一、我国义务教育投资的现状 二、根据义务教育投资与政策与现实的差异，提出合理性建议 三、可行性的有效措施的研究
内 容 摘 要
义务教育法是指规范义务教育过程中各方权利义务的法律规范的总称。我国此方面立法主要是1986年7月1日起执行的《中华人民共和国义务教育法》，2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新义务教育法，于2006年9月1依法落实义务教育经费投入保障新体系
新《义务教育法》首次确立免费原则，首次明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围。在我国实施新义务教育——免收学费杂费以后，确实给每个家庭，特别是广大偏远的农村减轻了经济负担，使许多贫困的孩子能上得起学。
百年大计，教育为本。中华人民共和国把实施义务教育做为基本国策这是有深远影响的。政府重视教育，加大了对教育的投资，然而，现实生活中总有一些不足之处，现行义务教育政府投入体制存在着责任分担不明、投入过程混乱、缺乏有效的制约与监督机制等缺陷，还需在实践中不断总结经验，逐步改进和完善。
义务教育投资与政策
义务教育法是指规范义务教育过程中各方权利义务的法律规范的总称。我国此方面立法主要是1986年7月1日起执行的《中华人民共和国义务教育法》，2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新义务教育法，于2006年9月1依法落实义务教育经费投入保障新体系
新《义务教育法》首次确立免费原则，首次明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围。
在我国实施新义务教育——免收学费杂费以后，确实给每个家庭，特别是广大偏远的农村减轻了经济负担，使许多贫困的孩子能上得起学。
百年大计，教育为本。中华人民共和国把实施义务教育做为基本国策这是有深远影响的。政府重视教育，加大了对教育的投资，然而，现实生活中总有一些不足之处，还需在实践中不断总结经验，逐步改进和完善。
一、我国义务教育投资的现状
长期以来， 由于受到我国整体经济发展水平和教育体制等因素的影响， 义务教育投资领域存在着一些问题， 比如: 投资体制不够完善，公共教育经费投入不足， 公共教育经费占国民生产总值比例较低， 人均教育事业费和公用教育经费较低， 教育费附加征收不到位， 个别地区教育费附加被挤占、 挪用现象十分严重等问题， 同时由于我国各地区经济发展水平差距较大， 在现行义务教育投资体制下， 造成各地区对义务教育投入不均衡， 投资效率不高， 直接浪费和间接浪费现象严重， 一些学校存在乱收费现象， 进而造成部分地区义务教育发展所需的基本办公条件不足， 拖欠教师工资现象十分普遍， 这些问题的存在严重地束缚了我国义务教育事业，具体表现为
（一）、教育投资责任定位不精准
1、义务教育投资主体选择不正确。
政府要发挥“主渠道”作用，从中央到地方各级政府之间，必须有恰当的分工。我们在缺乏严密科学调查研究的情况下，盲目选择了“以乡为主”，后又改为“以县为主”的教育投入体制。事实上，从全国范围讲，即使是县级政府，也不是都能够负担辖区义务教育投入的主要责任的。我国尚有1400多个财政贫困县根本不可能起到教育投入“主渠道”作用。特别是中西部一些极端贫困的县，即使集全县纯收入都不足以全额发放教师工资。资料表明，这样的县尚存400多个。农村税费改革后，县级税收减少，教育投入也随之锐减。如果说税费改革前农村义务教育可以靠欠债、向农民收费、降低办学条件和拖欠教师工资得以苟延残喘的话，那么税费改革后，则连这几招也不能奏效了。
2.教育投资责任转移。
义务教育投资由于政府间责任分担模糊而减少，但老百姓要子女读书的积极性并未减少。于是，“多渠道筹资”的手段便有了用武之地，结果是家庭和社会（主要是家庭）成了义务教育投入的主要承担者。据教育部资料统计，政府义务教育投入占全国义务教育经费的份额一直在50％左右浮动。一些贫困县的财政投入只占教育经费的30％，巨大的经费缺口都是由家庭来填补的。以经济较发达的广东为例，从1995年至2001年，在义务教育经费中政府投入只占47.44％，而家庭和社会却占52.56。 “多渠道筹资”成了政府向家庭转嫁负担的借口，许多学校为维持运转，在当地政府默许之下，收取高额“杂费”。举国关注的中小学“乱收费”现象历久不衰，其根本原因就在于此。家庭不堪重负，尤其是许多贫困家庭，连温饱尚难维持，更是无力交纳“杂费”，于是适龄儿童只能缀学，从而沦为教育投入责任转嫁的牺牲品。
（二）教育投资操作随意化
1、教育投资依据欠缺
我国各级政府在义务教育投入中，很少甚至基本不考虑“生均年义务教育成本”。政府主管教育投入的官员有不少人对此不屑一顾，随意划拨或尽量少拨是政府教育投入决策者基本的心态。长期以来，教育投入都是凭决策者想当然从财政中切出一块。至于依据是什么，充分不充分，钱够不够用，政府是否尽到了应尽的责任等，一般是不予考虑的。因此，“按需拨款”实际是按“长官意志拨款”，严重脱离教育发展的实际需要。
2、 教育投资环节混乱。教育经费从政府逐级下拨，最终到达学校，其间中转环节很多。比如在财政转移支付过程中，中央转移至省，省转移至县，县转移至乡，这一笔笔转移支付究竟有多少真正用到了学生身上，谁也弄不清楚。再如县、乡每年都向上级报告辖区教育投入财政预算情况，可是预算归预算，到底是否落实，只有自己知道。许多教育经费就是在混乱无序的投入过程中被挪用、截留和贪污，或者在拨款审批权力的庇护下，人为设置关卡，在钱权交易的勾当中耗费掉了。（三）、教育投资缺乏监督制约机制
1、教育投入法规细节疏漏。我国《教育法》第71条规定“违反国家有关规定，不按预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。”这一条款旨在制约政府投入行为，对政府教育投入中的民事责任、行政责任和刑事责任作出了相应规定。这是一系列教育法规中唯一较全面地制约政府投入的条款。但是，它目前还没有相应的解释性或细节性条款作为操作依据，因此它存在着疏漏。一是对民事责任、行政责任和刑事责任都规定得不具体。二是没有规定执法机关。违法事件发生了，谁来管，如果该管而不管，应负什么法律责任；上哪里告，法院根据什么受理或不受理，该受理的不受理怎么办。三是适龄儿童作为享受经费的权利主体，当其利益被无端剥夺，他们可以用什么样的法律手段来维护，怎样维护等，皆难以觅得申告之门。 二、提出几点合理的建议
1、教育投资应放在公共支出排序中的前列。要改变“穷国办大教育”的认识与政策误区，转变认识和公共政策思路。公共决策者不能以“穷”作为借口或“挡箭牌”搪塞、推卸义务教育责任。相对于满足公共需要而言，政府经费永远是不足的，即使是发达国家也存在财政困难，问题是如何取舍、如何排序，钱是不是花在最需要的地方。值得深刻反思和认识的是，我们早就提出来了“再穷不能穷教育”的口号，但它不能只是停留在“口号”的层面上。“再穷不能穷教育”的政策含义是，在公共投入的排序中，教育要排在前列，即使是“砸锅卖铁”，也要办教育。因为政府没有很好地履行义务教育责任，迫使很多家庭“砸锅卖铁”、东挪西借供孩子上学。政府应该兑现承诺，真正把这副担子从家庭的肩上接过来。义务教育的“义务”，首先是政府的义务，然后才是家庭和社会的责任。
2．明确各级政府责任定位，义务教育投资应该由中央和省级财政统筹解决。从国际经验看，义务教育公共投资主体的重心都在高层政府，而不是低层政府。虽然各国财政体制的集中与分散程度不同，但大部分国家的义务教育公共投资基本是集中的或相对集中的，投资主体或是中央或高层地方政府。中国更需要由高层政府负担义务教育投资，要改变目前“以县为主”的投资体制。教育“主管” 不一定是教育“投资负担主体”。根据国务院发展研究中心的调查，全国义务教育中，中央财政负担2％，省地财政负担11％，县财政负担9％，乡镇财政负担78％。很多农村县乡为实现九年义务教育达标而债台高筑，农民负担沉重。二是，区域之间的经济发展水平非常不平衡，不仅是省际之间不平衡，一个省区内的区域差距也非常严重，前者之间的差距需要中央政府平衡，后者之间的差距需要省级政府平衡，地市级以下的政府不具备这个平衡能力。发达地区的义务教育投资可以以省级政府为主体，落后地区以中央政府为投资主体。
3．调整义务教育、中等教育、大学教育的投资比例，首先保证义务教育投入。认真普及初等教育、扩张中等教育，减少高等教育的投入。教育投资的社会回报中，初等教育回报最大，高等教育回报最小。
4．在城乡之间的选择上，首先保证农村贫困地区的义务教育投入。首先要保证贫困地区、贫困家庭孩子上学的问题。2005年的两会上有人大代表提出要实行12年义务教育。从现在整个的经济状况和实际需要看，这是一个很有见地、切实可行的议案。最近有人对12年义务教育的动议提出反对意见，说9年义务教育还没有搞好，如何搞12年，会更加加剧不公平。从社会公平、缩小差距的角度看，应该实行12年义务教育，但首先不是在富裕地区，也不是一刀切，而是首先在贫困地区推行12年义务教育，把它作为扶贫开发、解决农村贫困的治本之策来研究。
5．保证农村贫困地区女孩子完成完整的义务教育。保证女性完成义务教育对于整个社会的和谐、长远发展意义重大。女性受教育水平提高使她们积极参加社会工作，理性选择生育数量，提高哺育、教育孩子的质量。与中国同处于东方文化圈中的日本、韩国的发达与女性较高的受教育程度和文化素养是分不开的。但是，在中国的贫困农村地区，重男轻女思想严重，女性文盲远远高于男性文盲。根据第五次全国人口普查资料，中国6岁以上文盲人口中，男性为27．68％，女性为72．32％，农村的情况更严重些。这对整个人口素质的提高极为不利。最低应该保证农村的女孩子受到完整的义务教育，这对于缩小城乡差距的意义是绵长久远的。
6．要下大力气解决农村的师资问题。师资短缺是目前农村义务教育存在的一个瓶颈。目前我国农村教育面临师资匮乏的窘境，由于条件艰苦，大学生文档后不愿到农村当教师，农村的教师往县城流，县城的师资往市里流，市里的师资往省会城市流，西部城市的师资往东部沿海流。越往上面，教师越多，优秀教师也越多，有的地方甚至教师超编；越往基层，教师越紧缺，合格教师越少。一些贫穷地区的校舍是当地最好的建筑，但因为留不住老师，教育系统派不出老师，学生都走了，校舍也变成了羊圈。要真正解决农村学校缺乏教师尤其是优秀师资的问题，重要的是要依靠政策和制度，更大幅度地提高农村教师的物质待遇、业务出路和社会地位。
7、切实解决农民工子女上学问题非常紧迫。目前每年全国有1．3亿农民工进城务工。农民工子女中适龄学童，或者留在家乡成为“留守族”，据不完全统计“留守族”已达7000万左右；或者进城成为“迁移族”，举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。义务教育体制中出现了一个十分尴尬的“真空地带”——“留守族”无人照管，城里的公办学校闭着大门或收费过高，打工者无奈在他们聚居的城乡结合部办起的所谓“打工子弟学校”又“非法”而且质量不高。据统计这些极其简陋、收费低、质量不高的学校吸收了一多半的打工子弟。农民工子女教育问题暴露了城乡分割的义务教育体制的严重缺陷。如何解决农民工子女入学问题对政府是一个严峻的考验，政府有责任、有义务来解决农民工的子女教育问题，而且是一个十分紧迫的问题。中央政府和当地的地方政府应该协调共同解决。
三、可行性的有效措施的研究
试行以“儿童义务教育专用帐户制”为中心的教育投入方式，可能是补偏救弊之一法。所谓“儿童义务教育专用帐户制”，即政府将法律规定的义务教育经费，按适龄儿童人均占有量，直接划拨到为每个适龄儿童特设的银行专用帐户上，以供儿童选择学校、支出学费的经费投入制度。试行这一制度的相关措施如下： 1、实行省、地、县、乡四级义务教育分担责任制，明确规定各级政府的投入分担比例，并用法律形式确定，以免各级政府之间为自身的利益而推诿扯皮，以及因政府决策人员的人事更替而产生投入波动现象。笔者认为，四级政府投入比例，宜参考国外的经验，以省为单位协调确定，一般宜以县为主。具体比例分配似可为：省级政府投入占20％;地级政府占20％;县级政府占50％;乡级政府占10％。如果确认了四级政府的投入比例，那么，哪一级政府没有按比例拨款，相关责任人便应受到法律制裁。另外，中央还须设置“义务教育扶贫基金”，依照严格报批程序直接划拨给贫困的乡镇，但一定要依法实施。所有义务教育阶段的学校，如果没有法律特许，不应向任何学生收取费用。家庭只有纳税的责任，没有在义务教育中向学校交费的责任。 2、核算“儿童生均年义务教育成本”。每个适龄儿童在当地经济发展水平和消费水平条件下，每年维持义务教育阶段最基本学习条件所需的平均教育经费，即儿童生均年义务教育成本。它是一定规模的基本办学条件所需经费支出与一定数量的学生人数的比值，是政府投资量确定最重要的参数。每一级政府，都要对辖区儿童义务教育平均成本进行调查核算，以此作为施政的重要内容，应纳入行政议事程序，并报请人大批核，写入相关法案，以便据此给适龄儿童拨款，确保儿童最起码的就读需要。 3、认定儿童受教育的法律主体地位。既要确保每个适龄儿童都能享受到政府教育投入，又要防止“吃空额”的腐败现象发生，就必须准确认定适龄儿童的受教育的法律主体地位。具体办法是：儿童出生时，应该做到“准生证”、“出生证”、“户籍证”、“义务教育权利证”四证统一。政府要责成计生管理部门、户籍管理部门、儿童出生医院以及监护人，协同核准儿童身份，再由电脑确定儿童身体标识，统一联网注册入档。届时儿童凭四证，并经电脑网络储存的相关标识核对身份，即可得到政府的教育拨款入学就读。 4、政府职能部门为核实身份后的就读适龄儿童在银行网络上设立“义务教育专用帐户”，并按法律规定届时每年向帐户拨发儿童应得的义务教育经费。这种经费只能专用于接受义务教育，任何人无权挪作它用。如过期不用，经费将被政府收回。儿童受完义务教育，帐号即随之注销。 5、适龄儿童根据有关法规就读某校，某校即可根据儿童许可，依照法规支取其专用帐户上的经费，学校不再从政府获得拨款。儿童若没有如数得到规定的政府拨款，或者拨款被非法使用，则有权向有关法院起诉相关责任单位或个人，违者即会受到相关惩处。 步入21世纪，我国义务教育的发展可谓挑战与机遇并存，希望与压力同在。面对人口众多，地域广阔，经济、文化及教育发展极不平衡的现状，真正在我国实现普及九年制义务教育的任务，满足适龄儿童接受平等义务教育的需要，可以说任重道远。特别随着社会的不断发展、进步，有许多新问题需要我们去探讨和研究，我们有理由相信，在中央和各级地方政府部门的正确领导下，只要继续坚持解放思想、实事求是，坚持以“三个代表”思想为指导，不断深化义务教育体制改革，探索完善义务教育投资的新途径，我们一定能够克服重重困难，开创我国义务教育更加美好的明天。
参 考 文 献
1、百度，《义务教育法》
2、潘光一。解决义务教育经费的错位问题[J].教育发展研究，2003,(1)
3、周大平。税改中的农村义务教育审视[J].河南教育，2002,(10)