农村财务管理体制的现状及存在的问题
改变农村财务管理体制的现状的对策
内 容 摘 要
农业和农村经济发展进入新阶段后，农村集体财务面临一些新问题，合乡集体资产、乱批乱占集体土地、不良债务蔓廷、集体企业改制中股权混乱等现象时有发生。为切实解决这些新问题，理顺关系，维护农村集体经济组织及成员的利益，发挥农村集体经济在全面建设小康社会中的对农村财务的管理和监督，推动农村集体财务管理和监督向经常化、规范化、制度化发展，加强对农村公共管理的服务、监督与指导，进行全方位、多层次的综合改革，才能真正实现农村的长治久安、经济繁荣。
关键词：财务管理 农村财务管理体制 问题 对策
农村财务监督管理体制改革的探索与思考
去年，在全国一些省份全面推行的农村税费改革，翻开了我国农村改革崭新一页，解决了长期困扰我国农村经济发展和社会稳定的难点问题，规范了国家、集体、农民三者之间的利益分配关系，解放了农村生产力，提高了农民的生产积极性。但是，农村税费改革的推行，使原有的农村集体资产与财务监督管理和农民负担监督管理的基础发生了根本性的变化，农村集体资产与财务的监督和农民负担监控的体制和方法都需要做出相应调整，探索一种适应新形势新阶段的农村集体资产与财务监督管理体制，妥善解决我国农村公共权力的“越位”和“缺位”问题，至关重要。
一、农村财务管理体制的现状及存在的问题
农业和农村经济发展进入新阶段后，农村集体资产、乱批乱占集体土地、不良债务蔓廷、集体企业改制中股权混乱等现象时有发生。尽管农村改革取得了一定成效，但仍然存在一些不容忽视的问题。
1、村级债务数额大，消化困难。据调查，全国部份省市农村年平
债务高达几十万元，其原因是这些债务有举债搞生产及公益建设，国家税费或弥补日常开支形成的，成因复杂，且逐年攀升。农村税费改革后，有的地方村级收入减少近两年1/3，化解债务能力减弱，影响到正常运转。例如：酒泉市截止去年4月底，全市村级债务总额达到15861.2万元，村均30.4万元,新增3609.5万元,增长29.5%，年均新增802.1万元，村均新增债务6.9万元；其中安西县踏实乡常乐村于1997年从信用社代款42.2万元兴办棉花加工厂，加工厂倒闭后债务转嫁给村委会代收款无果后上诉法院，法院依法判令村委会以房产折价抵顶债务，不足部分将该村200多亩机动地使用权判归信用社，使得其所，又失去了仅有的集体经营收入项目。
2、级债务数额高，回收难度大。据调查统计，该市村级债务总额为20052.3万元，占集体资产总额的27.5%，其中：村民历年拖欠的税费等款项8113.9万元，占村级债权总额的40.5%，农民人均拖欠149.7元。农户税费尾欠中央不清收，暂时无法收回。而其它债权，由于积累时间长，形成原因复杂，清收难度很大，债权难以实现。这不仅影响村级集体债务清偿和乡村组织的正常运转，成为基层干部反映强烈的难点问题。
3、个别乡镇村级财务管理不规范。从调查情况看，个别乡镇把村级集体资金收到乡（镇）财政实行“零户统管”，资体资产的界定，造成乡（镇）平调、挪用村级集体资金。个别乡（镇）仍然存在对村集体资金管的“过死”或“过公”从而难以达到村级财务管理规范化的目标和要求。
二、改变农村财务管理体制的现状的对策
农村集体资产与财务一直是广大农民关心的焦点，是社会各界关注的热点，是农村工作的难点。加强农村集体资产与财务监督管理是农村实践“三个代表”，代表广大人民根本利益的切实体现。
1、改变农村财务管理体制的对策及其作用
要搞好农村集体资产与财务监督管理，就需要积极的尝试和探索，深入调查研究，摸索出一套符合我国农村实际的体制和办法。因此，我们根据农村经济结构状况和农村财务监督管理的特点，按照农村集体经济收入来源的不同，在一些地方分别进行了不同形式的农村财务监督管理体制改革试点，经过试点和参照全国各地农村财务监督管理经验，我们认为现阶段我国农村财务监督管理体制和模式在法律、法规和政策规定的框架内，按照两种监督管理形式运作比较符合社会主义市场经济体制的国情特点。一是集体经济收入主要依靠集体经营企业和发包集体资产为经济收入来源的确定为经济发达地区。由于经济发达地区干部管理能力强，农村集体有收入，农村公共支出不需要直接从村民中收取，加之农民的经济收入高，负担轻，农民对农村财务的关注程度不强烈，农村集体资产与财务监督管理实行会计委派、县（乡）农经部门定期审计监督的形式，收效比较明显。通过在我市的一些地方试点证明，采取这一形式管理农村财务既放活了村集体经济组织的经营自主权，又保证农村集体资产的安全，有利于壮大集体经济实力，促进农村经济全面发展。二是加强集体资产管理，防止资产流失。集体经济收入依靠国家财政补助、出售集体资产和农民上交为主要收入来源的定性为欠发达地区。由于经济欠发达地区，农村干部的管理能力差，法律意识淡薄，自我约束能力较弱，农民的收入低，负担重，农村公共支出中大部分来源于农民自身，村民对集体财务支出关注强烈，因此农村财务监督管理实行“村有乡管，统一结算”，办法得当，效果显著，在试点地区已引起了社会各方面的广泛关注。这一形式的运作模式是：在不改变农村集体经济组织资金的所有权、使用权、审批权以及核算单位的前提下，实行审批权、监督权和资金管理权“三权”分离。乡（镇）农村经营管理机构成立农村财务核算中心，取消村组财务监督管理人员，核算中心代理村组会计业务，招标银行办理出纳业务，村级只设一名报帐员。核算中心为各村分别设立帐户，分别建立帐簿，分别核算财务收支。银行帐户实行核算中心与村委会共同管理。在审批权上，按照资金的用途，金额大小，分别由村委会主任，村委会主任和村民理财小组，村委会主任、村民理财小组和村民大会审批。审批后报核算中心报销，核算中心依照有关制度进行审核，对于不符合规定的开支，核算中心有权拒绝报帐。对于合理开支。核算中心在票据和现金支票或转帐支票加盖审核专用章后，报帐员方可到招标银行支取现金或转帐。招标银行在办理支付业务时，必须查验相关票据上的印鉴是否齐全（农经审核专用章、民主理财小组审核专用章、审批人专用章等）。通过试点实践，充分证明，建立新型的农村财务监督管理体制，对于农村经济发展和社会稳定具有十分重要的意义：一是抵制了不合理开支和收费，减轻了农民负担。二是保证了农村财务常公开、真公开，增强了透明度，真正体现了农民群众当家作主的民主权利，改善了干群关系。三是有利于降低农业生产成本，提高我国的农业国际竞争力。目前我国加入WTO以后，农业面临着新的挑战，需要采取有效措施，加以保护和支持，增加对农业的投入和对农村公共管理事务的补贴不乏是一种好的办法和形式，农村财务实行“村有乡管，统一结算”正是基于以上认识而采取的措施。四是有利于加强农民负担和农村承包合同的监督管理。通过这一形式的财务监督，承担农民负担和农村承包合同监督管理的农经部门可以及时的发现农民负担和农村承包合同管理中存在的问题，及时加以查处和解决或向上级有关部门反映，对于事前化解农村不稳定因素具有重要的现实意义。五是有利于打破传统的城乡二元结构，更多的为农民提供更好的公共服务。有利于推动农村养老、医疗保险服务。六是有利于农村税费改革的顺利实施。经过我市财务试点证明实施“村有乡管，统一结算”制度，加强了“两税附加”的管理，保证了村级组织的正常运转。七是有利于加强农村基层组织建设。农村实行“村有乡管，统一结算”制度以后，一般由村党支部书记兼任村民主理财小组组长，实现了党支部对村级经济工作的领导和对村委会工作的监督，很好地解决了村党支部与村民委员会的关系。八是有利于杜绝农村新的不良债务的发生。九是从根本上扭转了农村财务监督管理混乱的问题。彻底改变了过去财务监督管理中的“节节账”、“片片账”、“推推账”的问题。十是很好地解决了乡镇政府、有关部门截留、挪用、侵占集体资金的行为。实行“村有乡管，统一结算”制度以后，一方面，乡镇政府和有关部门要挪用侵占集体资金，难以通过村民理财小组（或村民大会）审核，因此就无法从银行领取或转取资金。另一方面，有关部门要截留集体资金，农村干部贪污、挪用、侵占集体资金，又无法摆脱农经机构的监督。从而保证了集体资金的安全。
2、财务监督管理体制改革面临问题及措施
由于受体制的约束和认识等多方面原因的影响，进行农村财务监督管理体制改革也将会出现一些困难和问题。一是进行农村财务监督管理体制改革势必会触及部分农村干部和一些部门的利益，改革中必将会遇到阻力。二是部分县乡领导对农村财务监督管理体制改革认识有偏差，不能正确理解加强农村财务监管与全面落实《村民委员会组织法》的关系，对实施农村财务监督管理体制改革有顾虑。三是现行的农经管理体制不适应新形势新阶段的要求。具体表现在：税费改革以后，以监督（农村集体资产与财务监督、农民负担监督）为主要职能的农经机构难以对领导它的县乡政府和与之有利益关系的权力部门，全面履行监督，以致影响了农村各项改革的效果。四是农村税费改革以后，由于受利益因素的驱使，在现行的财政拨付体制下，“两税附加”、农村转移支付难以及时足额到位，影响了村级组织的正常运转。五是现行的法律法规体系对进行农村财务监督管理体制改革支持力度不够，势必影响到改革的成果和效果。六是国家对农经服务体系建设的投资不足，基础设施差，个别地方实施中就可能出现安全等问题。七是化解历史遗留的乡村两级不良债务，困难重重。
总的来说，农村财务监督管理体制改革是与日俱进的结果，不仅强化了农村各种权力间的约束与监督，实现了权力科学合理的分配与重组，化解了矛盾，促进了发展，而且加快了农村民主法制化进程，真正保障了农民和农村经济组织的合法权益，顺民意，合民心，得到了农民群众的真心拥护。但是，农村财务监督管理制度改革只是农村经营管理体制创新的初步尝试，仅仅是开始，还有很多问题需要进一步探索和研究。
针对以上农村财务监督管理体制改革试点中出现的困难和全国其他地方农村财务监督管理中存在的问题，我们认为应该采取以下措施加以解决。
第一，强学习宣传，深刻领会《宪法》中农村集体经济的条文和《村民委员会组织法》中有关村民自治权利的规定，正确处理《宪法》、《村民委员会组织法》和农村集体资产监督管理方面法规以及农村税费改革政策的关系，争取社会各方面最广泛的支持；第二，（1）实行收入档案管理制，严格村级收入监管。村级收入是农村修订本经济的源泉，量大面广，情况复杂；在实行委托代理过程中，必须严把收入关，实行村级收入档案管理制度，即：村集体研究确定向本村村民收取的各项收入，在款项收取前都要制表逐户明细，年终要对各村当年的收入和减收情况张榜公布，接受群众监督，从源头上监控农村的各项收入，彻底杜绝该收不收，收不入帐、私设小金库发生；（2）实行预算审批制，强化民主监督。即：对每月发生的财务收支，都要由包村接帐员根据年度收支预算方案，编制预算执行情况表，报理财小组监督执行。（3）实行未结算事项报告制，杜绝管理漏洞。第三，加强领导与协调。县、乡党委政府要把农村财务监督管理工作当作农村中一项重要工作来抓。要协调财政、农业、监察、检察、法制、公安、人事、工商、税务、银行等部门积极协助农经机构开展工作。第四，改革现行的农经管理体制，实行“条块结合，以条为主”的管理模式，加大对县、乡政府和有关部门的监督力度。第五，改革现行的“两税附加”和直接用于村组的财政转移支付资金的拨付体制。由于县乡财政困难，容易出现挤占挪用村组资金的现象，因此应从地市一级财政直接拨付到地市级农经专户，由农经专户垂直下达，确保国家支持农村的资金和“两税附加”及时足额到位，确保农村基层组织正常运转。第六，国务院应尽快出台有关农村集体资产监督管理条例，加强对农村集体资产与财务的管理，强化对农民负担的监督。第七，增加对农经社会化服务体系建设的投入，确保农经机构为农民提供更多更优质的服务。化解农村矛盾，促进农村经济健康发展。第八，全方位、多途径地化解乡村两级不良债务，确保农村各项改革的顺利进行。
总之，进行农村财务监督管理体制改革是一项系统工程，涉及面广，政策性强，情况复杂，背景深厚，既要兼顾村级组织民主决策权和经营自主权，又要政府代表广大农民的意志，加强对农村公共管理事务的服务、监督与指导，进行全方位、多层次的综合改革，才能真正实现农村的长治久安、经济繁荣。
参 考 文 献
农村财务管理体制（肃州市党建报[2004]8期）《农村税费改革的成效、问题及对策》作者：汪成明
问题、对策（酒泉市财经报[2004]4期）《改革村级财务管理 从源头上治理腐败》作者：厉运全
