1.对个人所得税的认识和定义
2.个人所得税税收法制在我国仍然存在的问题
3.如何更好的解决个人所得税所存在的问题
内 容 摘 要
我国开征个人所得税已有25年之久，随着个人所得税收入的超速增长，税制模式的选择、费用扣除问题、税率的设计以及征管手段等问题引发的一系列改革，代扣代缴是我国个人所得税征收的重要方式，这个制度在很大程度上起到了规避纳税人偷逃纳税义务和实现了全面征收的目的。但是，由于诸多因素的局限，这个制度愈发地表现出不足和缺陷。本文主要从扣缴制度、税法的角度，通过对扣缴义务人制度与其它相关联制度的比较分析，借鉴国际经验，并结合我国的具体情况，谈个人所得税扣缴制度的完善进行思考。
关键词：个人所得税制 税制模式 免征额 征收管理 改革措施
对我国个人所得税扣缴制度的思考
引言：个人所得税是众多国家的主要税种之一，也是英国、美国等国家的第一大税种。我国于1980年开征个人所得税，25年间经历了不断的修改和调整。该税种由于能够为国家获取大额税收，同时和其他税种比较而言又更加符合公平税负的要求，已成为世界各国普遍重视的一个税种。因此，对个人所得税的征收也就理所应当地进入了政府财政税收政策和税法学者的视野之中，为了实现征收的有效性和合理性，在学理上和实践上都进行了制度的设计。其中，以代扣代收代缴为个人所得税征收方式中至为重要的一种。
个人所得税是对个人应税所得征收的税，我国《个人所得税法》规定：个人所得税以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人，实行以扣缴义务人代为扣缴的代缴方式。代扣代收代缴被世界各国普遍应用于其个人所得税的征缴，有的国家甚至应用于更为广泛的税收征管当中。比如，日本的所得税法实行源泉征收，即由纳税义务人以外的第三人征收税款，再由其向国家或地方政府交纳，日本税法上称之为征收交纳方法；美国的个人所得税法也规定支付收入的雇主必须履行代扣代缴税款的义务。当然，这是由于税收体系和税法体制的差异而必然产生的适用范围的不同。但是，就个人所得税的征管而言，代扣代缴的方式却是任何一个国家都一贯采用的有效的征缴手段。
个人所得税的特点决定了各国普遍采用代扣代缴的方式来征收个人所得税。《个人所得税法》将应税所得规定为工资、薪金所得；劳务报酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；其他所得等6类。修改后的《个人所得税法》根据各国扩大个人所得税税基的改革，并结合我国国情，将其拓宽到11类，即工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部确定征收的其他所得。
由于我国市场经济体制的逐步建立，在我国居民收入普遍提高的同时，收入渠道也越来越多样化，个人收入也难以准确统计。我国个人收入调节税的征管办法是采取源泉控制，但这只能是针对工薪阶层的工薪收入，对其他各种收入则征管无招。个体工商业户所得税也存在类似的问题。由于个体工商业户的真实营业额难以核实，而且户数众多，征管力量不足，故普遍实行随流转税征收的办法。这种办法似乎简捷，但实际上使个体工商业户的所得税税负大为降低，实行的十级超额累进税率亦名存实亡。这与各国强化所得税的监控手段，打击偷漏税违法行为的做法不尽一致。而且，普通的纳税人由于文化层次和知识结构的差异，很多人对税法不甚了解，甚至不能准确地计算出自己应交纳的税额。在这样的情况下，为了全面而有效地征收个人所得税，代扣代缴就成了必然的选择。
代扣代缴的最主要特征是纳税人应纳税款不是由纳税人自己向国家或地方交纳。它是税收法律关系较为特殊的一种表现形式。取得收入必然就有相对应的支付方，这个支付方可能是纳税人所在的单位，也可能是其雇主。这些单位或者雇主为从他们那里取得收入的纳税个人代扣代缴税款，至少保证了纳税人在这里取得的应税所得应缴税款不会流失，保证了国家的税收收入。这也是各国在设计代扣代缴制度时的价值取向。除了个人所得税以外，其它的一些税种也有使用代扣代缴的征收方式的情况。日本税法中，所得税的源泉征收和有价证券交易税的特别征税、通行税的征收、居民税的征收等都属于征收交纳方法。从各国的税收实践来看，源泉扣缴的代扣代缴方式也的确保障了国家的个人所得税的有效征收。
预扣代缴方式在个人所得税的征管中具有很大的优越性，大多数国家为了实现对个人所得税的源泉控管。源泉扣缴制是指在取得收入的环节按一定标准进行扣缴，一般扣缴的税款应高于实际应该缴纳的税款，这样有利于督促纳税人年度终了后主动申报以获得退税。纳税申报制是指按规定需要进行申报的纳税人在年度终了后一定时期内将上一年度的各种所得进行申报，并将扣除项目、已预缴税款等一并列出，税务机关核实后计算应纳（应退）税款。这些国家都将源泉扣缴作为个人所得税的主要征管方式，甚至在实行普遍申报纳税制度的美国，全部纳税人中也有88%的纳税人的税款是采用预扣代缴方式征收入库的。个人所得税的代扣代缴利用的是源泉扣缴的途径，即个人的应税所得在该收入产生的源泉处便将应缴税款进行支付，不再需要纳税人和纳税机关对每一笔应税所得进行核算。
代扣代缴制度虽然在税收征管中发挥了巨大作用，但是每一项制度的创设都受到理论和实践的指导，由于社会经济的发展变化迅速，这项与经济活动密切相关的税收法制仍然存在着一定的问题：
首先，从宪法的角度来思考，代扣代缴义务人由于与纳税义人具有特定的联系便需要承担一项公法上的义务，这种义务的创设是否与宪法的精神相违是值得置疑的。税收征管是既是国家的权利体现也是国家实现经济职能和社会职能的重要方式，一般情况下，具体履行该职能的只能是国家税务机关和法律法规规定的其他有权机关。单位和个人在意法律规定的情形下成为代扣代缴义务人时，实际上为税收征管机关代为履行了税收的征收。然而，法律对代扣代缴义务人的规定很多与纳税义务人相同，其代为征收除了可以依法获取代扣代缴手续费之外，几乎没有再得到其他的权利赋予来作为“对价”。
其次，在改革开放后，居民收入来源具有多元化、隐形化和非规范化特点。个人收入通常直接以现金支付，并不通过银行转账，支付单位或个人又常常不履行代扣代缴义务，使得税务部门很难掌握个人的真实收入情况，导致代扣代缴义务人纳税申报不真实，瞒报和不报现象较为普遍。扣缴义务人切断了纳税义务人与国家之间的直接联系，将二者的税收之债分成两个环节。在抽象的意义上来讲，税收法律关系的性质是公法上的债务关系，而代扣代缴制度却在国家和纳税人的债权债务关系中间增设了一个第三人。代扣代缴人因代扣代缴税款而与纳税人之间发生的联系，以为其将所扣缴税款向国家交纳而发生的联系，也就让纳税人和扣缴人有了连成一线以偷逃应纳税额的机会。由于源泉扣缴只能管住那些代扣代缴规范的行政事业单位和企业职工的工资收入，结果必然形成个人所得税管住了中低收入的工薪阶层，却管不住高收入的“新生贵族”的尴尬局面。虽然《个人所得税法》和《税收征管法》对代扣代缴义务人应履行的义务和法律后果作了非常详尽的规定，但是，在具体的实践当中，代扣人仍旧可以通过对经营资料的窜改、瞒报等手段，不扣、少扣应扣税款，造成国家税收资源的浪费。
第三，个人所得税调节对象能否到位，不仅取决于税制本身的设计是否存在缺陷，更取决于税制执行的社会基础及相关配套条件是否具备。源泉扣缴方法只有在纳税人收入显性化、社会监管体系健全，且支付报酬的单位或个人的财务制度规范，并愿意与税务机关密切配合的条件下才会有效，但大陆目前很难保证这几点。事实上，大陆在改革开放后，居民收入来源具有多元化、隐形化和非规范化特点。个人收入通常直接以现金支付，并不通过银行转账，支付单位或个人又常常不履行代扣代缴义务，使得税务部门很难掌握个人的真实收入情况，导致代扣代缴义务人纳税申报不真实，瞒报和不报现象较为普遍。由于源泉扣缴只能管住那些代扣代缴规范的行政事业单位和企业职工的工资收入，结果必然形成个人所得税管住了中低收入的工薪阶层，却管不住高收入的“新生贵族”的尴尬局面。
借鉴其他国家立法体例的经验对于解决我国个人所得税扣缴方面的问题有很大的帮助。西方国家个人所得税的征收在代扣代缴之外，还采取个人申报和预扣预缴等制度。我国香港地区主要依靠自行申报的方式，每年有统一的报税，纳税人填报并提供财务资料，纳税人已税局的评税通知纳税，而且香港居民以身份证号作为税局的个人电脑档案号，便于税务稽查。日本的所得税法系将课税对象将以区分而设置不同的课税方式，比如，利息所得、红利所得等采用源泉征收，而不动产所得、事业所得等便采用综合课税的方法。美国的税法对个人所得税的征收采取的做法是，“每个纳税义务人所要缴纳的税款额度由他自己核定的，每一年，纳税义务人要申报他的所得以及扣除额，并且预估自己今年该缴多少税额。大部分的税额是预先缴纳的，缴纳方式有两种，一种是就薪资本身就源扣缴或是以每一季为单位事先缴纳预估的税额”。
综上所述，要解决我国个人所得税代扣代收代缴制度存在的问题，应该做到：
(一)完善个人所得税立法,促进个人所得税法制化。国家控制个人所得税法的统一制定权,维护税法的统一性。目前我国公民纳税意识薄弱、税法不够完善的今天,人们在利益驱动下,极易设法逃税。加之提供劳务者与接受劳务的单位之间有着特殊的千丝万缕的联系,代扣代缴也难于如实实现。可参考国际通行做法规定一个统一的比例税率。应当看到,“降低税率,扩大税基”是世界各国所得税法改革的共同趋势。1981年起,美国的个人所得税率从11%～50%的15级改为15%和28%两级。加拿大《1987年税制改革白皮书》对各种税及其税率、税基等进行合理的全面的改革,不但拓宽税基,而且降低了税率,其目的在于税制的公平性,竞争性,简明性,协调性,可靠性。各国实践证明,高税率不一定有高收入,反而可能诱使纳税人逃避税收,阻碍经济增长。
(二)政府应加强对个人所得税的调控，简化和完善税制，公平税负。简化工薪所得各种费用扣除标准和种类，适当提高低税率的档位，扩大税基，减轻征纳双方的报、查和计算的工作量。对于类似的收入，如工资薪金所得，劳务报酬所得适用不同的税率，显然存在税负不公问题，要适当调整税率公平税负，调动纳税人自行申报的积极性和主动性，减轻征管阻力。对高收入者要建立个人终身税务号码(与身份证编号类似),加强银行功能,减少经济生活中的现金流量,加强税务机关的监督机制。要完善纳税申报制度,建立以纳税人身份证号为据的纳税编码,以法律形式规定当期收入或个人存量财产实名制,以便全面掌握个人收入及财产状。
（三）做好个人所得税全员全额管理。首先要落实代扣代缴明细申报制度。目前80％以上的个人所得税收入来自代扣代缴。因此，要重点抓好代扣代缴单位的明细申报，实现对绝大多数纳税人的全员全额管理。同时，也要紧紧抓住没有扣缴义务人的独立纳税人的自行申报和管理。把个人所得税改革的基点放在税制执行的基础条件和配套条件上，实行个人所得税自行申报和源泉扣征并重的征缴制。一方面，要建立和健全个人收入支付机制和代扣代缴机制，大力整治代扣代缴制度，完善《代扣代缴义务申报条例》，建立约束激励机制，运用利益诱导方式鼓励诚信纳税，对违规者则应加大惩罚力度，提高其违规成本，从而督促单位和个人认真履行代扣代缴义务。另一方面，要真正全面实施个人申报纳税制度，包括：统一规定纳税人无论是否已适用源泉扣缴，年终都须向税务机关办理结算申报纳税手续，对已扣缴的税额可以从全年应税额中抵扣；建立全社会的个人信誉约束机制，构建一套覆盖社会的单位和个人的社会信誉档案信息系统，通过公开纳税信息；尽快建立起代扣代缴义务人向个人支付所得时必须同时向税务机关申报的制度，使税务机关可以在扣缴义务人和纳税人之间进行有效的交叉稽核，推进诚信纳税，制约偷逃税行为。
参 考 文 献
[1]王书瑶、张毅，《新旧税制比较》，改革出版社，1993年
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[5]刘多田、杨建津、郑林根译，《日本税法原理》，中国财政经济出版社，1989年
[6]杨宜勇，《公平与效率》，今日中国出版社，1997年
