一、举证责任的概念
二、行政诉讼举证责任的分配及不足
1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。
2、因具体行政行为是由行政机关作出的，行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题，居于优势地位的行政机关应负举证义务。
3、行政机关承担举证责任，是行政诉讼的目的所决定的。
三、行政诉讼中原告承担的举证责任及缺陷
1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告超过起诉期限的除外。
2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。
3、在行政赔偿诉讼中，证明被诉具体行政行为造成损害的事实及原告主张的事实。
4、诉讼过程中，人民法院要求原告举证的事项。
5、证明被诉具体行政行为违法的事实。
四、关于行政诉讼中的第三人举证问题
内 容 摘 要
在行政诉讼中，行政机关对被诉具体行政行为的合法性负有举证责任。本文从行政诉讼举证责任的概念、诉讼当事人举证责任的承担等方面入手，试论行政诉讼举证责任的分配与不足、原告承担的举证责任及缺陷、第三人的举证等问题。
关键词：行政诉讼 证据 举证责任 分担
试论行政诉讼的举证责任问题
在诉讼当中，举证责任就是提供证据的责任，是当事人对自己的主张所依据的事实提供证据加以证明的责任。行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。举证责任是指在行政诉讼中，当事人对自己的主张提供相应的证据，以证明自己主张的权利和事实，举不出证据或者证据不力将承担对其不利的法律后果。其基本涵义有二：一是指由谁提供证据证明案件事实，即举证责任的分担；二是指当不能提供证据证明其主张时的法律后果由谁承担。因此，我们不能仅仅把举证责任看成是一种义务或负担，而应当首先将其看成一种制度，一种确定案件诉讼法律结果的制度。法律设立举证责任制度，旨在建立一种规则，根据这种规则，如果法律要求特定当事人对某一待证事实负有举证责任，则该当事人就有责任提供证据证明该待证事实存在或不存在。如果该当事人提不出证据或者提出的证据不具有可采性，或该当事人提出的证据与对方当事人提出的证据相比，不具有优势，则该当事人将处于败诉的地位。可见，在诉讼中，承担举证责任意味着承担更重的举证负担，同时，也承担更多的败诉的风险。
举证责任的履行在形式上表现为提供证据的活动，而从其本质上看，它是与明确的法律后果—败诉危险相联系的归责方法。主观的举证责任与客观的举证责任，行为意义的举证责任和结果意义的举证责任，都是将举证责任一分为二的 。在诉讼中，定案靠的是证据，因此，要保证案件得到公正的审理，必须有公正的诉讼规则。而要求当事人提供充分证据证明自己主张的正当性，是证据规则的重要内容，也是保障行政诉讼案件公正审理的首要条件。
一、举证责任的概念
我国行政诉讼法实施之后，学术界对举证责任的概念有不同的看法。第一种看法是权利说，即认为举证责任是当事人的权利，此种看法混淆了举证与举证责任这两个概念。在诉讼中，当事人举证请求法院作出有利于自已的裁判，反驳对方的主张，确是当事人的权利，但是举证责任决不是权利，因为权利的基本特征是可以放弃，根据《行政诉讼法》的规定，如果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于不利的地位，即举证责任是不得放弃的，它不符合权利的基本特征，因而不是权利。第二种看法是义务说，即认为举证责任是当事人的义务。根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应，也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自已的利益，即证明自已的主张是合法适当的，其放弃行使只能使自已处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务。第三种看法是风险义务说，即认为举证责任是当事人必须履行的责任。但与一般义务不同，举证责任的义务是与诉讼中败诉后果联系在一起的，因而是一种风险义务，此说有其合理的一面。
我认为，举证责任是法律假定的一种后果这种说法有其合理的一面。举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当举出证据证明自已的主张，否则将承担败诉和法律后果。
二、行政诉讼举证责任的分配及不足
举证责任主要解决由谁提供证据证明案件事实的问题，以及不能证明待证事实或主张所产生的相应的法律后果问题。 因此，将一项事实的举证责任分配与哪方当事人，要考虑事实证据与当事人之间的距离，也就是说，谁距离事实证据更近，谁收集该事实证据的成本更小，就应当将举证责任分配给谁，以使得在达到同样证明后果的情况下，社会成本达到最小化。显然，举证责任分配的作用有二：第一，落实举证责任的功能。通过举证责任在当事人之间的分担，促使承担举证责任的当事人为避免败诉而积极举证。第二，承担举证责任的当事人如举证或举证不能，要承担败诉的不利后果，法院就可判决该方当事人败诉，这为法院提供了裁判的依据。我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”从立法上明确了作为被告的行政机关应当举出证据证明具体行政行为的合法性。当被告不能证明具体行政行为合法而法院又无法查明案件的事实真相时，应由被告承担败诉后果。这就确定了我国的行政诉讼制度采取被告负举证责任的分配原则。作这种规定主要是基于以下理由：
1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。根据行政法律关系的特点，行政主体在作出具体行政行为时是根据单方意志，无须征得相对人的同意，即行政主体凭借自已掌握的证据作出行政行为。行政机关作出某种具体行政行为，应是行政机关在全面调查有关事实、获取充分证据的基础上，根据法律作出的行政行为，所以应有相应的事实和法律依据，才能有效成立。因此，在行政诉讼中，审查具体行政行为是否合法时，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供作出该具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。行政机关作出具体行政行为时，应当遵循“先取证、后裁决”的法定程序规则。不得在没有事实根据的时候作出任何决定，否则，就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，被告必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任。
2、因具体行政行为是由行政机关作出的，行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题，居于优势地位的行政机关应负举证义务。在行政管理活动中，行政机关行使行政职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为是职责范围内的事情，与行政相对人相比，容易完成举证责任，所以行政机关应当对该具体行政行为的合法性承担举证责任。
3、行政机关承担举证责任，是行政诉讼的目的所决定的。行政诉讼的的目的：首先有利于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证、后裁决的规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权；其次有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政行为合法时，法院应作出有利于原告的判决，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行政行为的侵害。其基本要求是行政机关必须依法行政，其作出的任何具体行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上，否则，行政机关就是在凭臆测办事，就是属于专断，甚至有滥用职权的恶意。让行政机关承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，使其在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到先取证、后裁决。
行政诉讼举证责任的确立直接源于《行政诉讼法》的明文规定。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。因此，从举证难易方面来考虑，被告应对具体行政行为的合法性承担举证责任。
我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任……”，这一规定非常明确地指出被告对具体行政行为负有举证责任，而不是对所有的问题承担举证责任，特别是在非行政行为案件中，应坚持“谁主张，谁举证”的原则，即由提出主张的原告承担说服责任，如行政赔偿案件、行政机关否认曾经作出某一具体行政行为的案件和涉及具体行政行为合理性的案件 ；在不作为案件中，原告不仅应证明曾经向行政机关提出申请，而且还应证明行政机关有该职责，以及承担原告申请符合法律、行政法规等确定的条件的举证责任。
三、行政诉讼中原告承担的举证责任及缺陷
在行政诉讼过程中，举证责任主要由被告来承担，原告承担的主要举证责任，主要有以下方面：
1.证明起诉符合法定条件，但被告认为原告超过起诉期限的除外
根据行政诉讼法，行政相对人（相关人）提起行政诉讼必须符合法定条件，如原告是适格的主体，即原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；在法定起诉期限内提起了诉讼；遵循了有关法律对行政复议与行政诉讼的规定等等。之所以要求原告提交以下证据，原因之一是如果原告对符合起诉条件的证据都不能提供，其起诉将不被受理，更不用说胜诉权的实现；原因之二是起诉是司法对行政监督的开始，人民法院应当认真履行职责，避免不必要的诉讼，这样既可以节约诉讼资源，又可以使依法行政的行政机关避免诉累。
2.在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实
在起诉被告不作为的案件中，有两项除外情形，一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关的证据材料并能够作出合理说明的。根据《若干解释》的规定，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请这一事项的举证责任，应当由原告承担。因为，在诉讼过程中提出曾经向行政机关申请的事实，是原告的主张，就应当由原告承担举证责任。只要原告证明其提出过申请的事实，起诉行为就可能依法成立。原告此时所要来证明其“申请行为”有：(1)有书面申请(原件、复印件)或是行政机关拒收或签收的说明、收条、旁证等。(2)口头申请，须有旁证或是口头表述、他人代写等。但该条主要是针对诉被告依申请而不作为的行为规定的。在诉被告依职权作为行为的案件中，原告无需对提出申请的事实承担举证义务。
3.在行政赔偿诉讼中，证明被诉具体行政行为造成损害的事实及原告主张的事实
在行政赔偿诉讼中，原告不承担被诉具体行政行为与损害事实之间存在因果关系的举证责任，其主要对以下事实承担举证责任：（1）被告实施的具体行政行为或被告侵犯原告权利的事实；（2）原告的人身权、财产权受到损害的事实；（3）原告权利受损害程度的事实；（4）损害赔偿依据的事实；（5）原告主张的事实；（6）在单独提起的行政赔偿诉讼中，原告还应对以下两方面事实负举证责任：其一，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；其二，赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。
4.诉讼过程中，人民法院要求原告举证的事项
根据《行政诉讼法》第34条、《行政诉讼证据规定》第9条的规定，人民法院有权要求诉讼当事人提供或补充证据。法律赋予人民法院此项权利，不仅是诉讼上的需要，以便保证诉讼顺利展开；也是当前建设法治社会的需要，毕竟当事人并不都熟知法律、并非都有较高的文化素质和思想觉悟，难免有的当事人会隐藏对自己不利的证据材料；更是追求司法公正的需要，证据材料越充分就会促成法律真实逼近客观真实。
5.证明被诉具体行政行为违法的事实
作为行政诉讼的发起者，原告是行政行为的相对人（相关人），较他人更清楚案件事实，从追求胜诉的角度，原告应当主动搜集具体行政行为违法的证据。否则，如果行政机关提供了充分的证据证明其具体行政行为合法，且隐藏了对其不利的证据，原告又未能提供行政行为违法方面的证据，那么，原告将承担败诉风险或不利后果。《行政诉讼证据规则》第6条的规定，不仅赋予行政诉讼原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据的权利，同时也弥补了行政诉讼法律关于原告举证权利规定的不足。
四、关于行政诉讼中的第三人举证问题
第三人参加行政诉讼，依法有权提出独立主张 ，并为证明其主张而提供相关证据。由于第三人极有可能在被诉行政行为的合法性或者判决结果方面与被告行政机关享有共同利益，所以审判实践中极易导致因第三人举证到位而减轻或者免除被告行政机关举证责任的现象发生。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定，第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。
第三人在行政诉讼中举证的证明对象是其与被诉具体行政行为之间利害关系中的利益主张，而不是被诉具体行政行为的合法性。第三人参加行政诉讼的条件是其与被诉具体行政行为之间存在行政法上的利害关系或者权利义务关系，这种关系的内容就是第三人对被诉具体行政行为所享有的利益。尽管这种利益极有可能与原告或者被告对案件所享有的利益趋同，而且这种趋同往往表现为第三人利益与原告或者被告利益的局部或者整体重合，但是，第三人毕竟是行政诉讼中具有独立诉讼地位的一方当事人，其诉讼主张不能从属于原告或者被告中的任何一方。无论处于何种地位以及与被诉具体行政行为有何种利害关系，行政诉讼第三人对案件和被诉具体行政行为所享有的利益都是独立存在的，基于此种利益的独立性，第三人有权提出独立的主张，并为此提供符合自身利益主张的证据。对案件结果所享有的利益的趋同性，不必然导致第三人与利益趋同的原告或者被告一方证明对象的同一性。
行政诉讼证据制度，尤其是举证责任的分配，是行政诉讼制度中体现权力与权利平衡和审判权对行政权监督控制作用的核心。科学地设定对于被告行政机关举证的认定规则，合理地分配举证责任，关系到行政诉讼目的的实现，同时行政诉讼的目的更应侧重于对行政权的监督控制。在举证责任中遵循被告行政机关负主要举证责任的同时，还应合理地加大作为原告的行政相对人的举证责任，同时，应严格掌握对于被告行政机关举证的认定规则和标准。只有行政诉讼双方的举证责任明确、清晰，我国的行政诉讼制度才能起到应有的重要意义。
参 考 文 献
1、2002年版《行政法与行政诉讼法学》方世荣著 中国政法大学出版社。
2、2005年版《行政诉讼证据规则与法律适用》孔祥俊著 人民法院出版社。
3、2000年版《行政诉讼法律解释与判例评》张步洪、王万华编著 中国法制出版社。
4、2002年版《行政诉讼证据判例与理论分析》张树义主编 法律出版社。
5、2000年版《行政诉讼法学》马怀德主编 法律出版社。