场准入把关不严，部分机构先天不足。监管当局在市场准入方面还没有明确对申请人公司治理结构进行审核的标准，也没有明确对申请人业务发展和财务预测计划执行情况进行审查的标准，在监管系统内部也没有建立商业银行高级管理人员的“黑名单”制度，这一切都造成金融机构在市场准入方面先天不足。如在城市商业银行组建过程中，监管部门对组建工作监督不力，验收流于形式，致使一些存在着组建主体不合规、清产核资不实、城市信用社清理整顿不彻底等问题的城市商业银行相继成立。结果是新机构营业时间不长，就成了有问题机构，政府不得不在付出巨额成本再化解风险。二是部分金融机构资产质量差，不良贷款比例较高。目前，大部分国有商业银行、股份制商业银行的不良贷款比例普遍较高，城乡信用社不良资产质量更差。三是部分中小金融机构，尤其是城乡信用社系统独立法人机构资本充足率低、规模小、抗风险能力弱，亏损的状况未根本得到改观，资金头寸紧张，流动性不足，支付风险严重。四是金融“三类”案件问题突出，地方中小金融机构成为犯罪的主要目标，防范金融案件的形势不容乐观。五是部分金融机构受利益驱动，采取做假帐、假报表等许多隐蔽手段，存在逃避或不自觉接受监管的问题。
3、审慎监管法规不健全，执行不到位。如部分银行没有达到资本充足率不得低于8%的最低要求，呆账准备金制度不合理，提取的准备金远远不能冲销实际资产损失。在商业银行风险管理方面，缺少风险管理评估体系和监控系统，对商业银行有关风险管理监管标准的执行情况的核查工作也没有形成制度化，从商业银行获取的风险管理的监管信息严重不足且真实性无法保证，一定程度上影响了中央银行监管的有效性。
4、监管法律法规体系不完备，法律法规建设滞后[11]。近年来，我国陆续颁布了不少金融法律法规，但实施过程中不够规范而灵活，权威而超脱，金融法的司法性和透明度不高。一是我国的金融法律法规尚有不足。虽然经过多年的努力，初步建立了一个包括《中国人民银行法》、《商业银行法》为基础的金融监管的法律、法规体系，但这一体系还仅是框架性、指导性的，与之相配套的有关监管实施细则尚未完全建立起来，操作性不强，标准难以把握、难以统一，其中有些方面与国际通用的做法也不一致。二是现行法规之间缺乏衔接，甚至互相矛盾。如对外资银行的监管的主要法规是1994年初国务院颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和1996年中国人民银行颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》及与之配套的一个办法。然而，随着中国加入ＷＴＯ的渐渐接近和金融全球化的挑战，外资金融机构的数量和规模都以相当快的速度发展，现有法规体系已跟不上实际发展的需要。特别是一些法规还显得比较粗，量性规定不足，在实际运用中可操作性不强，影响了对外资金融机构的监管质量。三是随着金融创新，各项新金融产品不断推出，现有法规体系和各项管理规定跟不上业务的发展需要，管理上出现了很多漏洞。如随着金融电子化的发展，以无形金融为调整对象的金融法律法规尚是空白，这些都有待于进一步改进、完善。 我国银行监管模式及其运作研究(二)相关范文
