【摘要】：
在中国经济发展的转轨时期，整体经济发展增速减缓，而在人口质量被提上议程的时候，健康话题也越来越被重视，然而矛盾的是近年来，在中国发生的食品安全恶性案件大量喷发，食品安全的法律规制问题也逐渐成为社会公众和专家学者所共同关心的话题。食品销售虽然是一个市场行为，但食品安全的保障与社会权益关系紧密，而食品安全问题的出现与法律监管中的漏洞和缺陷不无关系。在原有法律制度框架内，食品安全问题的解决需要在完善既有监管缺陷的基础上，整合监管主体，细化监管标准，同时吸取国内外经验教训，探索建立新的监管责任制度。
【关键词】：食品安全 保障监控 法律规制 责任制度
【正文】：
2008年，“三聚氰胺”毒奶粉事件爆发，震惊世界，根据中国社科院的调查，中国大陆地区对社会公共生活的满意度大为下降，而在所有社会事务安全感排名中，高达65.7%的公众认为食品安全为社会生活中最糟糕的一部分［1］。食品安全事件的影响远不止于此，奶粉事件甚至直接改变了中国人的奶粉消费习惯，来自中国产业信息网的数据显示，截止到2014年，我国高端婴幼儿奶粉市场容量已经达到357亿元，但国内婴幼儿配方奶粉市场抢先被国际乳业巨头品牌所占据，“洋奶粉”占我国高档婴儿配方奶粉市场份额八成以上［2］。2009年，“毒饺子”事件爆发，甚至引发中国驻日使馆与中国食品安全总局交涉的外交风波。因此，我们可以确认说食品安全问题不仅仅是个人安全保障的问题，食品安全事件的爆发可能影响了社会生产率以及殃及一个国家食品的国际贸易和产业发展。而食品安全问题如果不能妥善解决，后期甚至引发社会公众对政府的信心和对经济发展、长期居住的预期，威胁社会的稳定。
目前，我国食品安全状况依旧堪忧。在面临食品安全问题带来的诸多不便的同时，一个非有效的监管体系，让监管者、生产者和消费者投入更多的精力和关注，同样增加了社会成本，妨碍了整个经济社会的协调和运行，不利于整体福利的提升，对食品安全监管体系建设，特别是法律规制进行研究迫在眉睫。
一、食品安全监管的概念及现状
（一）食品安全监管的概念
按照1996年世界卫生组织（WHO）在其制定的《加强国家级食品安全计划指南》中对食品安全（Food Safety）的表述，“对食品安全按其原定用途进行制作或使用时不会使消费者的健康受到损害的一种担保”［3］，认为食品安全问题主要是对食品损害进行补偿的责任问题。而对于“食品安全监管”的规定，联合国粮农组织（FAO）定义为“为了保护消费者，并确保所有食品在生产、处理、储藏、加工和销售过程中均能保持安全、卫生及适合于人类消费，确保其符合食品安全和质量要求，确保货真无假并按法律规定准确标识，由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动。”而根据我国《食品安全法》的规定，“食品安全”是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人的健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。相比之下，无论是各个国家还是国际组织之间都认为食品安全问题都与公共利益紧密相关，国内外频发的食品安全事件都显示食品安全是一个全球性问题［4］，对食品安全监管是必须满足的行政要求。
1.食品安全监管目的的特定性
所谓“民以食为天”，中国更有俗语将吃饭称为“天大的事”，可是从法律的语境讲，食品安全监督管理，首先要界定食品安全的概念，食品安全不能涵盖食品的数量多寡、食品的质量等级和营养价值结构，而在安全监管中区分食品质量问题和食品安全问题尤为重要，也是复杂的模糊地带。在国际贸易领域，如今也出现了与食品安全概念泛化的两个争议问题，生产过程和生产方法（PPM）与动物福利，从国际法的视角讲，为了减轻食品安全国际合作中各个国家的制度性冲突，国内食品安全法规的客体也不宜太过宽泛。所以，食品监管的目的具有特定性，应在于保障消费者的“健康权”这一基本人权而非其他权利。因而对食品安全的要求是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性标准和要求，各环节中的危害经科学的风险评估确认不可能损害或威胁消费者及其后代的人体健康［5］。
2.食品安全监管内容的法定性
食品销售本来是一种简单的市场行为，因为我们每天都在于食品的买卖打交道。根据美国马萨诸塞州立大学的卡斯威尔（Caswell）和英国里丁大学的亨森（Henson）博士的研究，从博弈论角度分析，食品安全监管是消费者、生产商和政府之间的博弈，食品安全监管政策的制定往往并不从保障食品安全出发，而是协调不同利益集团的诉求，因而主张政府不监管食品安全。可是出现食品安全问题的时候，市场调节失灵，国家就有对社会经济生活进行调控的权力，因此国家具有进行食品安全监管的法理基础。事实上，目前世界各国也大都通过立法的形式赋予各种政府部门对食品安全进行监管的权力，并且上升为政府职责的高度加以强调，美国早在1997年就宣布实施“食品安全行动计划”，“建立与联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督管理网络，联系联邦政府和地方政府负责食品安全监管的部门构成了一套综合有效的食品安全监管体系，对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管”［6］。2006年我国试行《国家重大食品安全事故应急预案》，2009年正式颁布《中华人民共和国食品安全法》，正式确定了食品安全监管的法定性。
3.食品安全监管责任的强制性
食品从“田间”到“餐桌”如同一个供应链条，涉及到“原材料供应—采购—储存—生产加工—运输—流通—消费等各个环节”，在这一过程当中任何一个环节出现不安全因素，都会导致整个系统的崩溃而引发食品安全问题。同时食品安全问题在发生的时候往往都伴随着公共利益的损害，比如造成工厂停产、消费者得不到食品供应等，一旦出问题，也总是危害了“健康”这一基本权利。正是由于食品生产的复杂性、安全问题的公共化以及损害的严重性，决定了食品安全监管的法律、法规在要求上往往不是一种建议、引导，而是具有规范的强制性。除了在问题发生时候的事后处罚，监管主体要对参与食品行业的市场主体进行强制性的日常监督、检查和管理，要求其达到必要的标准，对外设立信息咨询、投诉和举报的窗口。
4.食品安全监管举措的综合性
通过法律进行食品安全监管是保护食品消费者的重要举措，国内学者对食品安全监管的理论研究，往往都认为食品监管相对有其他监管更加具有综合性，需要通过立法的方式建立一整套“完备的法律法规、遍及全国的食品安全监管体系以及应对特殊食品领域的特殊做法”［7］。而食品安全监管的综合性来源于食品本身的双重特性，即兼具了商业性和文化性，这就导致了不同群体对食品安全认知上的多样性。不同的群体基于各自的出发点，对何为食品安全，食品安全监管所要达到的程度都有不同的认知和期望。监管者对于食品安全的认识通常以科研人员的研究结果为依据，但同时也会迎合公众的情感需要［8］，这种综合性往往是其他监管所不具备的。
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