论我国食品安全法律规制的完善
【摘要】：食品安全问题是人类永恒的主题，是世界性的难题。近几年来，我国食品安全问题日益严重，三聚氰胺奶粉、苏丹红、瘦肉精、地沟油、塑化剂、染色馒头等食品安全事件层出不穷，一次次冲击着民众紧绷的神经，人们对“食品安全”的信任度一降再降，几近谈“食”色变，形势十分严峻。在一波接一波的震惊、愤怒、谴责、查处与整顿之后，摆在我们面前的是一个无法回避的巨大问号——食品安全事件为何屡禁不绝，愈演愈烈？究其主要原因，首当其冲的是食品安全法律规制的缺失。本文以我国食品安全现状为切入点，通过研究我国食品安全法律规制存在的主要问题，并分析借鉴发达国家食品安全法律规制的可取之处，提出完善我国食品安全法律规制的相关建议。
【关键词】：食品安全 法律规制 完善建议
一、食品安全概论
（一）食品安全的概念
1、食品安全的定义
“食品安全”这一概念，是1974年由联合国粮食组织（FAO）首次提出的，迄今为止，尚未有一个明确、统一的定义。有关国际组织有不同的认识，学术界也有不同的观点。但综合分析后不难看出，关于食品安全的定义之所以存在诸多不同表述，实质上只是人类基于不同社会发展阶段而对食品安全存在的认识差异。随着社会的不断发展和人类对食品安全研究的深入，截止目前，国际社会对食品安全的认识已经越来越趋同，基本形成共识，即食品安全是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国际或国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代健康的隐患。1
2、食品安全的科学内涵
从食品安全的概念提出到现在，人们对它的认识在不断深化，对其内涵的理解也日趋全面。首先，食品安全是一个涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，并涉及卫生学、化学、生物学、食品学、医学、共公卫生学、法学等多学科运用的综合概念。其次，食品安全是一个因国家及其社会化发展程度不同而存在不同治理要求的社会概念。再次，食品安全是一个与生存权紧密相连并由政府强制保障的政治概念。再次，食品安全是一个必须以健全法律体系来加以约束的法律概念。最后，食品安全是一个与国家或地区经济发展水平息息相关的经济学概念。
3、食品安全与食品卫生、食品质量之间的关系
人们对食品安全、食品卫生和食品质量往往存在概念认识上的误区，容易混为一谈。因此，有必要对这三者之间的关系作一定的辨析。
（1）食品安全与食品卫生
食品安全与食品卫生之间为种属概念关系，食品安全是种概念，食品卫生是属概念，前者的外延和内涵都大于后者。二者的区别在于：①范围不同。食品安全包括食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节的安全，而食品卫生通常并不包含种植、养殖环节的安全。②侧重点不同。食品安全是结果安全和过程安全的完整统一，而食品卫生虽然也包含了上述两项内容，但更侧重于过程安全。2
（2）食品安全与食品质量
食品安全和食品质量是极易混淆的两个概念。两者都是一种保证形式，但侧重点不同，食品安全是对食品是安全并避免伤害的担保，食品质量则是在食品安全的基础上对食品价值属性即食品能够满足人们某种需要的担保。食品安全涉及危及人体健康的因素都是有害的，是毫无疑问必须被消除的，而食品质量涉及可能影响消费价值的品质特性则既包含有利或有益的也包含不利或有害的。
从上述分析可以看出，食品安全与食品卫生、食品质量之间的关系并不是相互平行或等同的关系。食品安全涵盖了食品卫生和食品质量的概念。
（二）我国食品安全现状
2012年初，有两组数据引起人们广泛关注。一组是检测数据：国家质检总局发布我国食品检测合格率超过90%；一组是调查数据：有80.4%的人对食品没有“安全感”。面对这种情况，很多人不理解，也心存疑惑：我国食品安全现状到底如何？事实上，这看似矛盾的两组数据，恰恰反映了当前我国食品安全现状——食品安全整体水平提升，总体安全有保障；但食品安全形势仍然严峻，问题不容忽视。
2008年“三鹿奶粉事件”爆发之后，我国将食品安全提到了前所未有的高度，采取了一系列重大举措。颁布《食品安全法》，成立国务院食品安全委员会，严厉打击食品安全违法犯罪活动，深入开展专项整治……经过不懈努力，从客观上讲，目前我国食品安全整体水平有所得升，总体上是有安全保障的。2012年7月，英国《经济学人》杂志发布的《全球食品安全指数报告》显示，在受调查的105个国家中，中国的食品安全指数排名第39位，属于中上游。
当然，也不能过于乐观。2011年12月31日国家发展改革委、工业和信息化部联合印发的《食品工业“十二五”发展规划》中，首次将食品安全置于食品工业“十二五”期间七项主要任务的第一位。与此同时，瘦肉精、塑化剂、染色馒头、地沟油等食品安全事件层出不穷，不断引发国民恐慌，使我国食品安全的社会公信力遭遇前所未有的巨大挑战。由此可见，我国食品安全形势仍然严峻，在未来很长的一段时间内，食品安全问题仍然会是我国最重要的公共安全问题，仍有可能对广大民众的健康安全以及国民经济与社会的协调发展造成严重威胁。
总之，对我国食品安全现状要全面、辩证地看待。既要看到总体稳定可控，也要看到问题不少，既要对问题零容忍，也要对前景有信心。
二、食品安全法律规制概论
法律作为调控社会秩序、加强社会管理的重要手段，对保障食品安全具有举足轻重的作用。对食品安全进行法律规制，以国家强制力为后盾，对危害食品安全的行为具有强大的震慑力，这是其他社会或政治手段无可企及的。
（一）食品安全法律规制的含义
食品安全法律规制是指政府或非政府的食品安全规制部门利用各种法律、法规，对食品从业者所进行的一切监督管理行为。3
食品安全法律规制包括规制体制和规制体系两个方面。规制体制是指有关食品安全规制的组织结构和权责结构，其主要内容包括各种规制机构的设置及相互关系、各种规制机构的职责及权限划分、各种职责和权限的相互关系及运行方式。实际上，食品安全法律规制体制所要解决的主要问题就是谁应当对食品安全负责规制，以及规制什么和如何规制。4规制体系是指规制目标的确定、实现程序、过程和资源。一个有效的食品安全法律规制体系主要包括法律体系、安全预警和危机处理体系、安全信息体系和安全风险评估评价体系。
（二）食品安全法律规制的必要性
食品安全法律规制是社会发展的必然趋势，其必要性主要体现在以下四个方面：
1、食品安全信息的不对称性需要对食品安全进行法律规制
食品安全信息的不对称主要指生产者和消费者对食品品质信息的掌握量的不对称。一方面，消费者一般无法主动获取有效或可靠的食品信息；另一方面，生产者一般也不会主动向消费者提供关于食品的缺陷或危害的信息，甚至行业内的生产者之间为了共同的利益也不会互相揭露，这样势必会给消费者带来严重危害。由此可见，若缺乏法律规制，食品安全的负面效果将极其严重。
2、食品安全的负外部性需要对食品安全进行法律规制
食品安全的负外部性主要指不安全食品不仅会影响消费者自身的健康，损害个体利益，而且还会波及他人及社会，损害公共利益。因食品不安全带来的负外部性，市场通常无法解决，只能依靠政府对其进行法律规制。
3、科技发展的不确定性需要对食品安全进行法律规制
随着科学认识对象的日益复杂，科学认识能力的历史局限性凸显出来，使得在科技的生产、应用过程中，显示出种种不确定或不知道，这就是科技发展的不确定性，它在食品安全领域中普遍存在，如，转基因食品的安全性问题至今都没有定论。因此，仅仅依靠市场调节和消费者自身鉴别能力来规范高科技食品产业是远远不够的，必须要完善相关的食品安全法律规制才能确保安全。
4、国际发展趋势推进之下需要对食品安全进行法律规制
随着世界经济一体化的加强，食品安全问题已经成为国际性课题，并日益被关注，国际组织和许多发达国家的食品安全法律规制日趋完善。身处于国际大环境下的任何一个国家，都必须与国际接轨，积极推进食品安全法律规制的进程，以提升国家食品的国际竞争力，同时也为推动世界食品安全贡献一己之力。5
三、我国食品安全法律规制概况
（一）我国食品安全法律规制的发展历程
我国食品安全法律规制主要经历了三个发展阶段：
1、初始起步阶段（20世纪50年代初至70年代末）
在这个发展阶段内，监管机构是卫生部门；法律法规规范的对象主要是食品不卫生引发的中毒等危害人体健康问题；食品添加剂等化学物质的卫生管理被逐步提上日程；食品卫生管理由单项管理逐步向全面管理过渡；技术上也由食品检验发展到使用仪器分析和普及食品毒理学。1979年国务院颁布实施的《食品卫生管理条例》，大大推进了我国食品安全法律规制的进程。
2、基本成型阶段（20世纪80年代初至90年代末）
20世纪80年代以来，我国社会经济发展迅猛，之前的食品卫生法规已远远不能适应发展中的形势。于是,《食品卫生法（试行）》应运而生，于1983年7月1日起试行。1993年2月22日《产品质量法》颁布实施。1995年10月30日《食品卫生法》正式出台，结束了长达12年的试行。从此，我国食品卫生监管体制由卫生部门单一监管向多部门联合监管转变，食品卫生管理水平与国际水平的差距也开始逐步缩小，食品安全法律规制框架基本成型。
3、逐步成熟阶段（21世纪初至今）
当历史的年轮驶入21世纪，我国也进入了食品安全事件高发期，对社会稳定和经济良性发展造成了较大冲击。食品安全法律规制日益成为政府高度重视的焦点，规制体制改革和规制体系完善不断加强。其中，2009年2月28日颁布的《食品安全法》以保证食品安全为主线，从不同层面、多个角度，进行了体制创新、制度创新和机制创新，并正式确立了分段监管的食品安全法律规制体制，标志着我国食品安全法律规制逐步走向成熟。
（二）我国食品安全法律规制存在的主要问题
虽然《食品安全法》的颁布，使我国食品安全法律规制迈上了一个新台阶。但我国食品安全法律规制仍存在不少问题。
1、食品安全法律规制基本原则的问题
目前，国际上具有代表性的食品安全法律规制基本原则主要有：公共利益原则、预防为主原则、风险分析原则、共同规制原则、全过程管制原则、透明原则、责任法定原则。公共利益原则是指食品安全法律规制必须以促进和实现社会共公利益为导向和目的，绝不能被少数利益者所左右；预防为主原则是指科学发展的不确定性要求必须对食品特别是新科技食品的风险防范高度重视，做到“事前控制，防重于治”；风险分析原则是指食品安全的自然属性决定了食品安全法律规制必须建立在风险分析的基础上。风险分析就是针对食品对人体健康安全造成危害的潜在风险进行科学分析和评价；共同规制原则是指要实现有效的食品安全法律规制，就必须以复合性思维为指导，构建政府、食品从业者及社会公众共同参与的、立体化的多边共治体系；全过程管制原则是指为最大限度确保食品安全和保护消费者，必须将食品安全管制贯穿于“从农田到餐桌”的食品链的所有环节；透明原则是指食品安全法律规制必须透明化，相关信息必须向所有利益相关者公布，相关决策的制定和执行也必须在公开、互动的形式下进行；责任法定原则是指食品从业者、食品安全监管部门、食品检验机构、中介机构及其他关联组织对食品安全承担的法律责任必须以法律法规形式加以明确规定。
随着《食品安全法》的颁布，我国在食品安全法律规制基本原则的确立和应用方面逐步向国际水平靠拢，较以往已有明显进步。尽管如此，还是存在一些问题，概括而言就是基本原则未能得到全面遵循，应用上流于形式，贯彻不彻底，实施不到位。如，目前我国食品安全法律尚未涵盖“农田到餐桌”的全过程管制，而且实际管制过程中，力量薄弱，问题频发，悖离了“全过程管制”这一基本原则的本质要求。
2、食品安全立法体系的问题
我国在食品安全立法上已形成以《食品安全法》为主导，《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》等法律为基础，食品安全行政法规、部门规章、地方性法规和规章为补充, 涉及食品安全的大量技术标准和管理制度为配套的食品安全法律体系。但与发达国家相比，立法体系还存在明显差距，一是立法缺乏系统性,法律体系内部存在内容盲区、分散、冲突、混乱、不连贯等诸多问题。二是立法层次较低，法律体系中成熟的法律较少，多数为行政法规及部门规章，带有较浓的部门色彩。同时，食品安全标准也与国际水平差距较大。三是立法抽象难操作，法律法规的条文规定大多比较原则和笼统，造成执法难度较大。
3、食品安全监管体制的问题
我国的食品安全监管体制具有显著的中国特色，经历了由卫生部门单独监管到多部门分段监管的发展过程。目前的突出问题主要包括：（1）多部门分段监管缺乏统一和协调的运作，导致政出多门、交叉重叠、相互矛盾和真空缺位等诸多弊端，执法部门各自为阵，相互推诿、扯皮、掣肘等现象时有发生。（2）中央和地方关系尚未理顺，缺乏全局监管观念，容易造成地方保护主义和利益勾结，使监管流于形式。（3）监管部门权力配置不合理，集立法、执法与处罚权于一身，缺乏制衡，影响法制公正性和权威性，且容易滋生腐败。（4）侧重于政府监管，社会参与不足,在一定程度导致监管防线在复杂多变的食品安全形势下屡现疲软之态，造成食品安全事件频发。
4、食品安全执法机制的问题
行政执法是保障食品安全的重要手段之一，而我国目前的食品安全执法现状却不容乐观，除了监管体制问题导致的执法不力外，执法机制也存在一些问题，主要包括：（1）权力监督乏力，以罚代管、以罚代刑等权力滥用现象普遍，甚至滋生腐败。（2）执法方式比较落后，轻事前防范，重事后打击，执法缺乏规范性和持续性。（3）执法队伍整体水平偏低，人员素质良莠不齐，制约了执法水平的提升。（4）缺乏严格的行政执法责任追究。
5、食品安全法律责任制度的问题
目前我国食品安全法律责任制度主要存在二方面问题：（1）现行食品安全法律责任不够全面。从责任承担主体上看，对市场主体法律责任的规定很多，对监管主体法律责任的规定却只有零星可数；从责任承担形式上看，侧重于对行政责任的规定，对民事责任和刑事责任的规定比较简单和笼统，操作性差。（2）现行食品安全法律责任不够严厉。对于市场主体而言，行政责任、民事责任及刑事责任的追究均偏轻，根本无法阻挡其对高额违法利润的“试法”追逐；对于监管主体而言，责任追究更是轻描淡写，不具威慑力。
6、食品安全消费者保护制度的问题
欧盟、美、日、德等发达国家的食品安全立法皆以“保护消费者”为宗旨，相关消费者保护制度也都比较健全和完善。相比之下，我国在食品安全消费者保护制度方面的不足也是显而易见的，主要问题有：（1）违法者对消费者承担惩罚性赔偿的力度不够,以商品价格为基数的十倍惩罚性赔偿对违法者的震慑力是微乎其微的。（2）为消费者设置的和解、调解、申诉、仲裁、诉讼等五种维权途径可操作性不佳，往往令消费者望而却步，最终放弃维权。（3）侧重于政府职能和行为，忽视了民间组织、社会舆论、企业自律、消费者自我保护等社会保护功能及作用的发挥。
四、发达国家食品安全法律规制借鉴
食品安全问题是一个全球性社会问题。发达国家在食品安全法律规制方面起步较早，已经建立了比较成熟的体制与体系。经分析欧盟、美国、德国、日本等发达国家的食品安全法律规制特点，现归纳出以下七项值得借鉴之处：
1、不断完善，建立系统科学的法律体系
健全的法律体系是食品安全得以保障的根本。发达国家都很重视“良法”的作用，不仅已经建立了相对完备的法律体系，而且能够与时俱进的从深度和广度上不断加以更新和完善。在立法理念上强调以保障消费者健康安全为宗旨，在立法内容上整体性和细节性并重，既系统全面又协调统一。
2、改革机构，创建统一高效的监管体制
发达国家的食品安全监管体制有二种模式，一种是以美国、日本为代表的“分散模式”，一种是以欧盟和德国等欧盟成员国为代表的“集中模式”，该两种模式各有优缺点。但不论哪一种模式的监管体制，发达国家都十分重视对监管机构职权的清晰界定和整体的统一与协调，可谓统一而高效。
3、以防为主，实施“从农田到餐桌”全程管控
科学的不确定性和食物链的复杂性要求食品安全法律规制必须以预防为主，实施“从农田到餐桌”的全程管控。发达国家始终将“预防”摆在首位，并通过“从农田到餐桌”全过程的严密管控，对可能构成潜在危害的食品安全风险加以防范，以期最大限度的保障消费者健康安全。
4、接轨国际，制定先进的标准体系和管理制度
发达国家都十分重视食品安全标准体系建设，其食品安全标准体系具有目标明确、种类齐全、科学先进、实用有效、与法律法规结合紧密等特点。在食品安全管理制度方面，发达国家普遍具有超前的管理意识和先进的管理理念，相关制度配套比较健全，而且在具体内容规定上，各国根据各自实际情况，各有特色和侧重。
5、加大投入，不断提高食品安全检测和监测技术
随着新资源、新材料、新技术在食品工业中的广泛应用以及更多环境污染物的出现，食品危害因素越来越复杂，风险越来越多，防范和监管的难度也越来越大。因此，发达国家一直非常注重对食品安全的科技研究和投入，不断提高检测和监测技术。
6、以惩为盾，配套严厉的法律责任追究
发达国家都严格规定了食品安全违法主体的各项责任，惩罚力度也非常大，一次违法就有可能倾家荡产，甚至被永远禁止从事食品行业。严厉的法律责任追究不仅能够有效的惩治犯罪，还可以起到引导教育和震慑预防的作用。
7、公众参与，充分发挥行业协会和消费者作用
发达国家十分注重借助行业协会良好的自律机制来有效减轻政府的规制压力，这些行业协会在强化行业的食品安全与管理方面发挥了重要作用。同时，发达国家还非常重视消费者在食品安全法律规制过程中的作用，采取多种举措提高民众参与的积极性，确保政府机构的工作能够真正维护消费者的利益。
五、完善我国食品安全法律规制的建议
（一）完善食品安全法律规制基本原则
针对我国食品安全法律规制基本原则在确立和应用方面存在的问题，建议从以下两方面进行完善：
1、明确食品安全法律规制适用的基本原则
与国际接轨，以法律形式明确以公共利益原则、预防为主原则、风险分析原则、共同规制原则、全过程管制原则、透明原则、责任法定原则为我国食品安全法律规制的基本原则，赋予至高的法律地位，全面指导我国的食品安全法律规制。
2、强化基本原则在食品安全法律规制中的全面贯彻
深入分析基本原则在我国食品安全法律规制中的理论和实践应用情况，及时、详尽的总结不足之处，逐一进行完善。本文下述五个大方面的完善建议，其实就是基于食品安全法律规制的基本原则所作的完善。
（二）完善食品安全立法体系
针对我国食品安全立法体系存在的问题，建议从以下四方面进行完善：
1、整合现有食品安全法律资源，加强立法的系统性和完整性
结合国情，对散存于各法律法规中有关食品安全的内容进行整合，加强立、改、废，避免立法上的相互冲突，解决法律体系的混乱。在这个完善过程中，要保持普遍性和特殊性的有机统一，既要强化食品安全的一般性、共性（基本立法），又要兼顾食品安全的特殊性、个性（专项立法），建立起以《食品安全法》基本法统领各配套专项法的基本法律格局，进而形成多层次、科学系统的食品安全法律体系。
2、完善立法体制，提高食品安全立法质量
立法质量的高低取决于是否采取了科学民主的立法体制。首先，要尽量减少行政立法，更多的由立法机关即全国人大及其常委会和地方人大及其常委会来制定相应的法律法规；其次，要建立健全立法过程中的公众参与、专家咨询论证制度和立法听证会制度，充分听取和吸纳社会各界的合理意见。
3、加快完善与《食品安全法》相配套的管理制度和技术性法规
《食品安全法》作为我国食品安全法律体系的基本法，其条文多数是原则性和倡导性的规定，因此，需要尽快完善管理制度、技术性操作等方面的一系列配套法规，如食品安全国家标准体系、食品召回制度、食品追溯制度等等。在这个完善过程中，必须注意“二个接轨”，一是与国际水平接轨，加强与国际组织的交流与合作，科学借鉴发达国家的成功做法与经验；二是与本国国情接轨，任何交流、合作和借鉴都必须是立足中国国情，断不能盲目“拿来”。与此同时，还应该加大财政投入和科研力度，为完善这些配套法规提供有力的物质保证和科技支撑。
4、保持立法体系的开放性，不断与时俱进的更新与完善
保持立法体系的开放性并非指随意、频繁的对法律法规进行立、改、废。它包含三层意思，一是指在立法的时候，必须有一个阶段性的趋势研判，使立法具有一定的超前性，在一定时期内能够充分发挥“正能量”；二是指新情况、新问题出现属于“法律真空”领域时，必须及时跟进立法；三是指当现行的法律法规因形势发展已出现滞后性、产生“负能量”时，必须适时进行修订，并在多次修订仍不足以解决根本性问题而必须废旧立新时，及时以新法取而代之。
（三）完善食品安全监管体制
从2010年设立食品安全委员会作为国家食品安全工作高层次议事协调机构的这一举措可以看出，我国食品安全监管体制的完善目标已经明确，即由“分散模式”向“集中模式”转变。但就国情而言，这一转型目标的实现绝非一蹴而就，而是一个分阶段调整完善的过程。 因此，现阶段建议主抓以下四项内容：
1、完善食品安全委员会的具体职责、机构设置和履职程序
目前，我国食品安全委员会的职责过于统筹，发挥的作用极其有限。因此，应该借鉴有关发达国家设置食品安全委员会的成功经验，尽快细化规定各项具体职责，建议将综合协调、风险分析、风险评估、风险交流、统筹指导和监督等职责纳入。同时，还应配套规定食品安全委员会内部的机构设置和履职的具体程序。
2、转变监管方式，整合精减现有监管机构，重新分工，理顺关系
立足实际，变“以分段监管为主、品种监管为辅”的监管方式为“以品种监管为主、分段监管为辅”的监管方式，以利分工明确和减少协调工作量。在此基础上，整合精减现有监管机构，按食品种类重新分工，理顺相互之间的关系。整合分工之后还应该制定一部综合性的“食品监管机构组织法”，对各监管机构的地位、机构组成、具体职责、履职程序以及相互之间的协调、配合和监督的程序加以法定化，规定一定要明确详尽，具有可操作性。
3、健全食品安全“共治”机制
首先，要完善市场经济体制，规范市场秩序，促进契约性规则的发展和成熟，引导食品从业者自觉履行社会责任；同时借鉴国外成功经验，出台具体激励办法，鼓励食品从业者引进先进技术和管理体系，提高食品安全管理水平，推动其自律监管进程。其次，要推进民主化进程，构建良性的国家与社会公众的互动关系，完善公众参与机制。再次，要培育和加强中介机构或民间组织（如食品行业协会、消费者协会等）的系统建设，扩大其作用辐射面。最后，要以法律的形式确立社会舆论监督的地位，进一步规范和发挥新闻媒体的积极作用。
4、调整、理顺中央和地方之间的关系
为排除地方保护主义的干扰和局限，可以借鉴美国做法，建立省级以下相对垂直的管理体制，强化中央一级政府对食品安全的直接管理。在此基础上，再进一步明确各级政府的职责。
（四）完善食品安全执法机制
针对我国食品安全执法机制存在的问题，建议从以下四方面着手完善：
1、健全权力监督长效机制
继续深化内部监督，包括因隶属关系实行的自上而下的监督、政府监察机关的监督和审计机关的监督。持续强化外部监督，包括人大监督、政协监督、司法监督和社会监督，尤其要强化社会监督，建立健全公众建议制度、公众评议制度、舆论监督制度和检举控告制度等。
2、贯彻常态化执法
不放过任何一个监管环节，将日常监管执法与重大节假日检查执法、食品安全事件查处执法有机结合，杜绝“一阵风”现象和被动执法，转变以往轻事前防范、重事后打击的思想，树立常态化执法思想。导入计划管理模式，大到部门小到每一位执法人员，都要月月有目标、周周有计划、日日有任务，将常态化执法贯彻到底。
3、健全食品安全绩效评估制度
政府绩效评估制度建设在我国尚处于探索阶段，将绩效评估模式导入食品安全执法管理工作，应当借鉴国外经验，综合考量，做好四项工作：一是建立和完善食品安全绩效管理和评估法律法规；二是建立和完善科学的食品安全管理和评估指标体系；三是建立和完善多元参与的绩效管理和评估机制；四是建立和完善有效的绩效管理和评估方法。
4、加强基层执法队伍建设
加强基层执法队伍的思想建设、业务建设和作风建设，加强法律法规培训和业务技能培训，提高队伍整体素质和依法行政能力，确保每一位执法人员政治可靠、业务精通、严格执法、公正执法、文明执法。严把人员“入口”，通畅“出口”，加强监督，严肃法纪。加强地方财政投入，切实改善执法装备和检验检测技术条件，保证办公办案和监督抽查经费，提高执法水平。
（五）完善食品安全法律责任制度
针对目前我国食品安全法律责任制度存在的问题，建议从以下两方面入手进行完善：
1、强化监管主体的法律责任制度
首先，要深化监管主体的行政责任制度。建立严格的“双罚”制，不仅要追究该部门的法律责任，而且要追究其直接责任人和主要负责人的法律责任，且法律责任承担形式应予明确规定；进一步完善细化《食品安全法》及其他法律法规中有关监管主体行政责任的规定，降低自由裁量空间，增强可操作性；健全行政责任的追究程序和追究监督制度。
其次，要专设监管主体的刑事责任并予重罚。我国《食品安全法》对监管主体刑事责任的规定非常笼统，建议设立专门的罪名，比照《刑法》的相关罪名量刑规定，从重或加重处罚。
2、健全市场主体的法律责任制度
首先，要完善市场主体的民事责任制度。强化对市场主体的责任要求和对消费者的保护，普遍适用严格责任原则；在《食品安全法》有关规定的基础上，从责任主体、责任构成、免责事由、诉讼时效等方面制定详细的可操作规定；建立实际赔偿、惩罚性赔偿和精神损害赔偿相结合的民事赔偿制度，着重完善精神损害赔偿制度，改进惩罚性赔偿的基数标准和倍数设置，使之合理且具惩治性和震慑力。
其次，要完善市场主体的行政责任制度。配套细化规定，进一步增强可操作性；加大处罚力度，提高罚款额度，增强震慑力；慎用“从业禁止”这一“资格罚”，赋予法院实施对“从业禁止”处罚的终裁权。
再次，要完善市场主体的刑事责任制度。从长远和有效打击食品安全犯罪出发，可考虑制定一部专门的《食品安全犯罪法》，系统、全面、细致、严厉的作出规定。当前情况下，也可立足《刑法》及其修订案，进行相应完善，以解决短期之需。具体完善内容包括：重新界定食品安全类犯罪的归类，将其归入危害公共安全罪之中；对危害极大的行为增设相应罪名，以填补立法空白；完善刑罚设置，科学设定量刑标准；加强罚金刑的惩罚力度，以《食品安全法》的行政罚款为参照，下限设置应高于行政罚款额度；增设资格刑，对构成食品安全罪的个人或单位负责人，根据不同情节，给予五年以上不等时间剥夺食品从业资格的处罚，对致死亡或有其他特别严重情节的，可处终生剥夺食品从业资格。
（六）完善食品安全消费者保护制度
从广义上讲，上述五个大方面的完善，归根结底都是为了保护消费者，因此，都可以被看作为“完善食品安全消费者保护制度”的具体方向和建议举措。现就前五大方面的完善建议中，未提及的内容做一些补充：
1、完善消费者维权机制
首先，完善食品安全民事纠纷处理机制。进一步加强消费者协会的功能，可考虑增设消费者协会代表消费者参加诉讼的团体诉讼制度以及赋予消费者协会一定的监管处罚权；借鉴美国，增设基于相同情况的众多受害者的集体诉讼制度，由律师发起并代表受害者参加诉讼；在基层法院专设处理食品安全民事纠纷的法庭，建立方便、快捷的诉讼程序；延长诉讼时效；解决消费者举证难问题，实行举证责任倒置，由食品从业者承担举证责任；完善“民事优先赔偿”的保障程序，设立罚款、罚金“回拨”制度或延长罚款、罚金缴纳期限以确保民事赔偿优先偿付。
其次，降低消费者维权的费用承担。建议由监管部门承担鉴定费用，资金来源可以是财政拨款，但若最后鉴定结果证明食品有问题，则应当由食品从业者来承担；建议采取义务法律援助和降低律师费标准相结合的收费办法来减免律师费，具体义务法律援助的范围或限度以及超出该范围或限度后律师费的降低幅度可斟酌给予合理规定。
2、建立食品安全责任强制保险制度
发达国家的实践经验表明，针对食品从业者实施食品安全责任强制保险制度，既能有效维护消费者的合法权益，又能提高食品从业者承担责任的能力和分散风险，同时还对政府监管食品安全具有补充预防、降低事故处理压力等作用，有利于社会稳定。
3、加强食品安全知识普及力度
加强食品安全知识普及力度有利于提高民众的自我保护意识和能力，增强维权意识。建议通过政府有关机构、消费者协会、社区居委会、媒体等多种渠道，以知识讲座、专栏或专刊宣传、义务咨询等多样化形式，广泛而深入的开展食品安全知识普及工作。
【引文注释】：
1.刘开军，顾兴成，张军.食品安全工作指南.军事医学科学出版社，2010.2
2.朱坚，张晓岚，张东平.食品安全与控制导论.化学工业出版社，2009.2-3
3.滕月.中国食品安全规制与改革.中国物资出版社，2011.16
4.张婷婷.中国食品安全规制改革研究.中国物资出版社，2010.56-57
5.常燕亭.食品安全若干法律问题研究.2010.11-14
【参考文献】：
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