一、机构改革现状
二、政府机构改革存在的问题
三、政府机构改革存在问题的改进措施
内 容 摘 要
服务型政府理论是近现代公共行政理论发展的最新成果。服务型政府理论要求将政府置于社会大功能系统中定位其角色地位;要求将公共行政权力置于公民、企业、市场、等诸多社会要素构成的多元关系中进行考察，以探求其公共服务性本质。服务型政府理论认为，在现代社会中政府不仅仅是政治系统的组织实体，而且更是公共管理机构，承担着为公民、社会提供公共服务的职责。服务型政府所蕴含的民主权利要素符合现代社会主流价值观的发展趋势，建设高水平的服务型政府是现代世界各国政府改革的基本趋势。
通过对改革开放以来我国前五次政府机构改革历程的回顾，建设现代化的服务型政府，是我国经济社会发展的必然要求，是我国进行第六次政府机构改革的必然选择。文章对我国正在进行的第六次政府机构改革现状进行了深入分析，指出了其中存在的主要问题，并提出了合理规划政府机构规模、规范大部门内部的权力运行体系、赋予执行机构更大的自主管理权等改进措施。
关键词：政府机构;大部门制
第六次国务院机构改革方案由2008年3月15日第十一届全国人大第一次会议表决通过。改革方案确定了第六次政府机构改革的主要任务:围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点如强与整合社会管理和公共服务部门。第六次国务院机构改革各项任务在2008年上半年基本完成。地方各省级政府机构改革方案在得到国务院的批准后陆续展开，迄今也己基本完成，地市级政府的机构改革也在逐步启动。
一、机构改革现状
(一)改革概况
为实现改革的预期目标，国务院机构主要在五个方面进行了重点突破。②第一，合理调整经济管理部门的宏观调控职能。国家发改委进一步减少微观管理事务和具体审批事项，财政部进一步改革完善预算和税收管理，建立中央和地方财力、事权相匹配的公共财政体制。中国人民银行进一步加强对银监会、证监会和保监会等金融监管部门的领导，增进统筹协调程度，维护国家金融安全。第二，加强能源环境管理机构。设立高层议事协调机构国家能源委员会并组建国家能源局，后者由国家发改委管理，’不再保留国家能源领导小组及其办事机构。撤销国家环境保护总局，组建新的环境保护部。第三，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制。将信息产业部和国务院信息化工作办公室合并，组建新的工业和信息化部。工业和信息化部下设国家国防科技工业局和国家烟草专卖局，不再保留国防科学技术工业委员会。将交通部、中国民用航空总局及建设部指导城市客运的职责整合，组建新的交通运输部。交通运输部下设国家民用航空局，不再保留交通部和中国民用航空总局。第四，组建人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入资源和社会保障部。人力资源和社会保障部下设国家公务员局，不再保留人事部、劳动和社会保障部。组建住房和城乡建设部，不再保留建设部。第五，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2009年2月由全国人大常委会通过的《食品安全法》规定设立国家食品安全委员会，加强对各有关食品卫生监管部门的协调、指导。
改革后，国务院组成部门有:外交部、国防部、发改委、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署，再加上国务院办公厅，共有28个部委。
(二)改革特点
与改革开放后五次机构改革相比，第六次机构改革的特点主要有四个:
第一，改革目标明确，改革思路清晰。第六次政府机构改革的基本目标为建立公共服务型政府，这是我国政府机构改革历程的重要转折点。将建立公共服务型政府设定为改革的目标，突破了我们在管制型政府理念下对政府公共服务性质的认识束缚，使得政府机构改革的成效更符合经济社会发展实际对政府公共管理和公共服务职能的时代要求。由此，本次国务院机构改革的基本思路在“以职能确定机构”的基础上，进一步深入为:由公共管理需要和公共服务需求确定政府职能，再由政府职能确定职能部门的设置。
第二，改革重点突出。本次国务院机构改革不同于前几次机构改革只注重撤销旧的职能部门或者增设新的职能部门，甚至是简单地裁减政府机关工作人员。它更侧重于不同部门之间的职能整合和权限范围的合理划分，以及各职能部门内部组织结构和功能分配的优化，以达到全面提升政府行政效率的目的。文章以交通运输部为例对此加以说明。2009年2月19日国务院召开常务会议，正式批复了交通运输部以“三定”为主要特色机构改革方案。新的交通运输部是按照2008年国务院机构改革方案，在原交通部的基础上，通过合并国家民用航空局、国家邮政局等部门而组建的大部门之一。根据国务院决定，交通运输部由12个职能司局、机关党委和离退休干部局组成，其部门架构与职能架构保持了高度一致，同时将部内各司局之前的交叉职能划分得更为清晰。例如，新增加道路运输司和安全监督司，用以接管城市交通职能道路;运输司之下将加设城市客运、出租车行业管理办公室;安全监督司下将加设应急办公室;国际司之下将加设港澳办公室。这样在保持部门总体规模的前提下，提升了政府应对相关领域内各类事务的决策执行能力。
第三，政府总体规模变动幅度小。例如，这次机构改革后国务院组成部门数量与改革前国务院组成部门数量(包括国务院办公厅在内共29个)基本持平，且为改革开放以来历次机构改革后国务院组成部门数量最少的一次。地方各级政府在规模上也没有较大变动，这与前几次构机构改革尤其是1998年的机构改革形成了明显的对比。
(三)成功之处
第六次政府机构改革较为成功地解决或避免了前几次政府机构改革中的诸多问题。通过上面的对比分析可以得出这样一个结论:从在一个以市场经济为核心的开放社会体系中政府、民众及社会各自承担的功能角色来看，以前的多次政府机构改革实际上是一种被动改革，而第六次机构改革则蕴含着更多的主动因素。具体而言，前面几次机构改革是在政府对经济社会事务的管理及，内部运作等方面积累了较多毛病弊端的情况下进行的，后一次的改革往往是对前一次机构改革结果的修正和补充;而第六次机构改革则是在主动识别公众和社会对政府进行经济调控、市场监管和社会管理等公共服务需求的基础上进行的。这意味着第六次政府机构改革在某种意义上是政府主动适应外部环境的一种生存方式，它既符合我国社会全面转型时期政府所应有的改革规律，又符合经济全球化背景下政府公共管理职能变革的世界潮流，标志着我国政府机构改革逐步进入了理性化、科学化、规范化的阶段。
二、第六次政府机构改革存在的问题
第六次政府机构对建设服务型政府的尝试，是新时期我国推进行政管理体制改革，乃至政治体制改革非常重要的一步。服务型政府理念所涵盖的一些理论精神与我们“全心全意为人民服务”的执政党宗旨、“立党为公、执政为民”的执政理念以及我国建立公共服务型政府，实行服务行政的努力方向等存在着有机祸合的因素。①但“服务型政府”主体上是一个外来概念，它诞生于西方特有的民主法制环境。在我国政治文化系统尚未完全现代化、社会自组织程度较低的情况下，政府官员大多还不具备纯粹的公共服务精神，公民、企业参与公共事务管理的观念意识仍处于萌芽状态。服务型政府所描述的政府治理构架在我国还不具备完全适合其发挥作用的软硬件环境。从本次机构改革的实际情况来看，对于“服务型政府”，我们在理论认识上有误区，在建设实践中有偏差。”
(一)地方政府机构改革的盲目性
一方面，有些地方政府把通过机构改革建设服务型政府当作一项政治任务，存在急于求成的心态。另一方面，个别地方政府在机构改革过程中不顾本地实际，盲目地追随模仿中央政府或上级政府的改革模式。我国幅员辽阔，经济社会发展区域不平衡，行政环境复杂多样。地方政府机构改革如若不能做到实事求是、因地制宜，就会因此付出更多的成本和代价。
(二)部门间规模比例失调
缩小政府机构规模、裁减工作人员数量仍是本次政府机构改革的主体工作，但它反映了一种旧的机构改革思维惯性、不尽符合服务型政府的要求。尤其是个别地方政府的机构改革过于注重减少职能部门数量、限制政府规模，忽视机构改革的客观规律，损害了机构改革的积极性。许多地方行政服务机构建设重视程度不够，建设水平没有实质性的提升，行政服务机构的规模相对较小，使从事直接公共服务的人力资源不足。传统上我国各级政府中从事具体社会事务管理、为公民直接提供公共服务的职能部门规模就相对较小导致行政人力资源不足。政府工作部门都是社会生活的组织者、管理者，是公共产品、公共服务的提供者。当前我国各级政府职能部门由于分工和侧重点不同，有的主要负责和保障政府自身的运转，如政府办公厅、机关事务管理局等机构;有的主要负责宏观调控，以求经济总量平衡、社会协调发展，如发展改革、财政，经委等部门;有的主要负责监督检查，如监察、审计等部门;而直接实施社会管理、提供公共服务的部门工作人员数量就不够。
(三)大部门权力运行机制不科学
从第六次机构改革启动以来，各地方政府机构改革对大部门建设都十分重视，大部门制建设取得了不少成绩，但也出现了大部门制建设过热的势头。有的地方把搞大部制当作对政府职能部门“合并同类项”，认为政府大部制化得程度越高越好，政府部门的数量越少越好。盲目合并，不顾职能部门在工作权限、工作职责、业务范围上的内在联系，违背了服务型政府倡导大部门体制的初衷。同时，政府部门规模的扩大，是以大部门内部行政权力的纵向分化为前提的。我国政府职能部门传统的权力运行体制是以部委—司局—处室为主体的，决策权、执行权和监督权在各个层次的运行是被捆绑在一起的。如果在大部制改革中对这种传统的权力运行体制没有进行革新，就不符合服务型政府的法治、高效等特征对大部制改革的基本要求。
(四)执行机构缺乏独立性
在第六次国务院机构改革中成立的大部委下的执行局，在名义上各由部委行政首长挂名领导，但实际中执行局是否具有与其工作职责相匹配的权限范围仍值得怀疑。人力资源和社会保障部下设的国家公务员管理局，有相当一(部分职责应当属于人保部相关决策司局的职责;而像一些关于公务员管理具体措施的制定、执行等本应属于公务员管理局的权力却被保留在了政策制定的决策司局，甚至被赋予了一定的政治色彩。权责不匹配、权限范围模糊将会导致执行局的自主独立性和政策执行能力被削弱，使之处于力不从心的尴尬境地。
三、第六次政府机构改革存在问题的改进措施
(一)充分保证地方政府机构改革的自主权
2008年国务院((关于地方政府机构改革的意见》虽已明确地方政府机构改革不搞“一刀切”。_但在实际的改革过程中，改革形式、改革力度、改革程序都受制于各种阻力因素，改革的自主灵活性受到较大影响，以至于有些较好的改革设想成为了“流产儿”。从法治政府的角度看，主要政府机构的设立、撤销、调整都需要相应的法律制度依据。保护机构改革的自主性、保持改革的活力，需要在机构改革中促进法律依据、改革原则和基本方向、改革的自主灵活性三者之间的遵从和妥协。因此，我们一方面应该加快机构改革相关法律法规的立法进程，为机构改革形式的多样化提供明确的法律依据，一方面要加大政府机构改革形式的探索力度，把符合服务型政府建设要求和各地实际情况的改革模式推广开来。譬如有学者就用天津滨海新区的政府机构改革为例，提出了以“上有下不设，下有上不设”为原则解决政府机构对口设置的问题。①滨海新区政府集中宏观性、指导性和间接性的管理职能，滨海新区的三个功能区和三个行政区政府直接面对社会和公众，集中直接提供公共服务的职能。以这种管理职能在上下级政府间的不同定位为原则，滨海新区政府设置了的政府部门，滨海新区的三个功能区和三个行政区政府可以不设;三个功能区和三个行政区政府设置的部门，滨海新区政府可以不设。
(二)扩大行政服务机构规模
按照一般的观点，削减政府部门规模，裁减其实，无论是从绝对数量上看还是从占总人口的相对数量上看，我国各级政府工作人员的总体数量并不算很多。我们可以拿中、美两国的政府规模做比较。从地理上看，两国幅员辽阔，人口上中国是美国的4.4倍。在2001年左右，中国有接近24961个政府管理单元(中央、省、地区、市县和乡镇)，美国则多达87513个(联邦、州、县、市、镇、校区和特区)。更为特殊的是，在政府公务员的数量上，中国约有，10540000名，而美国则有，17782000名，超出中国达700万人之巨。但毫无疑问，中国政府一的行政开支相封较高，而行政效率相对美国政府处于较低的水平。可见，只有通过限制政府规模、缩减政府部门人员编制数量才能降低行政开支、提升政府工作效率是我们对政府机构改的一个认识误区。政府规模大小与政府职能部门的工作效率、行政成本的高低并存在必然联系。问题的关键在于政府各类职能部门规模比例的合理配置、政府编制资源的有效整合与利用。在克林顿时期美国政府的机构改革中，有的部门甚至取消成合并了专司人事管理的机构:有些是几个部门联合建立一个人事管理机构。其目标是用更少的开支，为公民提供更多的服务。撒切尔政府在政府机构改革中，把负责决策执行的公务人员分离出来，设立了135个“执行代理”机构。“执行代理”机构的工作人员占据了公务人员很大一部分，其主要任务是执行政策，为社会和民众提供有偿或无偿的服务。法国省一级的决策机关和执行机构是省议会。省议会内设办公厅，配置40-50人，人事部50多人，教育体育文化部150人左右，市政规划部100人左右;建筑建设部80人左右。而工作人员数量最多的是民政部，约1200人，其中900多人分散在各地为公民面对面提供服务。
③因此，为了突出政府社会管理和公共服务职能、、实现建设服务型政府的目的，我们在政府机构改革过程中应改变大多以精简为主、机构调整和政府资源整合为辅的错误倾向，使政府实现从“瘦身”到“健身”的转变，把额定编制向直接从事社会事务管理和提供公共服务的职能部门倾斜，为政府管理社会事务和提供公共服务提供充足的人力资源保障。
(三)规范大部门的权力运行机制
建立大部门，不是简单地将政府部门“合并同类项”:对外它要求相关职能部门的有机结合;它对内涉及政府组织结构和运行机制的深刻变革，涉及政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等复杂问题。两个职能部门能否合并，取决于这两个职能部门承担的社会管理事务、提供公共服务的类型是否相近，是否具有较强的通约性。政府机构改革必须面向公民和社会的公共服务需求，以提高政府管理社会事务的能力和公共服务水平为原则进行职能部门合并，而不能盲目地下任务、定指标，认为职能部门越少越好。大部门体制下部委管理领域宽、职能多，但并不等于部门的规模越大、职权越大，改革的成果就越理想。关键在于能否通过大部制改革，建立起清晰、规范、科学的行政权力运行体制。因此，我们在搞大部制时，要充分考虑到部门内对行政权力运行体制的合理规划和建设，对部门内部行政权力决策、执行这两个环节赋予不等的优先级别，将决策、执行二者由横向并列设置变为纵向先后设置，通过部委内部的在组织形态上职责分工提高工作效率。如果不能通过权力运行制度将行政权力纵向三分，则大部制的实际功效往往有名无实，政策的制定往往会因部门内部复杂的科层结构而流产。_
(四)赋予执行局更大的自主管理权限
一广泛建立大部门体制内部的执行局，是我国第六次政府机构改革的大胆尝试。它是政府管理体制中贯彻行政三分制的重要举措，是服务型政府理念指导下全面实行大部门体制的配套改革措施。执行机构的建立对提升政府行政效率、政策贯彻执行能力和公共服务水平的积极作用己被许多发达国家机构改革实践所证实。
我国大部门体制下的执行局在其机构本身的人事、财务、工作业绩评估等方面不具有足够的自主管理权限，而往往受制于整个大部门的统一管理体制。英国政府在上世纪80年代的政府机构改革中赋予了执行机构充分的自主权，促进了管理者自身主动性和创造性的发挥，实现了政策执行的效益最大化。上级主管部门对执行机构的管理大多采用业务指导的形式进行，并通过“基准比较”和绩效评估等方式来评价工作人员的工作业绩。这种管理关系实际上由传统的隶属关系转变为契约关系。这样，执行机构的自主独立性就得到了充分尊重，自主管理权也得到了充分保障。 因此，我们应当在各级政府普遍实行大部门体制、建立执行局的基础上，进一步扩大执行局的影响，赋予执行局更大的自主管理权限，使其顺利发挥应有作用。一个主要思路是，在一级政府内部成立规模较大的统一执行机构，由两个或多个职能部门共用一个执行机构。在此基础上，集技术性、专业性、监管性和服务于该执行机构一体，促进其业务相对独立和内部管理的相对独立。
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