企业筹资方式探讨——城市轨道交通工程筹资问题研究(四)

    由于城市轨道交通建设项目外部性的存在，使企业难以产生赢利，很难吸引社会投资，因此，世界上许多国家在城市轨道交通建设的初期和高速成长期的融资基本上都是采用这种由政府财政无偿投入的模式，这是一种在世界范围上最为传统的模式。该种模式的典型代表是巴黎和新加坡。巴黎地铁的投资由政府当局全额投入，地铁公司本身负债为零。新加坡政府将地铁看成是全国基础设施的一部分，投资全部由财政负担，不要求收回建设成本。我国城市轨道交通建设的初期处于计划经济体制下，采用的也是这种模式，如北京地铁一线、环线，天津地铁。这些项目始建于计划经济时期，建设全部由中央政府投资，经营为国有企业所垄断，依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡。政府对项目的投入主要是现金投入，不包括土地开发权等政策。在这种模式下，所需资金完全由政府财政投入，投资结构单一，政府对项目的投资、建设、运营控制程度高。操作成本低，同时政府

    作为职能机构，可以方便地协调各方面的关系，促成工程尽快上马。但是由于工程造价不断上涨，建设项目也愈加集中，使政府财力的增长无法满足基础设施发展的需要，如北京地铁复八线受资金不足的限制，13．6公里的线路耗时十年才完成：二是该种模式无法对建设者和

    经营者建立建设成本和经营成本的激励与约束机制，使得工程造价过高且不易控制，而且传统的政府补贴模式也不得不长期存在，直到今天，国家每年仍然要向北京地铁集团补贴大约4亿人民币；另外由于城市轨道交通属地方性而非全国性公益设施，其收益主要由所在城市获得，因此在实行分级财政的新情况下，从权责分工的角度看，以中央财政投资为主的投融资模式将难以为继。

     2.以政府为主导的负债型融资模式

    改革开放以后，随着城市轨道交通资金需求的巨额增长，资金供需矛盾不断扩大，传统的由政府直接对项目资金全额投入的模式所暴露出的矛盾越来越尖锐，已经不能满足现实的需要，人们开始探索新的模式，以政府为主导的负债型融资模式应运而生。在这种融资模式下，政府不再直接对项目全额投入，而是只投入部分资金，其余部分通过政府为企业提供信用担保，由企业向银行进行债务融资获得，包括向国内的银行贷款和部分国外银行的优惠贷款。在我国的地铁建设中，这种融资模式起到了非常重要的作用，对我国轨道交通的发展做出了很大的贡献。

    广州地铁1号线投资140多亿元，其中国外贷款5．41亿美元，约占30％，另外市政府负责30％，其他渠道40％。广州地铁二号线总投资113．09亿元，其中银行贷款30亿元，其余由政府财政投入。广州地铁三号线总投资157．93亿元，政府投入92．03亿元(部分是国债资金)，银团贷款65亿元。上海地铁l号线总投资100多亿元，其中国外贷款3，94亿美元，约占33％，中央与市政府负责其余的67％。上海地铁2号线采用三三制，其中国外贷款30％，市政府负责40％，其他30％。北京地铁复八线，国外贷款197亿日元，约占25％，其他由市政府负责筹措。通过银行贷款的负债方式筹措资金，操作简便，资金充足、到位快，对满足当前我国大力发展城市轨道交通的迫切需要，缓解财政建设资金不足等方面起到了积极的作用。但是这种模式在实践中也逐渐显现出一些弊端：第一、从长远看，此种通过国内外贷款的融资方式成本比较高，巨额的债务使企业财务压力巨大，而且由于还本付息是由政府承诺或担保的，实际上最终是由政府负担这巨大的还本付息的压力，使政府负担依旧繁重。随着投融资体制改革的发展，政府的介入程度越来越低，政府不再对城市轨道交通企业进行承诺或担保，也将使这种模式失去根基；第二、虽然外国政府的优惠贷款利息较低，但由于附加了购买国外设备及维修过程中购买其配件的条款，因此必须要用贷款的相当一部分比例用于购置设备产品。今后还必须依赖贷款国的零配件进行维修，而这些设备和零配件的购置价往往是很贵的垄断价，这就在很大程度上增加了城市轨道交通的建设成本和运营成本。同时，这样也不利于通过轨道交通工程带动我国相关制造业的发展，国内制造业劳动成本低的优势也没有得到利用，并且没有很好的起到充分利用国内储蓄、扩大内需的作用。此外，外国政府的优惠贷款往往由我国政府担保，总量有限，不能满足我国当前大力发展城市轨道交通的庞大资金需求；第三、在这种模式下，对项目的建设和运营中仍然没有建立健全有效的激励和约束机制，企业效益和经济效益依旧低下，不利于我国轨道交通的长远发展。

     3.投资主体多元化和市场化的融资模式

    以政府为主导的负债型融资模式解决了项目短期内建设资金短缺的问题，但是在项目运营过程中，政府依然承担着城市轨道交通建设项目巨大的财务压力和运营风险，没有从根本上解决工程建设项目资金的来源问题。这种单一投资主体的融资模式已不能适应经济发展的需要，没有能力满足城市轨道交通建设的资金需要，也无法改变交通基础设施建设行业普遍存在的效率低下的问题。因此，为确保我国城市轨道交通建设顺利进行，政府开始探索投资主体多元化和市场化的融资模式。允许民间资本和外国资本以市场方式组建轨道项目公司，成为交通项目的投资主体，以市场融资方式筹集建设资金，形成一个以市场投资主体为主，政府投资为辅，以市场融资为主，以政策性金融投入为辅的多元格局。通过政府投资、补贴或扶持，对项目进行商业化运作，提高项目利润率，吸引社会各方面投资，改善企业治理结构，提高管理水平和运作效率，从而使我国城市轨道交通建设项目投融资形成良性发展。多元化、市场化融资是当今轨道交通融资的大势所趋，当前，我国京、沪两地的城市轨道交通建设都在积极进行多元化、市场化的投融资尝试。

    2000年，上海市政府在深入研究上海实际情况后，借鉴一些国际大都市的成功经验，实施了新的投融资体制。按照“谁投资、谁所有、谁得益”的原则，“投资、建设、运营、监管”分开，力争形成四个机制，即政企分开、产权明晰的经营管理机制：建设与运营相互独立、多家参与的市场竞争机制；市与区县合理分工，政府与社会共同参与的多元化投融资机制；项目收益与政府财力相结合的偿债机制。这是市政府为适应上海轨道交通跨越式发展的需要，转变政府职能，引进市场竞争机制做出的重大举措。同年4月28日，申通公司、地铁建设公司、地铁运营公司和现代轻轨交通运营公司同时宣告成立，揭开了上海投融资体制改革的序幕。2001年5月申通公司受让上市公司凌桥股份的股权借壳上市，上海地铁成为了全国轨道交通企业中的首个上市公司，起到了极强的前导效应和示范作用，使轨道交通企业受到社会投资者的广泛关注，投资主体多元化的改革也得到了进一步深化。

    北京轨道交通在具体项目的建设上也初步实现了投资主体的多元化。北京城市铁路总投资60亿元人民币，由原北京地铁集团、北京首创集团、中关村股份有限公司、北京国资公司、北京天鸿房地产公司、北京城建集团六家共同出资26亿元、贷款34亿元建设。北京地铁五号线融资方案也于2003年底敲定，资金正陆续到位，将在五年内实现全线通车。北京地铁五号线总投资120亿元人民币，由新成立的北京地铁五号线有限责任公司融资承建，这个公司是由北京市基础设施投资有限公司(原北京地铁总公司)、北京首都创业集团、北京市国有资产经营公司等三家股东依法组建，并由北京市基础设施投资有限公司控股的有限责任公司。公司于2001年11月2日在市工商局登记注册，注册资本四十亿元人民币。地铁五号线是北京首批开放的100个经营性基础设施项目之一。为加快基础设施建设，北京市决定放开地铁、公交、污水处理、自来水等经营性基础设施项目。投资者无论是国有还是民营，是国内还是国外都平等参与这些经营性基础设施项目的投资经营，并获得政府授予的特许经营权以及给予的相应补偿。这标志着长期由政府投资经营的基础设施终于对民间资本和外资开放。北京市发改委酝酿已久的投融资体制改革方案也在2003年11月完成、并经市政府通过于12月12日正式下发实施。按照这份方案的精神，脱胎于旧有地铁集团、且目前仅从北京市4条地铁线路开始试点工作的北京市基础设施投资有限公司，将逐渐担当起北京市所有市政基础设施建设的“业主”角色，承担为整个北京城的基础设施和公共设施筹集建设和发展资金的责任。2004年4月，北京市基础设施投资有限公司完成了工商注册更名手续，公司现在主要是从城市轨道交通投融资管理和资本运营的试点工作开始做，在将来对基础设施方面的政府投资和全社会融资都将放到北京市基础设施投资有限公司的平台上来专业化运作。平台将通过框定政府与社会投资7：3的基础比例，打开社会投资者进入轨道交通建设和经营市场的通道，缓解政府当期资金支付压力，降低财政补贴；以政府注入资金、自身资产以及未来票务收入进行市场化融资，降低融资成本；采取土地一级开发、发展站口经济圈等方式将政府资源转换为项目建设资金。