一、行政法的主要职能是控制行政权力，而不是保障行政权力的行使 二、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题
三、行政法不仅是管理工具，更重于对行政权的监控
内 容 摘 要
范文摘要：行政法的价值定位是决定行政法各项制度的基础。在诸多学术观点中，鉴于我国的具体国情，我们应当强调行政法的控权职能，承认行政法是控权法而不是平衡法或管理法。从行政法作为控权法的价值定位审视现有行政法律制度，从而最大限度维护公民、法人和其他组织的合法权益。
论行政法的价值定位
行政法是行政法学者对行政法本质特征的理论表述。到现在为止，中外学者对于行政法的概念尚未取得统一的认识。究其原因，主要在于人们认识问题的角度不同，对同一事物从不同的研究方向和不同的价值目标可以有不同的归宿和不同的结论。
中外学者对行政法概念的理解是多种多样的，但如果要揭示出行政法与其他法律的本质区别，首先，应当明确行政法上的调整对象。从这一层面分析，行政法是调整行政主体在行使行政职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。任何法律规范都有自己的调整对象，即某种特定的社会关系。行政法所调整的特定社会关系包括：行政主体与行政相对人之间的关系；行政主体与立法机关、司法机关之间的关系；行政主体与其他工作人员之间的关系；行政主体之间的关系。这些社会关系都与行政职权的行使有直接或间接的关系，因此成为行政法调整的对象。其次，应当明确行政法的内容。从这一层面分析，行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果进行补救的法律规范的总称。行政法的内容包括：国家行政机关和其他行政主体拥有哪些行政权力；行政主体及其工作人员如何行使和运用行政权力；行政工作人员怎样产生和管理；国家对行政主体行使行政权力如何实行有效的监督和控制；因行政权力的行使给国家利益、社会公共利益和公民、法人的合法权益造成损害如何进行补救。
现代社会的行政法是控权法行政法是一个独立的法律部门，它是调整国家行政权力的行使过程中产生的行政关系以及由于国家行政权力行使而产生的监督行政关系的法律规范体系。行政法的价值定位是行政法学研究和行政法制建设的理论基石，是行政法各项具体制度的基础。在对行政法价值定位的研究和探讨中，有着不同的学术观点，具有代表性的观点有“控权论”、“平衡论”和“管理论”等等。我将试从中国社会的现状及发展趋势来看，认为行政法的主要职能是控制行政权力，行政法的价值定位应是控权法。以“控权”作为行政法的价值定位，无论是理论上还是实际上均优于“平衡论”及“管理论”。 一、行政法的主要职能是控制行政权力，而不是保障行政权力的行使 行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对与政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对与社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
曾经有西方学者认为，行政法的主要作用是控制行政权，认识行政法是控权法。比如美国行政法学家施瓦茨就明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”在不同的国家存在着社会和经济制度的差异，但是行政权的性质是相同的。行政法之所以存在，是因为行政权的存在及运行有可能损害其他人的利益，需要行政法加以控制。但是，从中国的实际出发，我们的政府是人民的政府，讲控权就是由人民来控制政府，使政府能够依法行政。加之现代行政权扩张倾向的事实，使“控权”必然成为行政法的重中之重。 强调控制行政权，应对行政权的授予和行政权的保障有明确的认识。行政权的授予是一个法律问题。在现代法制国家，所有权力都必须通过法律赋予，否则任何行政机关不能享有和行使任何权力。与此同时，任何权力都必须通过法律来制约和控制。西方学者麦迪森说过：“首先你必须使政府能控制统治者，然后还要迫使它控制其本身。”对于行政权的保障而言，行政权本身就无须行政法加以保障。因为行政机关有足够的力量（这种力量来源于赋予其行政权的其他法律）实现其阶级意志，惩罚违法者。相对一方的个人、组织处于被管理和支配的地位，相对于拥有强大力量的行政机关是弱者，从这一角度来看，行政权更不须以行政法加以保障了。明确了控权、授权及保权三者之间的关系，不难看出，行政权应是足够强大以管理社会而又必须受行政法的控制。正如西方学者所说：“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握的权力的人施加压力，如果政府认为应当这样做的话。但政府不能强大到企图使它的官员不受法律控制的地步。 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。我认为行政法应当强调对行政权的控制作用，内容上以保护个人、组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标。因此，行政法是控权法。 二、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题 控权－－平衡论之价值取向任何脱离实际，无法指导实践的理论，其存在价值是值得怀疑的。法律反映着主体的价值追求，主体的价值追求亦只有体现在法律中才能奏效。作为行政法的核心理论，“管理论”的价值取向是行政管理法，“控权论”的价值取向是管理行政法；控权－－平衡论的价值取向是体现控权－－平衡精义的现代行政法。其历史使命是在维护正常行政秩序的基础上，在行政法主体间合理分配社会权利（侧重体现控权），以趋于实现公共利益与个体利益均至最大值化，亦即平衡状态（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。 基于不同的核心理念与现实基础，每种历史形态的行政法运用特有的核心理念法律物化形式来实现各自的价值目标。譬如行政管理法强化、神化行政权，以对社会实行有效控制，实现统治者或管理者所期望的行政秩序；管理行政法旨在限制行政权，保护法律主体之平等性，促进自由状态之实现。但其过份强调、依赖司法审查，以致与现代行政难以谋合；以控权－－平衡为核心理念之现代行政法，以行政自律为基础，兼以权力制衡与以权利制衡行政，，并适应社会现实之需要，强化管理、弱化行政，日益缩减强制性权力行政范畴，拓宽民主管理领域，其价值取向主要表现为：①行政自律。明确行政权力性质、授予目的及范围；合理规定行政职权、职责，并使二者相统一以利于正常行政秩序之维持与平衡状态之实现；行政实体法与行政程序法同重，并以富含公正与效率之行政程序防止行政权滥用；健全行政内部监督制度。②立法权、司法权制约行政权。确认立法权之主导地位，行政权从属于立法权。以立法受权、立法监督、司法审查作行政自律的外部监控。③以相对方权利制衡行政权。权利是权力的界限，亦是权力之目的。一方面，民主的一个要义是广泛分配权利，以同权力抗衡，每一相对人皆可以己之权利抵制非法行政权；另一方面，分散的个人权利微弱，只有集合起来，转化为集体的权利或权力，才有巨大的力量。解释放权利的“动能”，足以抗衡权力的“势能”。[17]现代行政法正是综合动用上述控权－－平衡方式以趋平衡（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。 现代行政权基于传统行政权，扩张为三部分－－强制性权力、报偿性权力、说服性权力，现代行政法顺应历史发展之大势，在行政法主体内合理分配社会权利，赋予行政主体以行政权力时，必然要综合考虑行政权内部组成之比例。强化行政管理与弱化行政权在民主政治下是辩证统一的。与强制性权力作比，报偿性权力与说服性权力更体现民主化，有利于化解权利－－权力对立情况，减少行政摩擦，降低行政成本。控权－－平衡论倡导行政指导、行政合同等行政管理方式，既利于控权，又利于平衡。合理配置与监控强制性行政权力，是控权－－平衡论的重点与难点所在，亦是现代行政法合理分配社会权利的主要矛盾的主要方面。
我国行政控权模式以自律为主，从宪法角度上讲，审判独立是我国的一项宪法原则，审判独立要求法官在行使审判时拥有独立性、自立性和独立性，除服从宪法和法律外，不受任何组织和个人的干涉，但我国实际上是议行合一的现状，司法权无独立性，法院无能力胜任从外部来控制行政权，现实中行政权也不允许法院真正有效地控制行政权力。
从行政诉讼角度讲，我国行政诉讼制度本身有缺陷，从受案范围来看，我国法律仅规定行政纠纷中合法性审查由法院来解决，行政部门保留了合理性审查，法院只审查具体行政行为，行政部门保留了内部行政行为和抽象行政行为；从审查范围来看，法院仅为形式审查，无实质审查权，法院审查制约行政权能力有限，法院无独立地位，受制于行政机关，行政机关甚至可以逃避法院审查，使行政诉讼流于形式，所以我国的行政控权模式是自律为主。
还有就是“平衡论”观点：行政法有两方面的作用，一方面，行政法监督和控制行政权，防止行政机关滥用行政权；另一方面，行政法保障行政权的运用，防止个人、组织滥用手中权利。“平衡论”也可称为“兼顾论”，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。平衡论者认为，在我国，国家利益、公共利益和个人利益根本上和总体上是一致的、统一的，这是平衡论的客观基础。在平衡的具体表现上还包括公共利益与个体利益的平衡以及效率与公正的平衡等，认为平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的价值。平衡论者还认为，平衡是现代行政法的实质，是行政法的精义。我认为，当行政权力与相对一方权利发生冲突时，就无所谓平衡的问题了。而兼顾论者所持兼顾国家利益，公共利益与个人利益的看法，是我国法律普遍的价值准则，并非行政法所独有，所以作为行政法的理论基础似乎并无多大的实际意义。行政权具有支配性和强制性的特征，行政机关是权力的主体，而个人、组织是权力的客体，在行政权的行使过程中，双方无平衡可言。在行政关系中，政府和公民之间的权利义务关系恰恰是以不平衡为特征。从中国的实际情况来看“平衡论”只能是一种理想。中国有漫长的封建历史，人治重于法治，不可能有所谓的平衡。要实现行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控权，而不是所谓的平衡。
三、行政法不仅是管理工具，更重于对行政权的监控 大家都知道，我国采用的是人民代表大会制的民主代议制形式，一切权力属于人民，人民是最高和最原始的权力主体，人大对人民负责，其它国家机关对人大负责，人民与人大的法权关系类似于民法中的信托关系，人民是信托人或受益人，人大是受托人。因此，国家权力的唯一受益人是人民，任何国家机关作为受托人不得为自己谋利。理论上的道理固然不错，但在实际运作中出入很大，有的甚至根本背离了行政权的初衷。归纳起来，不外有以下几方面的原因： （1）、权大于法的历史传统根深蒂固，其顽固性给民众造成一种恶劣的心理定势，许多为官者的心态恰恰是：权就是大于法！好像权大于法是我们民族的文化遗产似的。 （2）、行政权力运行的独特性决定了它易于被滥用。行政权力不仅具有国家权力的一般特点，即国家意志性和强制性，命令与服从是其基本特征，而且追求高效行政目标的心理更易于不自觉地滑入依主观意志办事的泥坑。
有的“管理论”者认为：行政法是管理行政机关与公务员的法，又是行政机关进行管理的法。“管理论”有一定的积极意义，但却忽视了行政法的本质，无形中强化了政府对社会的控制。以管理论为本位，把法律视为管理个人与组织的工具，这就忽视了行政法保障个人、组织合法权益的功能。 我认为，行政机关具有实现其意志的人力、物力和国家强制力，总是处于强者的地位，而个人、组织总是居于“弱者”地位。基于这种力量对比，行政法应以监督行政权、保障公民权作为根本目的，致力于控制和约束政府权力，救济因违法和不当行政给个人和组织造成的损害。“管理论”是高度中央集权和计划经济时期的产物，已不适应我国目前的社会发展状况，而加强控权才是我国行政法的发展方向。因此行政法不应是管理法，而应是对管理者进行管理的法，即管理管理者的法。 行政法在我国法律体系中占有十分重要的地位。首先，行政法是一个独立的法律部门，它与刑法、民法等一样是构成法律体系的最高层次的、独立的法律集合体之一。法律体系是由国家各个部门法律组成的协调统一的有机整体。行政法调整对象的特殊性，决定了它与其他法律部门既不能相互代替，也不能相互混淆。其次，与其他部门法相比，行政法与宪法的关系最为密切，是宪法的最重要的实施法。这是因为行政法所调整的社会关系最为广泛、最为重要、最具有社会影响力。如果没有行政法，宪法所规定的国家基本政治、经济、文化等社会制度和公民基本权利义务就无法落实，宪法就难以实施。最次，随着现代社会经济文化的飞速发展，社会公共事务大量增加，行政管理的内容更加丰富，行政法调整的社会关系也在扩展，一些传统上应由刑法、民法调整的对象，正逐步纳入行政法调整的范围。这就是行政法在法律体系中的地位变得更加突出。
行政法作为控权法是现代社会发展的必然，在行政机关日益扩张其权力的事实面前，从控权法的价值定位审视行政诉讼法及整个行政法体系，必然要求更积极的保护公民权利，更严格的限制行政机关的权力。因此对行政诉讼法——这个公民保护其合法权益的重要工具必然提出重大的改进要求。无论受案范围的改变还是规章法律效力的确定，无不是为更进一步保护公民权利并使行政机关权力行使更符合立法者的意图，这将是中国走向法治国坚实的一步。
参考文献： 美B·施瓦茨着：《行政法》，群众出版社，1986年版，第一页。 《(联邦党人文集》，商务印书馆，1980年版，第264页。 法-孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张燕生译，商务印书馆，1982年版，第154页。 罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第一期。 沈归：《试析现代行政法的精义——平衡》，《行政法学研究》，1994年第三期，第12页。 张尚族主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，1991年版，第694页。