虽然引入了听证制度，但是我国行政立法的听证制度却显得过于简单，缺乏具体的制度支持，很容易流于形式。主要问题是：1.听证的启动过于简单。上述有关听证的三个条文就听证的表述是“听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”、“起草单位也可以举行听证会”。对于行政立法是否听证使用了“可以”二字，也就是说把行政立法的听证启动权交给了行政立法机关，公民是否能参与行政立法的听证完全取决于行政机关。2.虽然《规章制定程序》中有关听证的规定相对来讲是最细致的，一共涉及了四个方面的问题，但是这四个方面仍比较简单粗糙，不足以保障行政立法听证的有效开展，如听证决定的作出、听证主持人的产生和回避、听证参加人的确定、听证进行的详细程序、听证人意见的采纳与反馈等重要问题都没有涉及。针对这两个问题，提出的建议是：1.明确必须进行行政立法听证的范围，例如涉及到行政许可、行政处罚、行政强制和其他对公民、法人、其他组织的合法权益造成较大影响的行政立法项目。2.进一步完善具体的听证实施程序，主要应包括：听证启动决定权、听证时间地方和方式、听证人的选择、听证主持人的选择及其回避、听证的陈述与辩论、听证人意见的采纳与驳回等问题。
（四）构建司法审查制度
对行政立法进行监督一般可以从三个方面来入手，即加强权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督，前述观点主要涉及了权力机关监督和行政机关监督的问题，但作者比较关心的还是加强司法机关的监督。人大是权力机关其主要工作并不在于对行政立法的监督，而现实也告诉我们人大对行政立法的监督处于有心无力的状态；行政机关的监督是一种体制内的监督，行政机关监督行政机关、自己监督自己，其作用现实已经明明白白告诉了我们。“对于权力机关和行政机关对行政立法监督的不足，仅仅寄希望于完善权力机关和行政机关的监督，恐怕效果不大……最佳的办法是建立法院对行政法规和规章的撤销制度。”
在西方由法院对立法活动进行监督的制度称之为司法审查制度或违宪审查制度，该制度最早出现于美国，在美国司法审查是指由法院来审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关行为的合宪性和合法性。这一制度形成于美国联邦最高法院大法官马歇尔审理“马伯里诉麦迪逊”一案，以此案为契机，美国确立了三权之间相互制衡的政治体制，随后由于一系列司法审查案件的审理，再加之美国是典型的判例法国家，司法审查制度的优越性和重要性显得非常突出。“司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。”
去年全国人大法工委传出消息，已经颁布实施有23年之久的《行政诉讼法》修改工作正在进行当中，借《行政诉讼法》修改的大好机会，将行政立法的司法审查纳入到行政诉讼中来，这是一个千载难逢的好机会，许多学者都发表了对修改《行政诉讼法》的意见，在此由于本人的能力和篇幅，仅谈一谈自己的一些拙见：
（1）把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。
现行《行政诉讼法》第2条和第11条采用概括式和列举式两种方式规定了行政诉讼的受案范围，即行政诉讼只能审查行政机关的部分外部具体行政行为，而将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，使得法院丧失了对行政立法行为的审查权力。想要建立起比较有效的行政立法司法审查制度，就必须在将来的《行政诉讼法》修改中明确行政诉讼受案范围包括行政机关的行政立法活动，明确法院享有对行政立法的司法审查权。
（2）行政立法的审查范围。
行政立法主要有行政法规和行政规章，行政规章包括部门规章和地方政府规章。另外，除了行政法规和行政规章，还有其他大量的抽象行政行为，比如我们常说的“红头文件”、“内部规定”等。目前对于抽象行政行为的司法审查范围有多种意见，有的认为受案范围只能是规章以下（不包括规章）的抽象行政行为，有的认为由于国务院行政法规的等级较高、程序较严格，所以受案范围应是除了行政法规以外的其他全部抽象行政行为。对此，本人的观点是《行政诉讼法》的修改应一次到位，包括行政法规、规章在内的全部抽象行政行为都应纳入司法审查范围，这才能实现行政立法的司法审查目的。
（3）行政立法的司法审查启动方式。
关于启动方式，有的意见认为只要公民对行政机关的抽象行政行为不服，认为其违反宪法和法律均可提起司法审查之诉；有的意见认为对抽象行政行为的不服，应结合具体案件才能启动，而不能单独提起司法审查之诉。对此，本人的观点倾向于第二种观点，原因在于：我国享有行政立法权的行政主体十分多、抽象行政行为的类型十分复杂，但是我国法院在法官数量、法官办案能力方面还有巨大缺口和不足，如果不结合具体案件就可直接起诉，那么司法审查之诉有可能会被滥用，行政审判庭的法官将疲于奔命，司法资源被浪费。
（4）司法审查之诉的管辖与裁判。
具体行政行为引发的行政争议一般由基层人民法院管辖，如果随案提出了对抽象行政行为的司法审查之诉，那么该司法审查之诉应由哪一级法院管辖呢。对此，笔者的建议是：由于基层人民法院的司法资源有限、法官的能力与中级、高级和最高法院的法官相比较也有一定差距，所以司法审查之诉的管辖应交由中级、高级和最高人民法院来管辖。具体的做法是：如果行政诉讼的原告随案提出了司法审查之诉，则该诉讼应中止，将司法审查之诉移交有管辖权的法院，涉及到行政法规和部门规章的应交由最高人民法院审查、涉及到地方政府规章的应交由行政立法主体所在地的高级人民法院审查、而其他类型的抽象行政行为则交由行政立法主体所在地的中级人民法院审查，管辖法院依照宪法和法律对所诉的抽象行政行为进行合法性审查，并做出“维持”或“撤销”的判决。待审查结果出来后，基层人民法院恢复对具体行政行为的诉讼，据司法审查的结果做出相应判决，如果原告或被告（包括行政立法主体）对判决或司法审查的结果不服，可提出上诉请求，由上一级人民法院再次进行审查。
五、结语
行政立法既是一种行政行为又是一种立法行为，行政立法的合法性直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益。在依法治国和行政法治的大潮流下，为了体现公民的权力主体地位、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯，我们必须加强对行政立法的监督。目前，我国正在对行政诉讼法进行修改，借此之机，构建起我国行政立法的司法审查制度无疑是重中之重。
【引文注释】：
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摘自新浪新闻，http://news.sina.com.cn/c/2009-12-10/115019231469.shtml，2012年4月 5日访问。
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该内容主要参考范跃凤.行政立法动议权问题研究.宜宾学院学报，2004年第6期，第70-71页。
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论行政立法的监督(三)相关范文