目 录
一、政府责任的内涵
二、政府责任的体系
（一）政治责任
（二）行政责任
（三）法律责任
（四）道德责任
三、中国政府责任的现状分析
四、中国政府责任的实现途径
（一）更新观念，弘扬先进的行政文化
（二）健全机制，实现高效的制度依托
（三）完备法规，构建健全的法律体系
（四）提高素质，培养积极的行政人格
内 容 摘 要
本文从责任的定义入手，阐述了政府责任的广义内涵和狭义内涵，并按照政府责任性质的不同，将其分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面，政府责任的实现是一个长期的过程。
论中国政府责任与实现途径
一、政府责任的内涵
“责任”一词有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。第一重含义，大都见于古代汉语之中。在现代汉语里，“责任”的涵义一般是指后两种。简而言之，责任有两重含义：其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。前者为后者的基础，我们可以称前者为第一性责任，后者为第二性责任。概而言之，“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务。”[3]
责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。作为自然人与法人，主要是权利和义务的统一；作为政府机关，主要是权力与责任的统一。政府责任是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久。
政府责任有广义和狭义之分：从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益；从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。
二、政府责任的体系
我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民负责。这一政体决定了作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任。具体来说，政府的责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。
（一）政治责任
概括地说，有两层涵义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利，也就是其制定的政策与法规、规章、行政命令、决定或措施必须合乎人民的意志和利益。二是行政机关的领导要负责决策得到有效贯彻执行。虽然行政领导并不一定直接去执行每一项决策内容，也不可能全部知晓其属下每个部门所有人员的具体行政行为，但他有责任制定有效的措施，督促、推动其下属按既定的目标行事，以确保决策内容得到很好的贯彻落实。如果行政领导对其所管辖部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又不采取有效地补救措施，从而造成重大经济或社会损失，那就是失职，就要承担相关政治责任。
（二）行政责任
指政府机关及其工作人员在具体行政管理活动和行政系统自组织或自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对其本系统所应承担的义务。它包括两个不同的方面：一是政府机关和工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现为政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对其本系统所应承担的义务。政府公职人员对行政系统所应承担的义务和责任是学术界普遍认为探究政府行政责任的一个重点。从积极意义上来说，这种义务和职责强调政府工作人员应克己奉公、尽职尽责，高效迅速地推动符合民意的政策措施的贯彻落实；从消极意义上来讲，这种义务强调政府官员因未履行自己的职责应当承担的否定性后果。
（三）法律责任
指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应当承担的责任。美国著名学者哈耶克曾经指出：“撇开所有技术细节不说，法治的意思是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事物。”[2]治社会强调法律面前人人平等，强调与生活在法治社会中的普通公民一样，政府也只是法治社会中普通的一个法律主体。如果说政府和普通公民相比显得有所特殊的话，也只是因为政府垄断着公共权力的行使，掌握着比普通公民更多更广的公共资源，因而政府理应更加模范地遵守法治社会的各项法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任。
（四）道德责任
指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显的与社会公德、秩序、风俗相悖，就应承担道德责任。从道德责任承担主体的角度来看，可以说行政道德责任的内容和其他道德责任一样，也是“他律与自律的统一”。他律，指行政道德主体之外的社会公共监督，也就是违反行政道德者要承受公众舆论的批评和谴责，以及对其社会评价的降低。自律，指行政道德主体所坚持的一种信念、恪守的一种情操，这种信念与情操保证了行政道德主体具有高度的道德责任感。它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我实现的美好感受；在没有较好地履行责任的时候，受到的道德与良知的谴责。他律和自律的统一，就能够使行政公务人员自省、自警，以恪守职业道德。
我们可以说，政府的总体责任与行政人员的个体责任是相当一致的，对于公共行政来说，法律制度所规定的责任是被动责任，而积极的责任则是道德责任。与其他责任形式不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性的统一，表现为行政主体对责任的自觉认识，以及行为上自愿的选择。行政公务人员只有具备较强的行政道德责任意识，才能在法律对其岗位与责任出现空档的时候，更充分地履行其自身应尽的责任。
三、中国政府责任的现状分析
关于中国政府履行责任的现实情况，我们以社会保障体系的建立健全为例，加以具体的剖析，可以举一反三，从一个侧面反映全貌。
与传统的二元经济体制相适应，改革前的中国社会保障体系也分成完全隔离的两大板块，中国政府在其中承担的责任完全不同。如果根据以上对政府参与形式的划分，中国应该属于“变异的包办+不干预”形式。
在城市里，实行的是国家保障模式，社会保障的事务完全由政府（后来逐渐延伸为单位或国有企业）包办，个人不缴纳保险费，也不承担任何责任。同时，保障的范围非常广泛，养老、医疗、住房、教育、就业等等。只要是拥有一张城市户口，也就可以免费享受到以上的种种福利待遇。但是，与这种福利保障制度相配合的是计划经济的全面就业制度和低工资、高积累的分配制度。也就是说，“在计划体制下，政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者信用关系。政府和企业对职工，有一种事实上的终生就业承诺及相关的养老、医疗保障承诺；同时，也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的‘预先扣除’，并形成了一部分国有资产积累”。[ ？]因此，在劳动就业制度改革下出现的“下岗”失业问题和社会保障制度改革中的中老年职工养老保险债务问题就成为政府不可推卸的历史责任。
在农村，则是一种以家庭保障为主，集体为辅的保障模式，政府几乎不直接承担责任。这种与“二元”社会保障体系相适应的政府参与形式在很大程度上加剧了城镇与农村居民间的不平等待遇，并且在某种程度上成为政府迟迟可以不介入农村社会保障的历史缘由之一。
经过20年改革开放后，政府的责任承担状况究竟如何呢？按照十四届三中全会的《决定》精神，社会保障的目标体系应该是建立一种资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。政府在这种社会保障体系中即是起一种主导作用，形成政府、企业、个人的责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。
但是，中国社会保障的改革在很大程度上并没有达到预期目标，反而形成的状况是在城镇“过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够”。同时在农村，政府虽然已开始建立农村社会保险的探索工作，但改革的力度、深度及收效甚微。可以说，现行中国社会保障中政府参与是一种正在向主导型过渡的“包办+不干预”的形式。这种状态反过来又成为制约社会保障体系进一步走向统一和完善的重要因素。
因此，从政府参与的角度研究如何进一步完善社会保障制度，探究目前不利于走向政府主导型的因素或困难是很有必要的。除了以上提及的历史缘由外，本文认为存在的问题还有如下：
一是城镇改革中政府的历史责任与新制度运行的现实责任一直划分不清，不利于政府责任的合理定位。政府自1997年以来，每年都在加大对社会保障的投入，2002年的预算开支是860亿元，比1997年增加了806亿元，增长15倍够。[5]但这些资金的使用没有明确的区分有多大比例是用来补偿历史责任，多大比例是新制度的运行成本，因而无法对新制度的运行效果做出准确的评估，政府在新制度的责任承担状况也比较模糊。
二是政府责任与民间责任划分不清，多元化的社会保障体系难以真正形成。在现行的社会保障制度体系中，政府虽然不再作为社会保险制度中的直接供款者，但仍然承担了相关条例、规章、政策、措施的制定，制度运行的监管，具体制度的执行，以及部分项目的出资等，并且通常是惟一的角色。政府在这些众多，有时甚至是矛盾的角色 （如基金的运营者与监管者）中大包大揽，留给个人、企业或其他社会力量参与的余地很小。
三是中央政府与地方政府的责任划分不清，地方政府的财权和事权不对应，在社会保障中的主动投入不够。自1994年分税制以来，地方政府拥有了较为稳定的财政收入来源，但却没有承担起相应的保障责任。在1998年到2001年间，在财政对基本养老保险基金补贴支出中，中央财政占90%以上，地方财政补助不足10%；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的“三三制”（财政、企业、失业保险基金各供1/3）实际上成了“三七制”。其中，中央财政补助占财政性补助资金总额的65%，企业和地方财政一共的补助只占35%；在救灾方面，中央财政的救灾经费仍然超过70%，地方政府支出的救灾经费不足30%。[6]
四是农村经济发展水平不高、劳动生产率低下的现状使建立以政府为主导的社会化的保险制度举步维艰。1992年由民政部牵头开始建立农村养老社会保险制度，近年来的运行效果并不理想，参保率底，覆盖面窄，并且出现退保、萎缩现象。同时，由于城镇的社会保障制度改革已牵涉了政府很大一部分财力、物力，暂时无暇顾及农村问题，“不干预”形式虽有所改变，但仍会延续下去。
四、中国政府责任的实现途径
在社会主义不断发展的今天，笔者认为，中国政府责任的实现必然是一个长期和渐进的过程，必然要建立在真正实现民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成的基础之上。
（一）更新观念，弘扬先进的行政文化
我们知道，思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程，但思想观念一旦形成却会在相当长的一段时间里起作用，阻碍或者推动社会发展。因此，政府责任的观念并不能简单地在原有的思想基础上简单地建立起来，它需要实现深刻地观念更新与转变。
第一，要实现权力本位向责任本位的转变。“任何政府都要建立一套责任机制……对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本要素，这句话反过来说可能更有说服力。要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”[ ?]现代政府机构是社会公共管理和公共服务的唯一提供者，其所有权力来源于人民。公民权利是国家权力之源，是行政权力之本；政府责任是行政权力的核心。只有在人民与政府的关系上形成一定的责任机制，才能保证“不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在”的现代民主理念的真正实现。作为公权力行使者的政府与其工作人员，必须实现这一观念的转变。
第二，要实现政府本位向公民本位的转变。在现代民主法治社会，政府责任的真正实现需要广大民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成。而行政主体责任意识的养成则需要完成深刻的理念变革，也就是要使政府及其公务人员从传统政治中的官贵民贱的观念，转变为现代民主政治中的政府与公民的平等交换和制约的观念，实现由“政府本位”向“社会本位”、“公民本位”的转变。
所有这些更新的实现，都需要通过不断加强新的行政文化建设来实现。市场经济条件下的公共行政文化建设的核心，就是加强全心全意为人民服务的思想道德教育，使政府及其公务人员自觉坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把全心全意为人民服务这个最根本的伦理道德原则融入到官员和民众的内心深处，并内化为他们对国家、对事业、对群众负责的“政治良心”，最终增强政府官员依法行政的责任意识，为保证政府责任的实现奠定牢靠的道德基础和伦理保障。
（二）健全机制，实现高效的制度依托
政府的权力来自人民，政府具有代表人民群众的责任，但作为一个相对独立的主体，政府自身也有自利性，政府责任常常面临维护自身利益的挑战。因此，就必须要构建健全有效的机制对政府的行为进行约束和监督，使政府的行为符合他所代表的人民的利益。换句话说，只有依托高效的制度，才能保证政府责任有效的落实。
首先，要进一步调整政府与权力机关之间的关系，加强人民代表大会的建设，强化人民代表大会的权力、权威，使之达到真正代表人民行使国家最高权力的应有地位。为此，应重点考虑加强各级人民代表大会在审查政府财政预算、在审查政府的行政立法中的权力，加大在对各级政府工作以及政府官员违法犯罪行为的调查处理的权力，使各级人民代表大会切实担负起监督政府及领导人是否维护人民群众的利益、履行宪法和法律、是否存在违背广大人民群众利益行为的职责。
其次，要建立行政执法责任制。一是要理顺执法关系，落实执法责任。政府各部门要梳理、厘清执法依据及执法权限，明确执法主体，对共同管理、协同执法的行政行为，要分清执法责任的主与次，既要体现相互配合的全局观念，又要体现各司其责、各尽其责的原则。对权力内容进行具体分解、细化，使其明确、充分，从而形成系统而严密体系，责任落实到位、责任具体到人，没有疑问，消除因执法依据、权限或主体不明确而带来的相互推诿、扯皮现象，彻底消除有人无事、有事无人的局面，最终提高行政执法权威性；二是要明确和严格执法程序和时限。执法应严格按照《行政处罚法》的规定，坚持持证上岗；认真履行告知义务；使用规范的法律文书等。要明确：不按法定程序执法也属违法，同样需要承担各类行政责任；三是要建立过错责任机制。各级政府行政机关要明确本部门适用的承担执法违法责任的法律、法规和规章制度以及行政主体违法行为的种类，建立过错追究和承担过错责任机制，切实增强行政执法人员的工作责任心；四是要建立有效的救济机制，如：举报、申诉、控告、听证、复议、赔偿等制度，严格追究行政主体执法过错并向执行对象说明纠错情况，重新实施执法或进行其他方式的各类补救。通过对行政对象合法权益的保护以及行政对象对自身合法权益的保护，监督政府行政权力的行使，保证行政执法的准确性。
最后，要强化政府责任的监督和追究机制。具体包括：一是加快政治体制改革进程，以健全从上而下的政府责任监督机制，尤其是要制订出便于操作的行政人员引咎辞职的法律、法规，完善对行政人员失职和违法行为的惩戒机制。二是构建多途径的有效监督体系，以实现对政府权力的多方位监督作用，比如建立完善的民主监督体制、健全的法律监督制度和良好的政德政风监督机制等。三是完善政府责任的追究途径。逐步建立包括立法机关追究、司法机关追究、行政机关追究、行政救济追究等多种责任追究的有效途径。
（三）完备法规，构建健全的法律体系
修改完备政府责任法律体系是实现政府责任的关键环节，只有健全的政府责任法律法规，才能保护公民正当权益，才能对政府行政行为进行有效约束，确保政府责任的落实。
第一，要对现有的法律、法规及规范进行合理而全面的整合，克服各种法律法规之间、法律规范之间出现的相互矛盾的现象，增强法律对规范政府责任的适应性。
第二，行政授权坚持权力与责任相一致的原则。行政授权指的是依照法律法规将某项或某方面的行政职权的部分或全部，通过合法的方式授予某个组织或个人的法律行为。相关部门在设计有关行政授权方面的法律法规时，必须坚持权责同授的准则，特别要增加对行政责任解释说明的各项条款，以便使作为行政主体的政府及相关公务人员从获得权力第一天起，就对自己拥有怎样的权力，权力的权限范围大小，行使权力的方式方法，以及在行使权力时应承担的相关责任和后果等问题有个比较清晰的了解。使其明了“雷池”的边界[3]，主观杜绝违反政府责任行为的发生。
第三，要严格详细地规范政府责任追究的法律方法与程序。要有法可依，要依据宪法和行政法的规定，严格规范政府责任追究的方法和程序，不要使其成为无根之木，无源之水。同时，要对政府责任追究的主体、政府责任的评价、政府责任的追究方式、追究步骤、追究时限以及失责惩罚的内容等问题做出明确的可操作性的规定，满足公民站在平等的立场上对政府责任过错进行追究的正当权力，确保政府责任的实现。
第四，要公平公正地追究政府责任。要责任平等，对政府中任何人或组织的过失，要平等地追究其责任。特别是不能对行使公共权力的人或组织的不当行为进行辩护，不能出现不同层级政府在追究政府责任过程及结果上的不同。要做到有责必究，任何违法行为都要依法追究，不论官阶等级、机构层级；究责必公，要以且只能以法律为唯一准绳，按照权责一致的原则平等地追究法律责任。
（四）提高素质，培养积极的行政人格
政府是由政府公务人员组成的，政府的行为最终是由公务人员体现出来的，政府公务人员是政府的代表，是政府责任的具体担负者，因此，政府公务人员的素质直接影响到政府责任的实现。只有政府公务人员的素质提高了，政府责任的实现才会成为可能。
政府公务人员的素质，从内容上来说，可以分为科学文化素质和思想道德素质。其中，科学文化及社会基础知识包括对当前政治的理解、对市场经济的熟知程度、对工作方法的掌握、对社会动态的了解以及对自然科学的发展了解和对生活技巧的掌握等等多个方面；思想道德素质就是符合公众利益和国家利益，真正服务于人民和社会，所表现出的热情、真诚、正真、刚毅等品质以及忠于职守、实事求是、廉洁奉公、以民为本的职业道德。
从方法上来说，提高政府公务人员的素质，特别是道德素质的方法主要有自律与他律两种。行政伦理学的研究表明，必须将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风等融为一体，将行政他律与自律有机统一起来，才能形成完善健全的行政人格，才能为构建完善的责任政府体系，奠定坚实的基础。
要提升政府和公务人员的道德素质必须通过“自律”和“他律”两种方式加以实现。对“自律”而言，主要是要加强公务人员的行政伦理的教育与修养。开展持久有效的道德训练，强化责任意识，让行政主体的自律机制通过自我反省、悔过、道歉以及辞职等“内在驱动力”发挥作用。从“他律”的角度，主要有以下几个办法：
（1）加强行政道德的立法，使政府及公务人员所承担的道德责任有法可依，违法可究。我们知道，随着现代社会的发展，许多国家都把越来越多的道德规范纳入到其自身的法律规范体系之中，以推动社会整体风气的改良。我国也应制定相应的法律、法规和规定，把行政道德上升到制度的层面上来。
（2）建立专门机构，负责处理政府公务人员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为，以有效遏止公务员行政道德责任缺位。
（3）将行政道德水平作为公务人员任免、升降、调整的一个重要考核指标，与公务人员的切身利益挂起钩来。
（4）加大新闻媒体和舆论监督的力度，通过媒体和广大群众的监督，促使政府和公务人员倍加注重自身的道德修养，严于律己，最终，在所有政府机关及公务人员中形成一种良好的行政道德社会文化氛围。
总之，我国已进入发展的关键时期，科学发展、和谐发展、和平发展成为时代的主旋律。在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深度调整，思想观念深刻变化的大背景下，建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、创新政府理念、改善政府管理、建设责任政府的本质要求；是推进依法行政、建设法治政府的重要保证；是加强对政府权力监督制约，关注民生，执政为民的迫切要求，建设效能政府的制度保障；也是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、树立正确的权力观与政绩观，建设人民满意的服务型政府的时代需要。强化政府责任，关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。
参 考 文 献：
[1]蔡放波. 论政府责任体系的构建[J]. 中国行政管理，2004（4）.
[2]吴传毅. 社会契约 法律契约 政府责任[J]. 行政与法，2004（11）.
[3]吕景城. 论政府责任及其实现控制机制[J]. 东南学术，2005（3）.
[4]田思源. 论政府责任法制化[J]. 清华大学学报，2006（2）.
[5]李铁明. 论强化政府责任[J]. 求索，2004（2）.
[6]姚尚建. 国内责任政府研究的历史与现状[J]. 学术交流，2006（4），
[7]张成福. 责任政府论[J]. 中国人民大学学报，2000（2）.
[8] 潘建中，潘林昶. 关于政府动用警察权的理性思考[J]. 公安研究，2007 （1）.
[9] 李晓玉. 责任政府的信用问题研究[J]. 湖北社会科学，2007（5）.
[10] 王甲成.责任政府的研究现状与问题[J]. 党史博采（理论），2005（4）.
论中国政府责任与实现途径（2）
目 录
一、政府责任的概述
（一）什么是责任
（二）政府责任的界定
（三）政府责任的影响
二、中国政府责任的现状分析
（一）政府责任的表现
（二）中国政府责任缺失的主要表现
（三）中国政府责任缺失的原因分析
三、中国政府责任的实现途径
（一）更新观念，弘扬先进的行政文化
（二）健全机制，实现高效的制度依托
（三）完备法规，构建健全的法律体系
（四）提高素质，培养积极的行政人格
内 容 摘 要
本文首先从责任的定义入手，阐述了政府责任的广义内涵和狭义内涵，并按照政府责任性质的不同，将其分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面；接着，从政府责任的影响，以及规范政府责任的重要性和困难程度出发，阐述了政府责任实现的紧迫性、必要性，以及实现政府责任的关键，认为政府责任的实现是一个长期的过程；最后，对中国政府责任的实现途经提出了几点对策建议。
论中国政府责任与实现途径
一、 政府责任的内涵
（一）什么是责任
“责任”一词有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。第一重含义，大都见于古代汉语之中。在现代汉语里，“责任”的涵义一般是指后两种。简而言之，责任有两重含义：其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。前者为后者的基础，也可以称前者为第一性责任，后者为第二性责任。
学者们给责任下了很多定义，现在普遍认可的定义即是：“责任是社会成员对社会所负担的，与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务。”[1]
（二）政府责任的界定
责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。从法理上讲，作为自然人与法人，主要是权利和义务的统一；而作为政府机关，主要是权力与责任的统一。政府责任是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久。
政府责任有广义和狭义之分：从最广义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。[4]
（三）政府责任的影响
和谐社会是一个有责任的社会。一个没有责任感的社会，不可能产生强大的凝聚力，也不会得到长期繁荣和可持续发展，社会和谐就无从谈起。打造责任政府，建设有责任感的社会，是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是亲民为民富民的关键举措，是政府自身改革和建设的迫切需要。国家公务人员应当对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。和谐社会是一个民主法治的社会，政府作为和谐社会的倡导者和建设者，理应成为执法、守法的模范。依法行政对维护社会正义，遏制社会腐败，重构社会诚信等和谐因素建设具有重大意义。责任政府依法行政的程度，会直接影响和谐社会建设的进程。一些地方政府在履行职责时，以权代法，强征强拆，产生了一些不和谐音符，这都是缺乏法律责任的表现。因此，要科学构建法治政府、责任政府的多维框架，进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，规范行政行为，提高行政效能，努力使政府的管理体制由高度集权向合理分权转变，管理方式由管制型向服务型转变，把行政问责和依法行政结合起来，自觉接受法律监督、民主监督和司法监督，让政府行政行为按规则运行，防止权力滥用。
二、中国政府责任的现状分析
我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民负责。这一政体决定了作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任。具体来说，政府的责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。
（一）政府责任的表现
1．政治责任
概括地说，政治责任有两层涵义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利；其决策，也就是其制定的政策与法规、规章、行政命令、决定或措施，也必须合乎人民的意志和利益。
二是行政机关的领导要负责决策得到有效贯彻执行。虽然，行政领导并不一定直接去执行每一项决策内容，也不可能全部知晓其属下每个部门所有人员的具体行政行为，但他有责任制定有效的措施，督促、推动其下属按既定的目标行事，以确保决策内容得到很好的贯彻落实。如果行政领导对其所管辖部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又不采取有效地补救措施，从而造成重大经济或社会损失，那就是失职，就要承担相关政治责任。
2．行政责任
它指的是政府机关及其工作人员在具体行政管理活动和行政系统组织或自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对其本系统所应承担的义务。行政责任包括两个不同的方面：一是政府机关和工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现为政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对其本系统所应承担的义务。
政府公职人员对行政系统所应承担的义务和责任是学术界普遍认为探究政府行政责任的一个重点。从积极意义上来说，这种义务和职责强调政府工作人员应克己奉公、尽职尽责，高效迅速地推动符合民意的政策措施的贯彻落实；从消极意义上来讲，这种义务强调政府官员因未履行自己的职责应当承担的否定性后果。
3．法律责任
它是指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应当承担的责任。美国著名学者哈耶克曾经指出：“撇开所有技术细节不说，法治的意思是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事物。”[6]法治社会强调法律面前人人平等，强调与生活在法治社会中的普通公民一样，政府也只是法治社会中普通的一个法律主体。如果说政府和普通公民相比显得有所特殊的话，也只是因为政府垄断着公共权力的行使，掌握着比普通公民更多更广的公共资源，因此政府理应更加模范地遵守法治社会的各项法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任。
4．道德责任
它是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显的与社会公德、秩序、风俗相悖，就应承担道德责任。从道德责任承担主体的角度来看，可以说行政道德责任的内容和其他道德责任一样，也是“他律与自律的统一”。
他律，指行政道德主体之外的社会公共监督，也就是违反行政道德者要承受公众舆论的批评和谴责以及对其社会评价的降低。自律，指行政道德主体所坚持的一种信念、恪守的一种情操，这种信念与情操保证了行政道德主体具有高度的道德责任感。它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我实现的美好感受；在没有较好地履行责任的时候，受到的道德与良知的谴责。他律和自律的统一，就能够使行政公务人员自省、自警，以恪守职业道德。
简而言之，政府的总体责任与行政人员的个体责任是相当一致的，对于公共行政来说，法律制度所规定的责任是被动责任，而积极的责任则是道德责任。与其他形式的责任不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性的统一，表现为行政主体对责任的自觉认识以及行为上自愿的选择。行政公务人员只有具备较强的行政道德责任意识，才能在法律对其岗位与责任出现空档的时候，更充分地履行其自身应尽的责任。
（二）中国政府责任缺失的主要表现
政府的责任主要是民生，在于建立一个公平社会环境，人人平等的社会。其中尤其是教育、医疗、养老、失业等问题是关键，而不是投资兴办企业经商。国有企业只留个别几个如邮政，学校教育、医疗机构、养老院等，其他必须统统退出。把钱用于民生上。官不能与民争利，否则社会必然弊病重重，想管也管不好，必然导致政府职能的偏差与缺失。
（三）中国政府责任缺失的原因分析
我国各级政府把自己视作管理者，把民众视为被管理者，这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，甚至到最后不了了之。 中国政府责任的现状不容乐观，分析起来，原因很多，单从行政文化的层面来看，主要根源产生于两个方面：
一是“官本位”的传统心理观念根深蒂固，这种传统的扭曲的权力思想，虽然激发了大家的权力意识，但他更多强调的是一种特权思想，是一种凌驾于责任之上的不受约束的权力，责任意识根本无从谈起；
二是公众民主意识的不足，由于生活方式和历史的原因，特别是封建统治者愚弄和欺骗，中国民众向来轻视自己的基本权利，对官僚主义的种种恶习习以为常，见怪不怪，能忍就忍，从来不考虑通过行政与法律的手段讨回公平、弥补损失、追究责任。
三、中国政府责任的实现途径
综上所述，在以经济建设为中心、社会主义不断发展的今天，我国的社会主义政治文明建设和执政体制的改革还处于起步阶段。因此，笔者认为，中国政府责任的实现必然是一个长期和渐进的过程，一方面它需要政府的自觉，即行政主体责任意识的自我养成；另一方面政府责任的实现最终是要建立在真正实现公民意识的觉醒基础之上。具体而言，中国政府责任的实现有以下几条途径：
（一）更新观念，弘扬先进的行政文化
我们知道，思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程，但思想观念一旦形成却会在相当长的一段时间里起作用，阻碍或者推动社会发展。因此，政府责任的观念并不能简单地在原有的思想基础上简单地建立起来，它需要实现深刻地观念更新与转变。其中，重点包括两个方面的观念转变：
1．要实现权力本位向责任本位的转变
“任何政府都要建立一套责任机制……对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本要素，这句话反过来说可能更有说服力。要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”现代政府机构是社会公共管理和公共服务的唯一提供者，其所有权力来源于人民。公民权利是国家权力之源，是行政权力之本；政府责任是行政权力的核心。只有在人民与政府的关系上形成一定的责任机制，才能保证“不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在”的现代民主理念的真正实现。因此，作为公权力行使者的政府与其工作人员，必须实现这一观念的转变。
2．要实现政府本位向公民本位的转变
在现代民主法治社会，政府责任的真正实现需要广大民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成。而行政主体责任意识的养成则需要完成深刻的理念变革，也就是要使政府及其公务人员从传统政治中的官贵民贱的观念，转变为现代民主政治中的政府与公民的平等交换和制约的观念，实现由“政府本位”向“社会本位”、“公民本位”的转变。所有这些更新的实现，都需要通过不断加强新的行政文化建设来实现。市场经济条件下的公共行政文化建设的核心，就是加强全心全意为人民服务的思想道德教育，使政府及其公务人员自觉坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，[5]把全心全意为人民服务这个最根本的伦理道德原则融入到官员和民众的内心深处，并内化为他们对国家、对事业、对群众负责的“政治良心”，[7]最终增强政府官员依法行政的责任意识，为保证政府责任的实现奠定牢靠的道德基础和伦理保障。
（二）健全机制，实现高效的制度依托
政府的权力来自人民，政府具有代表人民群众的责任，但作为一个相对独立的主体，政府自身也有自利性，政府责任常常面临维护自身利益的挑战，因此，就必须要构建健全有效的机制对政府的行为进行约束和监督，使政府的行为符合他所代表的人民的利益。换句话说，只有依托高效的制度，才能保证政府责任有效的落实。
1．进一步协调政府与权力机关之间的关系
协调好政府与权力机关的关系，其目的即是加强人民代表大会的建设，强化人民代表大会的权力、权威，使之达到真正代表人民行使国家最高权力的应有地位。为此，应重点考虑加强各级人民代表大会在审查政府财政预算、在审查政府的行政立法中的权力，加大在对各级政府工作以及政府官员违法犯罪行为的调查处理的权力。使各级人民代表大会切实担负起监督政府及领导人是否维护人民群众的利益、履行宪法和法律、是否存在违背广大人民群众利益行为的职责。
2．建立健全行政执法责任制
要逐步建立包括立法机关追究、司法机关追究、行政机关追究、行政救济追究等多种责任追究的有效途径。，具体来讲，主要包括以下几个方面：
第一，要理顺执法关系，落实执法责任。政府各部门要梳理、厘清执法依据及执法权限，明确执法主体，对共同管理、协同执法的行政行为，要分清执法责任的主与次，既要体现相互配合的全局观念，又要体现各司其责、各尽其责的原则。对权力内容进行具体分解、细化，使其明确、充分，从而形成系统而严密体系，责任落实到位、责任具体到人，没有疑问，消除因执法依据、权限或主体不明确而带来的相互推诿、扯皮现象，彻底消除有人无事、有事无人的局面，最终提高行政执法权威性；
第二，要明确和严格执法程序和时限。执法应严格按照《行政处罚法》的规定，坚持持证上岗；认真履行告知义务；使用规范的法律文书等。要明确：不按法定程序执法也属违法，同样需要承担各类行政责任；
第三，要建立过错责任机制。各级政府行政机关要明确本部门适用的承担执法违法责任的法律、法规和规章制度以及行政主体违法行为的种类，建立过错追究和承担过错责任机制，切实增强行政执法人员的工作责任心。要建立有效的救济机制，如：举报、申诉、控告、听证、复议、赔偿等制度，严格追究行政主体执法过错并向执行对象说明纠错情况，重新实施执法或进行其他方式的各类补救。通过对行政对象合法权益的保护以及行政对象对自身合法权益的保护，监督政府行政权力的行使，保证行政执法的准确性。
第四，要强化政府责任的监督和追究机制。具体包括：（1）加快政治体制改革进程，以健全从上而下的政府责任监督机制，尤其是要制订出便于操作的行政人员引咎辞职的法律、法规，完善对行政人员失职和违法行为的惩戒机制。（2）构建多途径的有效监督体系，以实现对政府权力的多方位监督作用，比如建立完善的民主监督体制、健全的法律监督制度和良好的政德政风监督机制等。（3）完善政府责任的追究途径。
（三）完备法规，构建健全的法律体系
建立完备的政府责任法律体系是实现政府责任的关键环节，只有健全的政府责任法律法规，才能保护公民正当权益，才能对政府行政行为进行有效约束，确保政府责任的落实。
第一，要对现有的法律、法规及规范进行合理而全面的整合，克服各种法律法规之间、法律规范之间出现的相互矛盾的现象，增强法律对规范政府责任的适应性。
第二，行政授权坚持权力与责任相一致的原则。行政授权是指依照法律法规将某项或某方面的行政职权的部分或全部，通过合法的方式授予某个组织或个人的法律行为。相关部门在设计有关行政授权方面的法律法规时，必须坚持权责同授的准则，特别要增加对行政责任解释说明的各项条款，以便使作为行政主体的政府及相关公务人员从获得权力第一天起，就对自己拥有怎样的权力，权力的权限范围大小，行使权力的方式方法，以及在行使权力时应承担的相关责任和后果等问题有个比较清晰的了解。使其明了“雷池”的边界，自觉杜绝违反政府责任行为的发生。
第三，要严格、详细地规范政府责任追究的法律方法与程序。要依据宪法和行政法的规定，严格规范政府责任追究的方法和程序；使政府行为有法可依，不要使其成为无根之木，无源之水。同时，要对政府责任追究的主体、政府责任的评价、政府责任的追究方式、追究步骤、追究时限以及失责惩罚的内容等问题做出明确的、可操作性的规定，保障公民站在平等的立场上对政府责任过错进行追究的正当权利，确保政府责任的实现。
第四，要公平、公正地追究政府责任。要责任平等，对政府中任何人或组织的过失，要平等地追究其责任。特别是不能对行使公共权力的人或组织的不当行为进行辩护，不能出现不同层级政府在追究政府责任过程及结果上的不同。要做到有责必究，任何违法行为都要依法追究，不论官阶等级、机构层级，究责必公；要以法律为唯一准绳，按照权责一致的原则平等地追究其法律责任。
（四）提高素质，培养积极的行政人格
政府是由政府公务人员组成的，政府的行为最终是由公务人员体现出来的，政府公务人员是政府的代表，是政府责任的具体担负者，政府公务人员的素质直接影响到政府责任的实现。可以说，政府责任的实现，关键在于政府公务人员的素质。只有政府公务人员的素质提高了，政府责任的实现才会成为可能。
1．政府公务人员素质的主要内容
政府公务人员的素质，从内容上来说，可以分为科学文化素质和思想道德素质。科学文化及社会基础知识包括对当前政治的理解、对市场经济的熟知程度、对工作方法的掌握、对社会动态的了解以及对自然科学的发展了解和对生活技巧的掌握等等多个方面。思想道德素质就是符合公众利益和国家利益，真正服务于人民和社会，所表现出的热情、真诚、正真、刚毅等品质以及忠于职守、实事求是、廉洁奉公、以民为本的职业道德。从方法上来说，提高政府公务人员的素质，特别是道德素质的方法主要有自律与他律两种。
2．提高政府公务人员素质的重要性
行政伦理学的研究表明，必须将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风等融为一体，将行政他律与自律有机统一起来，才能形成完善健全的行政人格，才能为构建完善的责任政府体系，奠定坚实的基础。具体原因有三：一是政府及其公务人员执行公务时行使的权力具有强制性，对实施者本身容易产生诱惑；二是政府及其公务人员执行公务时享有大量的自由裁量权，这部分权力的实施缺乏监督，容易滥用；三是政府本身及其公务人员相互间由于利益的关系，容易产生联系，从而形成明显的部门利益或机构利益，甚至影响到其为之服务的社会利益。因此，政府责任俄实现，必须提高政府公务人员的素质。
3．提高政府公务人员素质的方法
要提升政府和公务人员的道德素质必须通过“自律”和“他律”两种方式加以实现。对“自律”而言，主要是要加强公务人员的行政伦理的教育与修养。开展持久有效的道德训练，强化责任意识，让行政主体的自律机制通过自我反省、悔过、道歉以及辞职等“内在驱动力”发挥作用。
从“他律”的角度来看，主要有以下几个办法：
（1）加强行政道德的立法，使政府及公务人员所承担的道德责任有法可依，违法可究。我们知道，随着现代社会的发展，许多国家都把越来越多的道德规范纳入到其自身的法律规范体系之中，以推动社会整体风气的改良。我国也应制定相应的法律、法规和规定，把行政道德上升到制度的层面上来。
（2）建立专门机构，负责处理政府公务人员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为，以有效遏止公务员行政道德责任缺位。
（3）将行政道德水平作为公务人员任免、升降、调整的一个重要考核指标，与公务人员的切身利益挂起钩来。
（4）加大新闻媒体和舆论监督的力度，通过媒体和广大群众的监督，促使政府和公务人员倍加注重自身的道德修养，严于律己，最终，在所有政府机关及公务人员中形成一种良好的行政道德社会文化氛围。
综上所述，在深化中国政治体制改革的今天，政府责任的实现是政府改革的目标之一。而要真正做到政府责任的实现，必须从年内外两方面来规范和完善，既要健全内部的规章制度，提供内部公务人员的素质；又要加强外部的监督，建立并完善相关法律法规，增强公民的民主意识。
参 考 文 献
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