而林业产权的主体多元性是由林业所有制的多元化和产权的层次性决定的，现阶段我国存在的林业所有制有国家、集体、个人所有制以及合资、合作等其他形式，而各种所有制都有产权的三个层次存在，且每个层次又包含林业产权的三种结构，这种层次加结构的多样形成了错综复杂的产权关系。由于林业产权关系的复杂，加之历史原因，致使近年来在乡村集体林山地流转中出现许多难点和问题，如，产权不清、转让手续不规范、转让山林没有固定界标以及转让协议条款不完善，缺乏法律效力等，潜在矛盾不少，农民忧心重重，怕变、怕投、怕吃亏［9］，严重影响了非公有制林业的发展。其由林业产权关系模糊带来的问题主要有：
1、集体林地所有权虚置。林业“三定”时，将林地划分为责任山、统管山和自留山，而多数责任山长期不缴承包款，林地集体所有成为虚置，农民将责任山当作“私有山”。就是自己无力开发也不让别人开发，宁愿让其荒芜，造成了“有钱无山开发，有山无钱开发”的局面。
2、林地所有权与使用权模糊不清。落实林业责任制后，农民得到了林地的使用权，但林地所有权仍归集体，林地的使用权和所有权分离，而农民对自己的权利内容及权利相对应的责任、义务和利益不明确，从而导致各主体对自己的责权利模糊不清，严重影响山林流转的有序进行。
3、林地权属界限不清。这在南方集体林区尤为突出，南方集体林区的林地大多经过了土地改革、农村合作化和林业“三定”三个环节的变革。由于当时的历史条件、工作的失误和地籍管理的混乱，山林权证的重填、漏填和错填的现象不少，统管山、责任山和自留山界限不清，面积不定，山林纠纷大量存在［10］。
四、解决问题的对策
（一）进一步完善有关法律法规及政策保障体系
随着我国WTO的加入，《森林法》面临着与国际接轨的问题，特别是《决定》的出台，林业发展的指导思想发生了根本性的转变。因此，进一步完善修订《森林法》及其有关的法律法规和配套政策已势在必行。修改后的《森林法》与《决定》在相应的内容上不能相互抵触，否则将会给各级林业主管部门和林业经营者造成思想上的混乱，不利于林业的发展。但《森林法》的修改，必然要引起其它林业法律法规及配套政策的修改，如果两者脱节，就会让大家感到《森林法》的规定虽好，但难以落实，会导致《森林法》陷入执法不严的尴尬局面，如：“建立生态公益林效益补偿基金”条款。这就要求我们在修改法律法规及政策时，要增强其执行的操作性，做到法律有规定的，都要有政策配套，有落实措施。同时，在政策的修改制订时，必须要根据市场经济的需要，建立适应市场经济的运行政策体系。特别要注意建立既能加快林业发展、促进生态林业建设，又能减轻农民负担、促进农民增收的政策体系，来解决林业转型期生态保护与农民利益的矛盾。
（二）尽快建立科学合理的生态林业补偿机制
由“博弈分析”可知，建立科学合理的生态林业补偿机制，是稳定、健康发展生态公益林建设的必要条件，是现阶段我国政府部门迫在眉睫的重任。
1、明确效益补偿费的征收对象
通过双方对待生态保护的态度采取不同的策略进行博弈分析可知，要让生态林区农民再拿钱进行生态建设是不可能，而只有由国家和下游受益经济发达区来补偿。所以生态补偿费的征收对象应侧重于下游的一些公司（集团）、电（水）厂、工程建设等单位。
2、建立多元化的投入机制
生态林业是一项公益性极强的事业，国家理应加强对生态公益林的支持力度，建立稳定的以各级政府投入为主的投入体系。但考虑目前我国政府的财力，全部由国家承担也是不现实的。应建立以国家和地方财政为主，下游受益企业为辅，部门、单位和社会补偿结合的多元化投入机制。
3、确定合理的补偿标准
按目前的生态公益林管理办法和各省的采伐管理办法，公益林只允许进行抚育采伐或更新性质的采伐，抚育性采伐强度只有15%，更新采伐面积不超过1hm2。目前各省的补助标准一般是75元/hm2.a，就是补助标准最高的广东省也只有120元/hm2.a，其中90元为损失性补偿，30元为管理与管护经费［11］。而实际上，现行的林地正常出租价已在300－450元/hm2.a。近年来，许多专家对生态公益林的补偿标准进行了测算，认为合理补偿标准应不低于375元/ hm2.a［12］。
（三）实施森林分类管理
森林实行分类经营后，对不同林种的管理，要采取不同的管理模式，以适应市场的变化和农民增收的需求。
1、对生态公益林的管理主要侧重于：
（1）建立健全监督管理机构。目前，我国全国性的生态公益林管理条例和办法还未出台，监督管理机构更不明确，水土保持（水利）、环境保护（环保）和林业管理机构“三权分立”，各司其责。应建立健全管理机构，明确管理主体。
（2）加强公益林的技术管理。为了充分发挥公益林的最大效益，国家应制定公益林建设的数量化指标和公益林技术管理规程，以引导经营者培育复层结构或立体结构的林分。
（3）严格按经营类型进行采伐和管理。生态公益林要严格按事权等级、经营类型进行经营管理，该禁的要禁、该抚育的要抚育、该更新的要安排更新，以保证农民和其他公益林经营者的部分收益。
2、对商品林的经营管理主要侧重于：
（1）实行商品林产业化税收优惠政策。降低木材等原料税收水平，以提高原料林经营者的收入水平，促进商品林基地的发展和农民的增收。
（2）加快树种调整。鼓励阔叶树和优质高效工业原料林基地建设，加大工业价值低下的商品林树种的更新采伐速度，以缓解工业原料林短缺的被动局面。
（3）改革商品林的采伐制度。对商品林的经营活动应采取自主决策的政策，包括营造和产销，拥有完全的自主权。取消对商品林的森林采伐限额，实行备案制度，即在采伐前报林业主管部门备案，同时收取森林资源恢复费，目的是利于国家从宏观上掌握森林资源的消长情况，监督林地所有权单位及时更新造林。但对采伐迹地必须在政府规定的期限内完成造林任务，否则，政府有权将所收取的森林资源恢复费用于组织造林。林业主管部门要按采伐技术标准，督促经营者按照技术规定进行采伐，以防止对生态环境造成破坏。在林业税金收取上，要推行源头征收管理办法，这样，既利于防止林业税金的流失，又利于木材市场流通，还利于农民及其他经营者的增收。
（四）进一步完善林业产权制度。
按照市场经济的要求，建立起产权清晰、利益明确、制度稳定、流转自主的林业产权制度，是调动社会各方面造林积极性，保护生态建设，促进林业更好更快发展的重要基础。要按照《决定》精神，依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明；对已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回；分包到户的责任山，要保持承包关系的稳定。对上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包。原承包做法经依法认定明显不合理的，可完善有关做法的基础上继续承包；对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。要积极引入市场竞争机制，根据当地的情况，采取分包到户（人）、招标、拍卖、转让等形式，明确经营主体，力求责权利的高度统一。积极推进森林、林木、林地使用权的流转，做好林地使用权流转和森林、林木转让项目的收集、公布，确保流转工作的公开、公平、公正、有序推进。对流转后的林地利用状况要加以跟踪和监督，杜绝森林资源的破坏，严防林地逆转成非林地现象的发生。要解放思想，与时俱进，充分利用民间资本丰厚的优势，积极鼓励、支持和引导非公有制林业发展，加速实现造林主体多元化和林业产业开发多元化，使非公有制林业实现经济上有实惠、产权上有保障。
五、小结
对林业转型期生态保护与农民利益矛盾，经林业转型的理论模型分析和生态保护博弈分析可得出：一是如果为了单纯地强调保护生态林区的社会公益，而不能给当地的农民带来利益，甚至还给当地的农民带来不便或损失，那么在社会公益与当地农民利益的博弈中会导致当地农民选择不利于保护生态林区的策略，最终导致双方利益都受到损害。因此，在矛盾得不到解决，农民利益得不到满足的情况下，生态林区的保护是不可持续的；二是在生态林区，为了保护生态，最大限度地限制商品林直接经济价值的实现，给生态林区经营商品林的农民和其他经营者造成了不小的损失。建议建立商品林采伐备案制和宏观调控制，以满足商品林经营者、市场和生态保护的共同需求；三是国家要尽快出台生态公益林补偿办法和补偿标准。补偿标准应不低于375元/ hm2.a。否则，农民利益损失过大，不利于生态保护；四是建议国家开征“生态效益税”。对生态林区的中下游生态受益区，及电厂、水厂等企事业单位征收“生态效益税”，改变目前这种只享受不付出的不合理现状，同时减轻国家的负担；五是建立生态资源动态监测体系［13］。按照统一标准、统一研制开发、分级建设的原则，以准确、可靠的生态区划界定数据为基础，通过地理信息系统（GIS）、遥感技术（RS）、全球定位技术（GPS）的“3S”技术和网络技术等高新技术手段，全面提升森林生态资源动态监测能力和经营管理水平，确保国家投入效益的最大化。只有这样，生态林区的保护才得以可持续性，林业现代化才得以实现。
参考文献：
［1］张建国：《转折时期的中国林业》，《林业经济问题》1998年第5期，第1－5页。
［7］张宗辉，林少山：《分类经营森林发展商品林业》，《林业经济问题》1996年第1期，第1－4页。
［8］谭世明，覃林：《试论林业产权问题》，《林业经济问题》1997年第4期，第13－18页。
［9］余国信，蔡良良，余龙飞等：《山区综合开发中山林流转机制调查与探讨》，《林业经济》1998年第2期，第38－42页。
［10］徐秀英，沈月琴，万刚等：《林地流转的难点、问题与对策》，《浙江林业科技》2000年第6期，第54－58页。
［11］邓永林，陈华成：《广东省生态公益林建设管理和效益补偿目标责任制的建立与考核》，《绿色中国》2004年第10期B版，第45－46页。
［12］徐正春，谢献强，先锋：《广东省生态公益林建设SWOT分析及对策研究》，《绿色中国》2004年第10期B版，第47－49页。
［13］余国信，蔡良良，余启国：《淳安县生态公益林管护模式与几个问题的探讨》，浙江省首届林业科技周《科技与林业现代化范文集》2004年9月，第215－222页。
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