4. 没有合理引导、利用保险行业的优势作用。多年来我国的灾害损失融资手段极为缺乏，特别是保险手段的使用非常有限。保险是应对风险进行的一种自我投资行为，但是我国的保险行业发展却并不理想，特别是在巨灾管理方面，还没有出现一种合适中国国情的巨灾保险产品及服务。造成该现状的原因是多方面的，但关键在于保险行业自身的不足，而国家又没有运用有效的行政政策来引导保险行业的良性竞争。与其他国家相比，我国的灾害损失与保险损失严重不匹配。我国对巨灾造成的补偿基本上依靠国家财政拨款和民间捐助，专门的商业保险基本上处于起步的探索阶段，由保险公司承保的巨灾保险的赔偿仅占每年总损失的1%。
5. 巨灾保险管理的法律法规不健全。纵观世界各国的巨灾保险体系，无不是建立在一系列法律法规的基础之上，这样才能确保巨灾保险各项措施的落实。中国还没有制定出专门的关于巨灾保险的法律法规。
四、完善我国巨灾风险管理的对策
实践证明，巨灾风险管理体系是一个包括灾前防灾预测、灾中救援减损、灾后补偿重建的综合的多层次体系。巨灾的风险管理不是一个行业能够独立完成的，它是一个多行业参与、多层次的社会系统。巨灾风险管理体系应该有两个主要目标，一是降低巨灾风险损失，二是分散巨灾损失造成的社会震动；与两个目标相对应，防灾减损的控制型措施可以从根本上降低巨灾风险损失，经济补偿的融资型措施可以分散巨灾造成的社会震动。
由于巨灾的不可避免性和巨灾损失的必然性，决定了巨灾损失补偿是人类社会发展进程中的一个重要的、永恒的命题。在当代社会，巨灾损失的严重性与扩大化，决定了任何单一的灾害补偿形式都不可能真正解决巨灾的补偿问题，而是客观上需要一种混合型的灾害补偿机制，即由多种巨灾补偿方式共同构成社会化的巨灾补偿机制；同时，社会经济的持续发展和市场经济体制的客观要求，均表明大力发展巨灾商业保险并将其作为整个社会巨灾补偿机制中的主体成为必要。针对中国巨灾风险管理，个人认为应该从以下几个方面进行改进：
（一）充分发挥政府在巨灾风险管理宏观层面所起的主导作用
主要是政府要规划、建立起综合的巨灾风险管理体系。这一点已为全球大多数国家所认同。巨灾风险管理所涉及的专业领域和部门众多，既需要工程建设、标准制定、灾害预测等专业部门的工作，也需要财税、保险等制度的保障，要协调这些部门的理念与行为到一个方向、一个标准，只有政府才能做到这一点。政府应当把巨灾风险管理上升到国家安全战略高度，制定和完善危机管理和综合减灾法律法规体系、在已有防灾减灾部门和行业基础上，形成综合的国家灾害管理机构，建立一定规模的国家和区域灾害或危机应急快速反应部队，优化综合灾害风险管理体制，以防为主，防、抗、救、建相结合以及建全国家和区域的抗灾救灾物资储备中心。
政府与保险业有效的合作是管理巨灾风险的有效途径。在以保险市场为巨灾经济补偿重要手段的微观层面，政府的引导和支持对保险业参与巨灾风险管理至关重要。保险公司作为巨灾损失补偿有关政策的落实者，其参与巨灾风险管理体系的积极性、承担巨灾风险的能力高低，是巨灾风险管理体系建设能否成功的关键。
此外，政府还要发挥组织、引导社会力量的作用。
（二）建立多层次多渠道的风险分散机制
1．划分风险分担比例：允许有实力、声誉好的保险公司率先开展巨灾保险试点，探索建立国家财政支持的多层次、多方位巨灾保险保障模式，形成政府、市场、社会力量和广大人民群众广泛参与的巨灾风险分担网络。同时只有通过政府各部门的合作与交流，才能有效解决信息的融通，研制出更加科学的灾害事故评估理论和技术，巨灾保险业务的承保才会有章可循、有的放矢。可以由一个部门牵头分析了我国的某一灾害损失分布情况，测算了该灾害风险最大损失情况，提出了相应的保险方案，并绘制了我国保险纯费率图，勾画了我国巨灾风险保险框架。
2．设立巨灾保险基金，并设立专门的管理机构对该保险基金进行管理。政府有必要介入灾害保险体制，控制承担风险的程度，以避免在重灾年份严重地削弱国民经济，所以最好能进行基金累存，以备不时之需。基金的筹集渠道包括：中央和地方财政直接拨款，财政年度救灾资金结余划转，保险公司无大灾年份巨灾保险保费结余滚存等。专门的资金管理机构可以在资金限制年间将资金用于投资长线性盈利项目，以累积更多资金。走政府监督运作、最后担保，商业保险为主的道路。可实行分级赔偿机制，可分低中高三等，要求承保各方按不同比例承担赔付责任。使巨灾基金能得到最有效运用。
（三）做好巨灾保险制度的试点
以单个类型风险的巨灾保险保障机制为突破点，针对那些对人民生命财产安全威胁最大的地震、台风、洪水等自然灾害，分险种、分区域试点，对特定巨灾险种实施强制性保险制度，逐步扩大巨灾保险保障范围。目前宜将洪水、地震列为巨灾保险进行试承保。
洪水是我国的频发灾害，而洪水本身发生的规律、以及造成损害的程度较易预测，且洪水造成的受害者众多，过去历年政府投入的洪水救灾救济及恢复重建费用占财政支出的比例也比较大，对其实施保险计划，具有必要性和可行性。洪水保险的对象应是保障范围内的常住居民和企事业单位；保障范围为农作物、专业养殖、经济林、房屋、居民和企事业单位的主要财产等严重影响灾后生产和生活的各项财产；洪水保单可采用定值保险的方式，损失发生后不再进行损失统计，按限额保险标准赔付。骤发洪水发生的时间和地点，在概率上具有相对的确定性。风险标的物的地理分布是有限的，而被保险人的群体规模较大，即某人被某次极端事件伤害的频率较低，因此，保费可以较低。顾客对此类保险的需求可在广阔的市场范围内开发，而且在计算保费时能保证相对较高的可靠性。
而地震也是我国多发灾种，但并不是每年都形成巨灾，往往是几十年一遇，但地震巨灾一旦发生，其损失是毁灭性的。因此，从不影响财政年度平衡的角度，对其进行保险计划也是必要的和可行的。对于上述两灾种，在保险业不发达的我国，目前宜在一些地区进行运行，待两巨灾保险运行成功后，再推广到更大区域乃至全国。
（四）鼓励公众参与巨灾保险
1．提高公众风险意识。不可否认，作为社会主义国家，中国政府完全有帮助人民度过灾害困难，帮助重建家园的责任和义务。但是，如果完全依靠政府财政大包揽，以援建灾区，未免着实让政府特别是地方政府有“捉襟见肘”之感。何况，长期如此，一定会阻碍中国经济的发展，最终的不利影响将反馈到老百姓头上。在是否购买巨灾保险这一选择中，大多数易遭受巨灾的企业和个人往往抱有一定程度的侥幸心理，其中一些国有企业更是出于短期经济利益考虑更加不重视对巨灾的防范，而保持无作为状态。我国公民的抗灾意识往往较弱，且自主性不强。所以应该在平时的政策宣传中对居民进行渗透式教育，加大宣传力度，点滴之中让公众能充分认识到依靠国家财政补贴并非长久之计，应主动投保，寻求自身保障。树立主人公意识，将潜在的灾害风险投保到保险市场，不仅可能得到更多赔偿，而且减轻了国家的财政压力。
2．政策引导与保证。可以利用国家财税杠杆，实施减税政策，降低保险企业的营业税税率，提高保险公司的巨灾承保能力。同时，也有一个现实问题凸现出来。在2008年的汶川地震中，很多人虽然投了保，但是保单往往在灾难发生时被损毁，或者是银行存折、可进行身份辨认的证件都被湮没在废墟之中，这样可能造成自己原有资金无法收回的困难，所以国家在对于受灾者的援助时，也应该及时为群众处理这些问题，以政策保障对人民财产的及时返还，帮助群众更好的进行灾后生产生活的恢复。
（五）促进保险、再保险业的健康发展
1．大力培育再保险市场主体。巨灾风险很大程度上必须要求到再保险业的参与，因为一般的商业保险公司，不愿也无力完全承担如此巨大的损失赔偿。再保险是经营直接保险业务原保险人分散所承担风险的基本工具。完善的再保险市场可以在保险经营中充分发挥平衡巨灾风险的机制效用，提高原保险人的风险处理技术水准，扩大其承保能力。因此，在我国现有再保险市场不发达的情况下，一是通过再保险市场主体的增加，资本实力的补充，进一步提高商业化程度，提高总承保能力；二是政府通过对民族再保险公司进行注资以加强其巨灾再保险分散风险的实力；三是通过建立中国专门的巨灾再保险公司，并通过与国际再保险公司的合作来实现巨灾保险经营风险在国内外保险市场的分散。
2．健全立法监管。对巨灾风险的保险进行立法约束。如制定专门的洪水保险法、地震保险法等，明确有关强制性巨灾保险制度，以法律之准绳对各项不同的灾害分出等级，并明细赔偿责任；此外，还应对保险、再保险行业的民事行为人做出行为准则。现实中，由于保监制度的缺失，对保险行业的审查往往停留在口号层面上，而为数不少的投保人都反映道，中国的保险机构存在强搬条文，不能给客户明确的信息提示的行为，以至误导消费者，骗取保费，而一些险种的理赔也并不到位。所以保险行业特别是一些人身险险种，在民众心目中往往是一种被亲友撺掇，而不得已买回的“鸡肋”，这与群众的接受心理有关，但最主要的还是和保险业自身从业水准不高，或某些保险公司恶意欺瞒消费者的行为有直接关系。所以，必须严格执法，订立合理的责任关联。
在现有保险法基础上，进一步细化相关准则，从法律责任的高度来界定其相适应的内容和标准，重点要完善保险监督机关的法律监督、保险行业自律组织的法律监督和保险市场经营者的自身约束机制。制定针对保险市场的公平竞争条例，限定公平竞争的前提条件、竞争环境、竞争手段和竞争规则，严惩恶性的扰乱保险市场秩序的不正当竞争行为。此外，在法律上应进一步确立以保监会为主，其他相关机构为辅的多重监管体系，明确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性的保险同业协会的地位和作用。
【参考文献】：
1. 郭建平.巨灾风险管理研究综述.经济问题探索，2011（10）.126
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3. 刘新立、贾若、罗忠敏、张文渊. 中国巨灾风险管理的制度研究. 保险研究，2008（1）.15
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