一、城市社区非营利组织培育与创新的总体定位
二、城市社区非营利组织的作用分析
三、城市社区非营利组织发展中的问题与政策需求
四、城市社区非营利组织的机制性问题探索
内 容 摘 要
培育、创新城市社区非营利组织，消除其发展障碍，发挥其独特优势，对城市社区管理体制的深化改革，“小政府、大社会”管理目标的实现，经济与社会的协调发展具有重大的现实意义。为了鼓励非营利组织加强管理，提高营运效率，为社会公益事业创造更多的效益，目前许多国家的政府都采取了对非营利组织所从事的公益事业经营收益全部免税的做法，而且一些国家还将此点载入了法律。中国是一个大国，又是一个具有多种地域文化，各地的经济社会发展很不平衡的多民族国家，为了激励社会的方方面面充分发挥其各种力量，我们有必要制订宽松的非营利组织税收政策。从实际调查情况判断，免除非营利组织的经营所得税，其基本效果将是帮助非营利组织特别是服务机构解决维持正常运转的资金来源。如果政府运用财政政策和税收政策解决了社区福利服务设施的投入与服务实体维持日常经营运行费用这两个核心问题，那么，可以肯定，社区非营利组织一定会有一个更大的发展。在本文中，既总结了城市社区非营利组织的特征和作用，又结合国内外社区非营利组织发展实际，指出了城市社区非营利组织发展面临制度缺失、志愿参与、筹资渠道、社会公信度和认同与合作障碍，并在分析形成这些问题原因的基础上，提出了解决这些问题的对策，包括规范管理，为城市社区非营利组织发展提供良好环境;通过健全公共财政政策、完善税收政策来加大对城市社区非营利组织的扶植和支持力度;建立监督和评估机制，提高城市社区非营利组织公信度，促进城市社区非营利组织健康、全面发展;加强城市社区非营利组织自身建设，拓宽筹资渠道，培育社区参与意识等等。
论非营利组织促进居民参与社区公益活动的作用
一、城市社区非营利组织培育与创新的总体定位
社区非营利组织是发展社区公益事业的载体，也是社区多元治理主体之一，其基本宗旨是满足社区居民的需要，不以营利为目的，致力于社区服务和管理，在社区治理中扮演着十分重要角色。社区作为社会的中观层次，在社会的良性运行和协调发展中扮演着重要的角色，具有不可替代的地位，社区非营利组织作为社区发展的主要力量，对于社会的协调发展具有同样重要的地位。
首先，社区非营利组织是社区与居民的中间环节，是社区治理结构创新的源泉。长期以来，我国社会的计划体制使得社会组织发育很不健全，以此为核心的社区，基本应具有的功能，如社会化、社会参与、社会控制等功能也相应萎缩。传统社会向现代社会转型的重要推动力之一就是社会力量重新发育，以制衡无所不包的国家力量并形成国家与社会的良性互动。社区非营利组织，尤其是各类基层社区群众自治组织的建立与健全，是恢复社会正常功能的主要途径。因而，权利回归社区，社区实现自主发展，离不开社区非营利组织的成长与功能发挥，在这一层次上创新社区治理结构，才能有效的推动社区自主发展。
其次，社区非营利组织是社区共同体和社区公共生活构建的主要载体。社区非营利组织的桥梁和纽带作用，并不仅限于吸纳社区的自主力量，它更重要的作用在于为社区认同提供基础，并运用其沟通力量将松散的居民凝结成共同体。由于社区非营利组织各自有其相对独立的活动空间，满足了居民从生理到自我实现等不同层次的需要，与此同时，不同种类的社区非营利组织又彼此依托、相辅相成，共同构筑起社区公共生活的完整空间。非营利组织是以社会公益为使命的民间组织，在扶老、助残、济困、救灾、助学等方面都发挥着不可替代的作用。非营利组织的性质决定了其在社会主义和谐社会的建设过程中的重要作用：环保职能推动人与自然的和谐、慈善救助职能促进人与人之间的和谐、市场监督职能有助于实现经济和谐、文教职能有利于文化和谐、民主监督职能有利于推动政治和谐，因此，大力发展非营利组织和充分履行非营利组织的社会职能成为和谐社会建设的一种必然的要求。
二、城市社区非营利组织的作用分析
在社区建设的发展过程中，现代社区非营利组织的社区服务、人的社会化、促进社区参与社区民主、社会控制与社会稳定的作用日渐显现，主要体现在以下几个方面。
第一、促进社区参与。社区参与是社区建设的灵魂。所谓社区参与是指社区成员参与社区建设与发展的行为与过程，就是让公众了解和参与社区建设工作。社区参与的主体是社区居民，客体是社区各种事务，社区参与的精神基础是公共参与精神，社区参与的目标取向是社区发展和人的全面发展。当前，社区参与已经成为城市社会转型的必然选择。社区非营利组织的发展，为社区成员充分参与社区活动提供了必要的条件，可以充分动员社区成员参与社区发展，调动社区成员的积极性，主动参与社区的各种活动和事务，实现社区成员自我管理、自我服务和自我发展。反过来，通过广泛的社区参与，可以使政府、单位、社区非营利组织三方和居民之间互动协调，实现社区资源的优化配置，因为社区参与是以社区居民为起点，在政府的指导下，利用单位的资源优势，发挥社区非营利组织的中介功能，从而形成多元互助的高效运行机制，它不仅可以打破资源分散、各自为战的困境，而且对社区资源进行优化配置，提高了居民的民主意识和自治精神，推进了基层群众性自治建设。
第二、增强社区意识。社区非营利组织的健康发展，吸引社区成员参与其中，可以不断增强居民群众的社区归属感和认同感，形成社区成员的共同利益一致的社区氛围，调动社区成员参与社区建设的积极性。通过提供各种服务为社区居民提供社会参与的机会，社区非营利组织在居民中己经逐步树立了建设社区良好的、值得信赖的形象，有助于促进社区成员之间的互动，营造和谐的社区氛围，同时在社区成员参与活动的过程中，又可以不断地融入社会追求民主、志愿、奉献的观念，形成社区居民的自我认同与广泛社会参与，可以对社区价值进行整合，提高居民的民主意识和自治精神，塑造新的社区精神和风尚，从而形成公共参与精神。这种参与精神不仅体现了居民要求自我价值的实现和自身潜能的发挥，表明社区居民心态的发育成熟和对公共利益和公共领域的自觉认同，而且是实现社区发展和培育非营利组织的精神支撑。国外一些国家如美国的社区非营利组织也为公众的社区参与意识的形成留下了深远的影响，这与我国的社区非营利组织的作用是相同的，只是由于发展的水平不同，美国的社区非营利组织的影响更为深远。根据美国独立部门组织的一项关于国民态度的调查，76%的被调查者承认，在建设良好的社区居住环境、形成社区参与意识方面，社区非营利组织是功不可没的。
第三、加强政府与群众的有效沟通。从沟通作用的角度来看，国内正在兴起的社区非营利组织是沟通政府与群众的一座重要桥梁，发挥着中介的纽带作用。一方面，各种社区非营利组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府。另一方面，又把政府的意图和对相关问题的处理意见转达给社区成员。社区非营利组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与社区成员的合作。比如一个社区环保组织在遭遇噪声污染时，代表社区成员向政府有关部门反映环境污染的情况，要求政府出面干预作为污染制造者的企业，制止了污染的释放。这样能够起到一个“减压阀”的作用，缓冲不同利益群体的矛盾，尤其是群众与政府及其他组织的矛盾。
第四、满足居民各方面需求，促进志愿服务的发展。社区非营利组织的满足社区居民需求的作用与居民生活联系最密切，是使居民最容易感受到社区温暖的一项作用。同时，人们之所以对社区有一种归属感和依赖感，是因为他们不仅能够从社区组织中获得物质需求的满足，而且能够通过社区中人与人之间的互相帮助、互相鼓励和支援中获得精神的慰藉。社区非营利组织在这两方面都具有得天独厚的优势。
三、社区非营利组织发展中的问题与政策需求
社区非营利组织在近几年中已经突破了原有的社区服务范畴，扩展为涵盖社区福利、社区救助、以及教育、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等等全方位的社区工作，成为实施中国式社会保障的主要场所。不仅如此，非营利组织还成了容纳下岗再就业人员的一个重要渠道。在上海，仅去年一年，就建立了4000余个非正规劳动组织，从业人员3万多人，其中有6000多人在社区服务类的非营利组织中工作。可以说，社区非营利组织正在形成对中国国有企业改革和产业结构、社会结构调整的一个有力支撑。推动非营利组织及其工作走向法制化、制度化、规范化，已经成为事关中国的改革与发展的一个重要工作。
目前，阻碍社区非营利组织成长的主要问题有：
一、登记注册问题
迄今为止，民办非社团类的各类非营利组织无一进行非营利单位的法人登记。尽管去年国务院颁布了“民办非企业单位登记管理暂行条例”，但是至今未能出台实施细则。而且，某些规定只是套用过去进行社团登记的原则，并不切合非营利组织的实际状况。例如，条例规定如果一个机构“在同一行政区内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位”，将不予登记注册。把本应由市场调节的供给强行由法规限定，若执行，结果将是荒谬的。像在同一社区里的老人服务机构不管成立了多少，都只能有一家注册为法人单位，怎么能够执行得通呢？
条例还规定所有登记单位都需找到县以上的一家政府部门作为业务主管部门，经其审查同意并担负主管职责才能登记。这也完全没有考虑市场功能和操作可能性。在今日的中国，社区服务乃至社会服务的非营利组织和机构估计已数以百万计，并不比当年国企改革之初的国营企业和大集体企业的总数少，如何能够全由各级政府管起来呢？根据国家统计局统计资料，1996年底，属于非国家机关、政党机关和社团的非营利产业活动的非法人单位有1039170个，这些单位大都是改革开放以来由社会方方面面的力量新建的，并不是原有的国家事业单位。他们的分布为社会服务（59949）、社会福利与卫生体育（212460）、教育文化艺术与广播电视（735292）及科研技术服务（31477）。另据民政部的统计，1997年底，全国有社会办敬老院39702个，城镇社区服务设施133253个，城镇便民利民网点307226个。所有这些非营利组织机构，在没有法人地位的情况下，为了取得承认，就按照行业归口找各有关政府部门登记，例如社会办医机构在卫生部门进行审查登记，社区服务中心和养老机构在民政部门登记，但是，这些登记并没有法人效力。还有大量的民办组织找不到归口部门，只能找到街道或居委会登录。甚至有些非营利组织为取得合法地位，只好到工商部门办理企业登记。迄今为止，除了基金会、协会等一类社团组织外，所有的非营利组织均缺乏法律地位和法律保护的。他们无论工作成效如何，都被社会视为非正规组织，无论成员来自那里，都属于非正规就业人员。且不说这样的组织歧视、身份歧视多么有悖于社会公平，就算是要安定下岗再就业人员，消除他们对于国有企事业单位的依赖性，增加就业的安全感，也需要给予他们所工作的非营利组织以合法地位。
在这个问题上，参照他国的经验可能是有益的。据美国加利福尼亚大学非营利组织研究中心提供的数字，1997年，美国有160万个非营利组织，他们组成了美国的非营利部门。这个部门的财产总额达到2万亿美元，年收入为1万亿美元。这些机构中，为社会公益即非特定的绝大多数人服务的慈善类机构为70万个，为组织公益即特定的人服务的互助类机构有54万个，宗教类机构有36万个。除宗教类机构外，124万个非营利组织都注册了美国的非营利公司法人。此外大量未注册为法人只进行登记的非营利组织，或者是因其资本小于登记线的2。5万美元，或者是由于这些机构的发起人不需要获得经营免税的待遇，也不愿意接受繁琐的税务审查。
看来，中国非营利组织的登记注册恐怕远非单纯的登记问题，法规的技术性问题，而是事关对其社会地位和社会功能基本估价的确立社会政策的问题。对于这样一个已经初具规模的中国新兴的社会部门，我们还得等待多久才肯于承认它呢？
二、条块分割问题
非营利组织是以社区需要为自己成立和发展的目标的，它不可能只是满足某一个部门的特殊利益。但是，目前社会教育、社区文化、社区医疗、社区体育等分属于不同部门，分头管理，自成系统，导致非营利组织只能在政府部门划定的某一功能领域发展，稍微超出了限定的领域，就被视为犯规，立即遭受另一政府部门的责难。还有某些有利益的服务项目仍然被一些条条上的政府职能部门所垄断，而这些项目如小区管理、保安、水电气收缴、环境卫生等等，其实是社区组织能够做好的。条块分割的旧体制对于社区非营利组织的最大阻碍，就是社区资源难以整合。部门利益导致即便我的设施闲置也不让你使用，结果造成大量社区服务设施重复建设，服务资源难以共享。在上海浦东有过这样一个例子，土地相连设施相依的两块房产，仅仅因为分属于不同的政府部门，就不能合成一个社区服务中心交给一个非营利组织运行。
可以说，条块分割的管理体制已经成了发展社区非营利组织，扩大社区服务规模，提高资源利用效率的桎梏。
要解放社区非营利组织，就必须创造一个能够让社区资源自由流动的客观环境。社区其实是一个社区居民、社区组织和各种群体共享的公共环境，努力做到让社区资源充分流动应该属于社区公共管理的重要目标之一。为此，需要下大力气研究社区的公共管理政策，促进公共资源在社会内的流动与重组。还要推动城市管理体制在社区的改革，变社区的条条管理为社区公共事务统一管理，变直接控制与监督的管理方式为目标计划与控制管理。
三、政府办非营利组织改制问题
旧体制下， 社区服务功能全是由隶属于政府的国家事业单位以及规模较大的国营企业提供的，包括社会福利院、儿童福利院、托儿所、幼儿园院等等。所有的福利设施由国家投资，从业人员由国家选配，工作目标由国家决定，服务对象由国家指定，所需资金由财政划拨，在每一个环节上， 可以说， 提供服务功能的单位都与社区毫无关系，自然，他们的服务也不受社区的检验。可见， 旧体制完全脱离了社区的供求市场，无从形成受到需求拉动和服务对象激励的机构良性运行机制。久而久之，社区服务供不应求，社会效益无从提起，消耗越来越大，效率越降越低，这些国营事业单位成了专门供养一批吃国家财政饭的就业人员的机构了。
要让社区非营利组织得到发展，政府办的社会福利单位必须改制，否则，无法形成一个公平竞争的的客观环境，无法建立社区非营利组织的行业规范，无法使得民办非营利组织的从业人员树立职业信念，和从有效率的工作中获得就业的安全感。
改制的方式可以选择，而指导思想应该一律，即实行政社分开，将社会事务、社会福利归还给社会运作管理，将国办福利机构推向市场。在这方面，上海的经验值得参照。他们一方面从存量改革入手，统一规划并有计划地的推出国办养老机构在财政拨款、服务收费价格、人员录用机制等方面的系统化改革方案，对所涉及的国有资产评估、机构成本核算、政府购买服务等问题深入探讨，另一方面，也进行了增量改革。他们按照构筑社会大保障体系的思路，在市、区、街道三个层面设有三级非常设性协调机构——社会保障委员会，由有关职能部门和群众的团体共同参加。并在街道普遍建立了由政府定编和拨付人员经费的新事业机构——社会事务（或管理）所，根据社会保障的有关法规、政策，专门负责受理居民社会救助申请，核发钱款、介绍就业、管理文档资料等，还负责指导在居委会设立的社会保障服务点和社会保障协理员的工作。这些新机构的管理目标、管理方式和手段与旧体制相比有了很大的不同。从社区需要出发，更多地强调社区工作的协调性，并根据法规政策进行社区事务的目标管理，可以说是上海所建立的一系列新型社区非营利组织的特点。看来，发展社区非营利组织，并非就是简单的扩大民办机构或者改革国办福利机构的问题，而是从思想观念、目标政策到组织体系、管理方式、手段方法的整个系列变革。
四、非营利组织的机制性问题探索
第一、运行机制。运用社区公共设施，以满足服务需求为目标，不断提高服务的质量，保持服务的功能成本，长期维持服务的再生产，这种周期化的进程状态称为非营利组织的运行机制。达到这种状态的关键，是非营利组织供给的质量，绝不能为了降低成本而牺牲质量。为此，需要探索各类非营利组织的服务质量标准，以及保持这种服务质量的功能成本。
第二，机制性功能结构。从资源来源和使用的角度，可以把非营利组织分为资源筹集类，如基金会、公共筹款组织，和资源使用类例如各种服务机构。从专业化分工着眼，这两类机构如果按照专业化分工进行专业化协作，就会形成最为理想的机制性功能结构。即各自发挥自己所长，结成相互需求、互为市场的功能性联系，以推动对方成长。
中国目前非营利组织的结构性问题，主要表现在资源使用类组织缺乏营运资金，而资源筹集类组织却自搞项目、自行使用资金。结果由于筹资机构不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构，导致项目选择成功率不高且规模小、效率低，而服务机构又由于不得不分散很多精力筹款，也影响了营运效果和营运效率。其次的问题在于筹资类组织的内在结构。中国的筹资类组织由于行政性过强，各属不同的政府部门管辖，导致其资源被部门分割，难以通过流动重组而发挥其有效性。当前，中国非营利组织的成长点在于社区服务组织，如果筹款类组织长期囿于自我的小圈子，不摆正自己作为捐赠方与捐赠使用方的中介组织的地位，不主动以服务类组织作为自己的需求市场，那么， 随着社区非营利组织的迅速成长，捐赠企业、个人及有关机构将会把主要目光投向服务类组织，从而将不利于发育筹资类组织将来在社会资源重组中的中介地位。
第三、组织内部的激励机制。非营利组织不以营利为目的，能否产生像企业那样的关注效率的动力呢？是否也会发生国家事业单位那样低效率的问题呢？非营利组织的动力主要在于社区居民的满意程度和社会的承认，这其实是人的最高层次的心理满足。正是由于市场体制下人们为追求更好的物质生活不能不竭尽全力地为自己和自己所在的公司拚搏，所以那些不为自己而为了社会和社区，为了他人的需要而努力工作的人，最能得到社会和他人的尊敬。激励非营利组织的关键在于发育社会的公共环境，使社会事务公开化，透明化。只有这样，非营利组织的一切努力、一切困难、一切成就和一切失误才能充分地显示出来，谁个优，谁个差一目了然。靠来自外部的反映去推动自己努力改进工作，即从别人的眼睛里看到自己的状态，这就是非营利组织的内在机制。在某种意义上，外部接受状态决定了非营利组织的内在本质。如果信息不畅通，外部的需求、对需求满足的程度、对本机构服务的反映不能迅速有效的被非营利组织所接收，那么，在非营利组织里也会产生像国家事业单位一样的问题。所以，非营利组织需要建立内部的自我评估和监督制度，每年的财务审计报告是必不可少的，与此同时，必须认真对待一切来自外部的反映意见，包括新闻媒体的监督。
第四、社区志愿者参与机制。这其实是培育社区人文生态环境的深层次社会文化问题。在国际上，非营利组织的另一名称叫做志愿者组织或慈善组织。因为志愿者或慈善反映了非营利组织的价值取向。志愿者参与造就了社区人文环境，反过来，社区的人文环境也造就了志愿者。建立一个以人为本、讲礼仪、重情谊，相互关心爱护的和谐的中国式的社区环境是我们追求的目标。为达此目的，弘扬慈善精神可以说是一种重要的方式。如果说美国的慈善源于社区自组织文化及犹太基督教的博爱精神，那么，中国慈善的两个来源即是佛教的慈悲为怀与儒家哲学的仁爱。某种程度上，中国慈善的来源中并没有美国那么强的神密化宗教色彩和由此产生的施予关系，而是更为强调人与人之间相互亲近、相互扶助的情感。由此，尽管中国缺乏美国的社区自组织和多元化价值观的文化传统，却完全有可能在市场体制下由于发扬光大自身的道德传统，从而唤起广泛的群众性的社区参与意识。这一点已经被广东、上海、杭州、天津等地的群众性的社区实践活动所证明。目前的问题在于，我们需要建立一种规范，加强对社区志愿者的组织和培训，设立上岗服务证书和核算服务工作量的制度。为了大力倡导志愿者参与的社区文化价值取向，还需要经常进行志愿者之间的经验交流以及对其中优秀者进行表彰奖励。
第五，人才机制。人才对于非营利组织的建设与成长常常起着决定性作用。由于非营利组织的工作领域十分广泛、基本都属于劳动密集型或知识密集型，而且全都直接面对被服务的群众，所以，人才需求常常有着与政府部门和企业部门不同的特点，而且对于人才的综合素质要求较高。例如要求从业人员热忱、积极，乐于为非营利组织的事业所献身；要求机构的领导人不仅有干练的组织才能，而且具有坚忍不拔的意志力和强健的心理素质，勇于否定旧的创造新的，善于沟通勤于思考；要求所有从业人员具有基本知识和岗位专业知识，而领导人的知识面还要尽可能地宽泛，需要经常进行知识更新。
目前中国非营利组织不仅缺少专业骨干、综合素质较高的领导干部，而且缺乏具有专业训练的工作人员。这与这类组织尚未形成规模、社会地位较低有莫大的关系。十年树木，百年树人。人才的培育非一朝一夕之功，所以，当前最关紧要的首先是探索和确定适合非营利组织部门工作性质的各类人才的基本素质及专业素质，以及采用什么机制，吸引其他部门的合适人才向这个部门转移，探索形成人才转移机制的方式和方法。
鉴于改革开放以来，主要不是体制内即政府和国营企业而是来自体制外的力量如三资、私营、个体经济的活跃引发了经济领域内的中国人事制度改革，为人尽其才提供了广阔的天地，由此可以预料，只要中国的法律为非营利组织进行开放式登记，允许私人（包括公司）设立基金会或公共筹款组织，鼓励社会资本和人才投身非营利事业，那么，就一定会在社会领域里产生产生类似经济领域那样的重视人才的效果。
现代慈善，不仅是一种事业或组织结构，同时也是新的社会价值观，社会公众在面对他人的困难时，不再仅仅是发善心捐赠款项和实物，而是致力于增加自己和他人持续解决这些问题的能力，而这种能力的培养要依靠全社会公众的广泛参与和共同努力，通过引导受助群体努力改变自己现状，增强他们自力更生的意识，不仅使他们脱离物质贫困，也使他们脱离心理贫困。非营利组织的慈善救助行为，不仅有利于协助政府缓和社会矛盾，同时也为公众参与提供了平台，有利于营造一个社会管理完善、社会秩序良好、人民群众安居乐业、社会安定团结、宽容、友爱的和谐社会。
参 考 文 献
[l]王振海，王存慧.新视角下的政治关于社区发展的专题研究[M].北京:中国社会科学出版社，1995，120-130。
[2]王颖，孙炳耀.中国民间组织发展概况阅.北京:社会科学文献出版社，1998，88-90。
[3]邓国胜.全国问卷调查分析.联合国区域发展中心、清华大学NGO研究中心，2001，12-17。
[4]毕天云，社会福利的文化透视:观点与简评，社会学研究[J].2004(4):125-128。
[5]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[明.北京:社会科学文献出版社，2002，220-225。
[6]徐永祥.社区发展论[M].上海:华东理工大学出版社，2000，81-91。
[7] 熊越根 .社会学研究论 .国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思 ,1999年第3期