论国家秘密的知悉范围
骆绍勇
国家秘密的知悉范围，是保守国家秘密工作的重要内容。试想，国家秘密即使确定得再准确，如果知悉范围过大或者过小，也会使相关国家秘密事项受到不当扩散，或者影响正常业务工作。因此，研究国家秘密，就必须研究国家秘密的知悉范围。本人拟从知悉范围的确定、知悉范围内人员的操守、与知悉范围相关的词语几个方面做一些探讨。
一、国家秘密知悉范围的确定
知悉国家秘密，是指合法了解、掌握国家秘密的内容。
保密法第二条规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”人们习惯地将这一法律条文看做是国家秘密的法律定义、法定概念。
这一规定，将知悉范围的问题作为国家秘密法定概念的三要素之一。“只限一定范围的人员知悉”，一个“限”字，一个“只”字，一再强调了知悉范围的重要性，措辞严谨而不容曲解地界定了知悉范围与国家秘密的关系。从一定意义上讲，保密，就是要限定知悉范围；保密工作，也一定要依靠科学限定知悉范围这个有效措施；泄露国家秘密，则恰恰是违反保密法律、法规和规章关于知悉范围的规定，使国家秘密被不应知悉者知悉；以及使国家秘密超出了限定的知悉范围，而不能证明未被不应知悉者知悉。判断保密还是泄密的标准之一，就是看是否遵守国家秘密知悉范围的规定。
根据我国保密法律、行政法规的规定以及保密工作的实践， 各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。国家秘密的知悉范围，由确定密级的机关、单位确定。很显然，定密工作的任务，除了确定某一信息是否属于国家秘密和属于何种密级以外，还应该包括确定该信息的知悉范围。同样的，变更密级，也应该相应地变更该项国家秘密的知悉范围。
在实践中，确定国家秘密的知悉范围，大体上有两种方式：一是确定到具体人员或者具体人员的范围；二是确定到机关、单位的范围，知悉范围内的机关、单位，由其主管领导人限定本机关、单位内的具体知悉范围。确定国家秘密知悉范围，是定密工作的一个组成部分，密级解决的是某项国家秘密事项的等级，知悉范围解决的是相应事项的空间控制问题。一般而言，密级的高低与知悉范围的大小是成反比的，即：密级越高，知悉范围应该越小；密级较低的国家秘密，相对于密级较高的国家秘密，其知悉范围较大（也有个别例外）。
知悉国家秘密的原则是：根据工作需要。知悉国家秘密不应看做职务和级别的政治待遇，也不应看做是伴随着某种待遇的附属物。因此，不能简单地以职务和级别的高低来确定国家秘密的知悉范围。如何准确地确定国家秘密的知悉范围，其唯一的和科学的标准，就是具体分析机关、单位的工作需要。诚然，职务较高、级别较高的工作人员，一般担负着相对较为重要的工作职责，工作需要他们知悉比较多的国家秘密。这是事情的一个方面。同时，工作需要又是具体的，对于那些直接从事某项涉及国家秘密工作的人员来说，知悉相关的国家秘密，是他们完成具体任务所必需的。在这种情况下，即使他们的职务或者级别不高，也应被确定为该项国家秘密的知悉范围之内。
为了防止下级机关、单位在确定知悉范围方面的不当做法，法律、行政法规规定了，工作需要时，上级机关可以改变下级机关、单位限定的国家秘密的知悉范围。 就是说，知悉范围的变更，同样也要贯彻以工作需要为准的原则。任何机关、单位和个人不得擅自扩大国家秘密的知悉范围。
坚持按工作需要控制知悉范围的原则，可以最大限度地减少甚至避免无关人员知悉涉密信息，降低因为不当扩大国家秘密知悉范围而可能引起的泄密风险，这是从源头上做好保守国家秘密工作的根本性措施。与此相应的，有必要改变、摈弃那些只按照职务或者级别确定国家秘密知悉范围，实行某种官本位或者变相官本位的做法。
按照职务或者级别划定“一刀切”式的知悉范围，看起来简单易行，但是，这种做法既不利于使必须知悉国家秘密的机关、单位及人员及时知悉涉密信息，也不利于最大限度地控制无关的机关、单位及人员知悉涉密信息。邓小平同志早在1950年就批评过那些以看电报、参加会议作为政治待遇的错误观点，他明确指出：“一定范围的人，知道一定范围内的事情，是一个原则问题，也是一个组织问题，你们应尽一切努力做到专管，缩小范围，严格制度，否则机密就无法保障。”
二、国家秘密知悉范围内人员的操守
国家秘密知悉范围内的人员，应当严格遵守有关法律法规规章的规定，严格遵守保密纪律，严格履行保密承诺。做到不该说的不说，不该问的不问，不该记载的不记载，不该持有的不持有。知悉范围内人员应当遵守的保密操守应包括：
1．国家安全和利益至高无上。知悉国家秘密，意味着同时承担一种责任，即维护国家安全和利益。以国家公务员为主体的国家机关工作人员，应当牢记宪法和公务员法的要求。宪法第五十三条规定：“ 中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密……”中华人民共和国公务员法第十二条规定：“公务员应当履行下列义务……（六）保守国家秘密和工作秘密……”
2．遵守法律法规规章制度光荣。规范保守国家秘密的法律、行政法规、规章，对于如何确保国家秘密的安全，做了详尽的规定。应当指出的是，大多数的法律规范都是保密工作的起码要求，并不难于做到。换句话说，这些底线性的要求是必须遵守的，知悉国家秘密的人员完全可以做得更好。
3．有人监督和无人监督一个样。知悉国家秘密的人员，应该具有自觉的遵纪守法观念，上级领导在场和不在场一个样，有人监督和无人监督一个样。尤其是担负一定领导职务的人员，有着独立工作的能力和条件，在保密问题上，更需要自觉和带头。
4．对纸介质与其他介质的国家秘密同样重视。在办公自动化条件下，对电磁介质与纸介质国家秘密，都应当同样重视，但有必要更多地关注电磁介质的国家秘密。记载、传输、处理国家秘密信息的电磁介质一旦失控，就很难证明未被不应知悉者知悉。
5．反对麻痹大意、杜绝侥幸心理。在相当一部分人员中，明知规章制度的要求，却心存侥幸，以为违反一次两次可能不会出问题。这是一种严重的麻痹大意心理。鉴于社会上对于麻痹侥幸的危害尽人皆知，这里不再赘述。
6．积极防范与及时采取补救措施相结合。信息化时代的保密工作，不但要重“保”，更要重“防”。对于可能存在的隐患，要宁可信其有，主动采取措施防患于未然，以免在不知不觉之间“中招”。一旦发生泄密事件，要立即采取补救措施，尽量减少损失。
三、与知悉范围相关的词语
与知悉范围相关的几个词语，一是接触范围，一是涉密人员。
接触范围，一般是指其日常工作职责为经常触及涉密载体的人员范围。这些人员不一定是每项国家秘密的知悉人员，但是，他们的工作职责涉及到国家秘密载体的传递和运输等环节，或者涉及某些涉密场所的服务保障等活动，在一定条件下具备知悉国家秘密内容的可能。定密的机关、单位在确定知悉范围的时候，不可能将这些人员划入知悉范围。
涉密人员，一般是指其日常工作或者活动的岗位为经常产生、处理、存储国家秘密的部门部位的人员。不包括因工作需要临时接触某项国家秘密的人员。确定涉密人员的原则是以岗定人，因此，确定涉密人员应当严格按照规定的条件，对涉密人员的上岗、在岗和离岗实行全程管理。
应当说，国家秘密的知悉范围，与接触范围、涉密人员，有着一定的联系，有着不少的共同点。这几个词语所对应的具体人员，会有某些交叉或者重合。但是，总体来说，对涉密人员的规定更加规范，数量会比较少，人员会相对固定；而知悉范围是附属于某项国家秘密的，并非是专门岗位人员；有关接触范围的规定则属于定密程序之外的保障性措施。
注1 本文所称的“机关、单位”，指保密法第十条规定的产生国家秘密事项的各级国家机关、单位。
注2 本文述及的内容都仅仅是关于保守国家秘密工作的部分。至于工作秘密、商业秘密、个人数据方面，尤其是关于工作秘密的知悉范围，有着独立的特征，不宜照搬照用保守国家秘密的做法。