一、农村信用社“合作金融”的实质内涵
二、新一轮农村信用社改革的突破
三、农村金融发展的逻辑
四、结论
内 容 摘 要
农村信用社的改革与发展应该放在农村金融发展的背景下来考虑和设计，否则，简单地提合作制或商业化都将使其面临制度上和技术上的双重困境。在市场基础非常薄弱的条件下，发展农村金融，需要国家介入，以期与市场形成一种良性的互补机制。这是求解我国农村金融问题的一个可能的切入点。关键是国家如何正确地面对民间借贷以及解决农村信用社以行政管理来替代其自身治理功能的问题。
关键词：农村金融 农村信用社 金融发展 制度环境
农村信用社改革与农村金融发展
通过农村金融发展来促进农村经济增长，无疑是一条捷径。但是，我国农村金融发展的现状却并不令人满意，农村信用社满足农户贷款需求的能力较弱。1999年和2000年，农村信用社对农户借贷资金供给量仅占农户需求量的10—20%之间。以农村信用社为基础的正规金融安排在解决农村融资问题中的作用也不容乐观，从计算结果表明，正规金融机构提供的贷款在农户借款总额中占20—25%，而私人借款占到70%左右，农户贷款来源倾向正逐年下降。这说明，农村金融改革滞后于农村经济发展的需求，加快农村信用社改革已成为一个迫切的问题。
一、农村信用社“合作金融”的实质内涵
1、农村信用社是国家攫取农村金融剩余的一个通道。农村积累支持工业化问题，大家多谈以计划价格体系来实现。事实上，农村金融也是一个重要的渠道。农村信用社成立以来，其吸收农户的存款一直大于其对农户发放的贷款。在1953年—1999年间，若按年度余额累计计算，农户的存贷差额约5万亿，占农村信用社累计年度吸收农户存款余额的76.3%。与国外的合作金融组织主要向社员放贷比较，我国农村信用社的资金真正能用到其社员——农户身上的不足四分之一。
2、农村信用社从成立之初到其发展的全过程，都背离了合作制的性质。我国解放后大搞合作化运动的根本目的是，对小农经济进行社会主义改造。1951年在农村普遍建立国家银行机构的同时，开始试办农村信用社。农村信用社的建立主要有三个途径：一是在信用互助组的基础上建立起来的，二是由供销社信用部发展为信用社，三是发动群众，一步建立起来的信用社。1954年，出现了一个全国范围的农村信用社的“大跃进式”的大发展，在各级党委统一领导、统一部署下三大合作同步推进，到年底信用社发展到12.6万个。两年后，基本实现了一乡一家信用社。之后，农村信用社逐渐走上了“官办”道路，有的地方实行信用社和银行营业所合署办公，有的地方实行信用社和营业所联营，信用社事实上成为国有银行的基层机构。从农村信用社的发展进程来看，无论是建立、撤并还是改革，都是政府特别是中央政府包办，都体现了中央决策的意志。真正的合作金融组织的形成是自下而上的自然演化的产物，土生土长的才有生命力。国家的强制性制度供给导致了正式制度安排与非正式制度的不兼容，强制捏合无法造就真正的合作经济。
3、农村信用社经营中的强政府干预特征。我国经济发展有一个显著的特征。我国经济发展有一个显著的特征，就是强政府干预。政府与农村信用社是直接见面的，有了什么事情，没有一个能够代表信用社利益的“中间结构”，而众多、分散的农村信用社与地方政府相对，是没有什么谈判能力的。因此，面对强势政府，信用社只有顺从。只要是国家政府认定的农村信用社应承担什么融资功能与义务，农村信用社只有顺应政府的偏好，而没有自由选择的可能，或者是没有“不交易的自由”。拥有超强控制能力的政府事实上只是把农村信用社作为一个实现其政治经济意图的融资工具。再加上代表中央政府行使职能的地方政府，由于其拥有不同于中央政府的效用目标，地方政府在干预农村信用社经营时，更热衷于地方经济发展目标。与中央政府干预不同的是，地方政府的干预只获取地方利益，而不用承担相应的成本，相应的成本由信用社承担，或可以预期地由多家信用社汇总而转移给中央财政，这使地方政府有可能向农村信用社进而是通过农村信用社和中央政府转移地方经济发展的成本，为地方政府干预农村信用社提供了激励。
二、新一轮农村信用社改革的突破
农村信用社改革的重点就是：进一步明晰信用社产权关系，完善法人治理结构，通过增资源共享扩股，来增强资金实力和提高抗风险能力，端正服务“三农”方向，提高经营效益，真正实现“花钱买机制”目标。
“花钱买机制”，斥巨资消化农村信用社的不良贷款。农村信用社的历史亏损和呆账贷款损失较多，这些不良资产的形成有其历史原因，如行政干预、决策失误等。此外在行社脱钩时，农业银行将支持乡镇企业形成的一部分不良贷款和高息存款划转给了信用社。
本轮改革，国家斥巨资帮助消化试点地区农村信用社的不良贷款。各地方可自主选择央行的再贷款或专项票据用于置换农信社不良贷款。由于专项票据不仅可以达到冲销不良资产的效果，到期后可以真正增加可用资金，希望以此促使农村信用社转换经营机制，真正达到“花钱买机制”的目的。
专项票据作为央行向农村信用社定向发行的债券，不以融资为主要目的，而是专项用于置换不良贷款和历史挂账亏损，发行后即成为农村信用社的资产，自身资产质量得到迅速提高。根据央行设计，专项票据的年利率1.89%，期限2年，农村信用社在持有专项票据期间，可以获得稳定的利息收入。央行在专项票据转换不良贷款后，又将不良贷款委托农村信用社。同时，央行以专项票据的发行提出了严格的资本充足率要求，在税收上按照新的税率征收，对试点地区农村信用社允许实行灵活的贷款利率。
产权多样化，允许地方因地制宜地选择不同发慌模式。鉴于我国广大农村经济结构的多层次性和生产力发展水平的不平衡，农村信用社改革遵循的是目标一元，模式和路径多样的原则。新一轮农信社改革的一大特色就是：允许农村信用社产权制度的多样化，结合当地经济发展和农信社经营水平及风险现状分别选择股份制商业银行、合作银行、一级法人和二级法人不同模式，在原有股权基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构。在做法上，以县市为单位，组建农村商业银行或农村合作银行；将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人，继续实行乡镇信用社，县（市）联社各为法人的体制。同时对高风险信用社进行兼并和重组或予以撤销。为了实现投资结构的多元化。避免农信社成为少数人的利益集团，央行对不同经营模式的股权比例做出了一定要求。
管理权下放，给予省级政府自主权。本轮改革结合农村信用社发展的实际情况，给予地方自主权，将农村信用社下放给省级政府管理，通过设立省联社和县（市）联社来承担对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能，从而实现行业管理和银行监管的分离。
在地方联社和地方政府的关系上，省联社在省政府的领导下开展工作，省政府对农信社的管理必须通过省联社贯彻实施。省联社是一个独立的法人机构，省政府坚持政企分开的原则，不干预省联社的具体业务和经营活动，不把对农信社的管理权下放给市地和县、乡政府，形成一种农信社自我约束和自担风险的机制，又避免了权力下放到县、乡级而导致对农村信用社的行政干预。
在试点改革过程中，国家要求地方政府协助解决另外50%的不良贷款，并帮助农村信用社改善外部环境。在改革的方案设计上，中央提出指导性的原则，地方提出自己的试点改革方案，按照国家统一法律法规，制定本地区农信社业务经营的具体制度办法，指导本地区信用社加强自律性管理，并统一组织风险防范和处置辖内农信社的金融风险，从而形成了省级政府、国家银行业监管机构和农信信用社自身“三位一体”的管理体系。
三、农村金融发展的逻辑
求解农村信用社改革与发展中的问题，需要我们把视角放得更宽、更长一些。更宽的视角是在农村金融发展的背景下审视农村信用社问题。更长的视角是，理解我国农村金融发展的逻辑，必须从我国特定的制度环境开始。
与西方国家不同的是，自秦始皇统一中国以来，中国社会长期地维持了一个以忠孝为纲，以上下尊卑顺序为常，连续地、稳定的纵向社会结构。在纵向结构中，国家特征与新古典国家模型里的国家特征相比具有明显的特殊性；国家具有无上的权威，倾向于供给一个高效率的行政系统（中央集权），并常常取代市场，成为经济发展的主宰。
在一个社会制度结构中，比较容易变化的是制度的外表和形式，比如国家可以通过立法和政策来颁布某项规则或成立某种组织，但是这些规则和组织发挥作用的基础，比如说社会文化习俗、市场习惯等，是最难改变的。这往往对制度安排的绩效起着决定性的作用。诺思（1995）通过分析几百年来市场经济的演变历程，得出了从人格化交易向非人格化交易转换经济的演变历程，得出了从人格化交易向非人格化交易转换是经济发展中关键制约因素这一结论。所谓人格化交易，是“建立在个人之间相互了解基础上的交换”。人格化交易是我国长期以来的文化习俗与市场习惯的恰如其分的抽象表述。在以血缘、地缘关系建立起来的社会信任结构中，市场交换更多的是建立在个人之间相互了解基础上的交换，即人格化交换。人际之间的交往，没有普遍的行为标准，“一定要问清楚对象是谁，和自己什么关系后，才能决定拿出什么标准来”，在处理经济问题时，人们彼此认定的都是具体的人，而不是什么抽象原则和法律条文。这说明，社会发展还没有完全从熟人社会步入匿名社会，熟人社会的特征依旧浓厚，人际之间的横向联系被囿于一个狭小的范围之内，现代市场经济发展所需要的社会文化基础匮乏，缺乏市场制度基础是我国经济转型的最根本的瓶颈。纵向结构中国家至高无上的权威和人格化交易习俗下市场基础及其力量的薄弱，使国家不可能避免地过多参与经济活动和金融发展。在农村金融发展中的“官本位”，以及行政管制替代信用社自身治理机制的原因都在于此，可以说，没有这一特殊的国情，就不会有县联社出资请了一个“老板”并无条件地接受这个“老板”的，不仅前无古人，几乎也可以肯定是后无来者的体制。国家有权决定一个什么样的制度将存在，但是它不能决定这一制度如何发挥作用。国家按照自己的偏好，或一厢情愿地供给着正规的农村金融制度安排，但国家的影响更多地被限制在存款市场范畴，由于国家信誉，农村信用社在人所共知经营亏损的情况下仍能够源源不断地吸收到农户的存款。在贷款市场方面除了有限的政策性的支农信贷以外，国家却对农村信用社贷款投向无能为力。
当正规金融安排不能满足农户的融资需求时，农户会转而求助非正规金融安排。这样，民间借贷这些非正规金融安排的长期存在就具有了客观必然性。民间借贷具有典型的自我实施机制，在满足农户多样化资金需求方面具有天然的优势。一是民间借贷都发生在血缘、地缘局限的范围之内，借贷双方信息对称，搜寻、筛选交易对象成本低；二是声誉机制在借贷合同的执行上发挥了重要的作用，赖账不还的现象极少出现，这使借贷资金的安全性得到了很好的保证；三是民间借贷方便灵活，多以信用贷放为主，利率灵活多样，操作简单，借方资金与贷方资金严格对称，管理成本极低。所有这些都是正规金融安排所不可比拟的优势。这些优势使民间借贷在中央政策抵制下仍能长期存在和发展，并事实上长期占据农村金融市场中的主要地位的原因所在。
但是，受其不合法地位以及农村熟人社会性质人（人格化交易）的限制，民间借贷存在地域分割，关系分割，组织化、规范化程度较低的缺陷。尽管有调查指出民间借贷是农户满足信贷需求的主要方式，但民间借贷缺乏长大、成熟的市场基础和政策空间。农村金融发展的市场演化机制缺乏现实条件。
四、结论
农村信用社的改革与发展应该放在农村金融发展的背景下来考虑和设计。否则，单纯从农村信用社自身的角度，或者是从其相关利益主体的角度来规划、设计农村信用社的改革与发展问题，这样的政策措施一出台，就可以预期到它必将是下一次改革的对象。不仅对农村金融发展不利，就是对农村信用社自身而言，这样的改革也会使其丧失可能的发展空间。
在农村金融发展的市场基础非常薄弱的条件下，发展农村金融，需要国家介入，纵向社会结构下国家也有充足的能力介入农村金融发展。但国家的介入不应该简单地取代市场，而是与市场形成一种良性的互补机制。这是求解我国农村金融问题的一个可能的切入点。
农村金融发展问题的核心是解决农户有效参与农村金融发展问题，对普遍存在的民间借贷，应该承认其合法性，并通过一定的渠道使其发展壮大。
农村信用社要发展，必须参与农村特别是农户的社会经济活动，取得农户的信任，征集信息，互通有无，并与有关金融机构联合，向农户提供适用的、丰富的金融产品，以创造金融需求等。可否考虑通过农村信用社业务创新，使民间借贷通过学习农村信用社这一渠道来发展，这也是农村信用社发展的一个机遇。
还有一个重要的问题是农村信用社的治理问题。关键是要有好的制度、有用的制度来约束人，并提供正当的激励。这个问题的一个重要的方面是再不能走以行政管理来替代信用社治理功能的老路，理由是一个好银行绝不可能存在于一个糟糕的治理结构中，况且，多年的实践已经证明这条路子是不可取的。
农村信用社的发展也不可能有一个统一的模式，不要试图用统一的模式来规范农村信用社。试图用建构的理性来代替、取代演进的理性，其结果无疑是以失败告终。即使目前各家农村信用社的起点相同，由于其所处环境千差万别，且其演化的路径可能不一样，农村信用社未来发展的模式就可能各有各的特点，商业化的、准政策性的，甚至是混合型的，都有可能、也应该被允许出现。
参 考 文 献
1、曹力群，农村金融体制改革与农户借贷行为研究，课题报告，2000
2、道格拉斯·诺思，制度变迁理论纲要[J]，改革（3），1995
3、费孝通，乡村中同[M]，北京：三联书店，1985年版
4、霍夫亨兹和柯德尔·东亚之锋[M]，南京：江苏人民出版社，1995年版
5、高西庆，赵谦。信用在法制结构中的位置，比较（10），2004
6、何广文，不同地区农户借贷行为及资金来源结构，课题报告，1999
7、李剑阁，农民就业、农村金融和医疗卫生事业，比较（7），2003
