我国城市出租车行业经济法规制研究

小小的出租车,是检验政府施政水平的“试金石”。能把出租车市场治理得井井有条的政府,一定有鹿丁解牛般的高超本领。从习近平主席到俄国的普京总统、法国的萨科齐总统都特别关注出租车行业的发展与稳定。一些国家的新任领导人如意大利总理蒙蒂还将出租车改革作为新政的重点。经济合作与发展组织(OECD)甚至召开过部长级的国际专题研讨会,出租车行业的高度复杂性,由此可见。很多学者认为,只要取消准入数量限制,取消强制性的公司制,当今中国所有的问题就会迎刃而解。“中国出租车规制的失败”成了经济法、经济学教科书中的经典案例。学者们痛斥政府官员的愚笨、麻木及利益集团的自私,想为我国的出租车行业迅速开出一剂猛药,或者干脆搞个休克疗法。

但事情远非想象的那样简单。不然,我们无法接受这样一个事实:在堪称“自由国家”标杆的美国,许多城市至今还在实行国家干预强度最高的“公司制+准入数量限制”,这种制度不正是我们猛力鞭笞的对象吗?带着这些困惑,笔者通过阅读大量的英文原著,包括学者的范文、政府的工作报告、议会的议案等,得出的一个基本结论是:“不存在放之四海而皆准的规制政策。出租车的规制是一种相机块择的行为”。这在美国、日本等许多国家都表现得相当明显:“自由竞争一规制一放松规制一再规制”,政府之手与市场之手的拉银战,令人眼花缭乱。

怎么理解这一种现象?美国联邦贸易委员会、澳大利亚生产力委员会、英国公平交易局都在相关书面专题报告中明确指出,“国家对具体的规制模式不做要求,但城市的规制者必须证明规制成本低于规制收益,即有净收益存在”。这是一个基本的要求,这种证明过程并非易事,于是,代议机关广泛介入出租车的规制之中,以尽可能体现民众的集体偏好。此外,欧盟在关于放松运输业规制的EC96/26指令中,明确规定该指令仅适用于载客9人以上的车辆,即把出租车行业是否规制的问题排除在外,交由各国自行处理。挪威学者贝肯和隆格瓦对爱尔兰、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、美国、加拿大等7国进行了比较,撰写了长篇研究报告《出租车市场规制的影响一国际比较分析》,文章写道:“规制政策必须适应不同地方的市场特征,没有一种可以放到任何地方都合适的模式”。①纽约的布鲁斯?沙勒研究了美国和加拿大的43个城市,得出的结论是:“规制措施必须适应当地实际和市场需要,规制者应想办法找到本地区独有的特征”。②纽约学者格威廉在考察了多个发展中国家的规制实践后也指出,规制措施必须根据本地问题、目标和市场特征量身定做,尤其是要加强巡游市场的干预。概言之,我们不要盲目地去照搬另一个地方的规制模式,不存在一种模式天然比另一种模式优越的问题。

一切以时间地点为转移,某种模式在今天看来是好的,也许明天就要弃之不用了。基于这一重要命题,结合我国国情,得出了以下几点研究结论:一、在准入数量限制方面,要实现决策的地方化,由各城市自行决定。

本文认为,由于两栖型的农民工队伍数量极其庞大,当前我国绝大部分城市(主要是大中城市)都存在准入数量限制的必要性。绝对不能贸然宣布废除数量限制,改革措施必须循序渐进。为体现权责的一致性,实行准入数量限制的城市当局,要对规制行为的正当性承担举证责任,并且按照年度对规制措施进行检讨,以确认是否有净收益存在。另一种方式是,也可以规定特定情况下申请入行者的强制进入权,即以市民社会的权利限制政治国家的权力。二、在经营权投放方面,经营权期限不应过长,鼓励以服务质量为核心的招标制,允许限价式的拍卖。不提倡无限价的拍卖(这很可能是一种积聚风险的短视行为,效果犹如安装定时炸弹),以便为未来可能出现的解除数量规制创造良好条件,即从特许制过渡到一般许可制。三、采取鼓励性措施,积极发展普通出租车(TAXI)的电召业务、私雇车(PHV)业务,推行区域出租车制度。如果存在多个电召公司,在电召模式下,消费者有了选择交易对象的可能性。这种模式对节约道路资源和减少污染也有积极意义。

另外,私雇车仅通过电召方式接客,基本具备完全竞争市场的特征,故国家没有限制的必要。私雇车可以和普通出租车形成一定的竞争关系,这对消费者是有利的。区域出租车能满足特大城市中某个区域内居民出行权的需要。私雇车和区域出租车的推行,将使绝大部分“黑车”失去市场。

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