内 容 摘 要
一、县乡财政困难的主要表现
（一）、财政收入底子薄、规模小，增收空间窄，自给能力差。
（二）、教育事业投入负担重，县乡财力难以支撑。
（三）、社会保障支出无力兜底。
（四）、过重和巨额的政府债务，加大了财政风险。
（五）、县乡财政无力保障党政机关的正常运转，严重影响了基层政权建设和职能作用。
二、县乡财政困难的主要原因
（一）、县乡经济不发达，经济结构不合理，能够成为财政来源的经济总量很少，财政收入水平很低，难以支撑社会事业发展对财政资金的需求。
（二）、现行分税制财政调控力度过大，县乡财政负担过重。
（三）、财政供养人员不断膨胀，人员支出规模快速增长。
（四）、国家不断出台提高工资和增加津贴政策，致使县乡财政困难加剧。
三、解决县乡财政困难的建议
（一）、支持经济发展，培植骨干财源。
（二）、调整行政区划，加大异地搬迁扶贫力度，适当撤并部分乡镇。
（三）、财政税务部门进行革命性改革。
（四）、制定合理向县乡基层财政倾斜的管理体制。
（五）、完善转移支付制度。
解决县乡财政困难的思考与建议
——基于云南省楚雄彝族自治州的分析
实行分税制财政体制以后，随着改革的不断深入，社会经济中一些深层次的矛盾逐渐显现，作为贯彻党的农村经济政策的县、乡基层财政部门，无疑就成为各种矛盾斗争的焦点，特别是财政供养人员的不断膨胀和减收增支因素的不断增加，使得县乡财政举步维艰，困难重重。
县乡财政困难的主要表现
财政收入底子薄、规模小，增收空间太窄，自给能力差。以楚雄彝族自治州为例（以下简称楚雄州或我州），楚雄州辖九县一市，128个乡镇，1130个村（居）民委员会，国土面积29258平方公里，总人口254万。全州10个县（市）中，8个补贴县需要靠中央、省、州大量转移支付资金补助才能维持正常运转，8个补贴县自收收入合计不到全州县（市）级财政自收收入的40%，县级自收收入不够发半年的工资，个别县全年财政自收收入仅够维持2个月的机构运转和发放2个月的工资，8个补贴县财政自给率不到35%，并呈逐年下降趋势。农村税费改革后，自给率还将进一步下降，对上级的依赖还将进一步加剧。一方面我州财源结构单一，财政收入主要来源于“两烟”，“两烟”税收占全州财政总收入的70%，烤烟农特税占县市级财政收入的30%至37%，是县市级财政收入的重要来源，而国家对烤烟实行“双控”和“双降”，导致县市财政收入减少下降过快；另一方面，中央和省不断出台实施各种税收优惠政策，如西部大开发税收优惠政策，个体工商户起征点提高等，使县市财政收入大幅下降；第三方面，由于县市级经济基础薄弱，经济发展缓慢，财政增收乏力，严重地制约着县市经济社会的发展，县市虽然积极想办法、出主意、调结构，促进县乡经济发展，但由于县乡经济总量小、规模小、效益差，能够成为财政收入的来源太少，导致县乡财政困难重重，举步维艰。
教育事业投入负担重，县乡财力难以支撑。从我州的实际来看，庞大的教师队伍，巨额的教育支出，县乡财政无力负担，我州近4万名教师（含离退休教师），占全州财政供养人员的35%。每年教育事业费支出占一般预算支出的20%左右，作为县级财政来讲，每年的教育事业费支出占一般预算支出40%—60%以上，全州128个乡（镇），绝大多数乡（镇）财政自收收入不能满足教育事业支出需要。我州“两基”虽然通过省验收，但也是低水平的“两基”，农村中小学危房改造、教育教学公用经费、学生生活补助仍然困难重重，特别是我州近几年多次强烈地震，教育基础设施建设任务较重，建设资金严重不足。
社会保障支出县乡财政无力兜底，2001年7月1日起国家要求对社保资金实行社会化发放，资金缺口由地方财政兜底，给本来就困难重重的县乡财政雪上加霜。由于财政困难，原来由财政负担的行政事业单位离退休人员的费用、农村军烈属、五保户的补贴和城市最低生活保障资金都无法保证按时全额发放。2002年又要求把养老、失业、困难企事业单位经济补偿所需资金都集中到县乡财政支付，对缺口资金还要求兜底，县乡财政实在无法兜底、无力兜底。
过重和巨额的政府债务，加大了财政风险。一是多年来，县乡政府为了扭转县乡财政困难的被动局面，试图通过发展经济，增加财政收入，采取举债的办法上项目，但成功的项目很少，不仅没有取得经济效益，甚至连借款也无力偿还。二是为支付燃眉之急的财政支出，拆东墙补西墙，有的采取借款的办法来应付，有时靠拉用省州专款来解决，钱花出去了，却无钱还债，无力填补省州专款项目的缺口。三是无钱支付必须由财政支付的刚性支出，如工资、差旅费等，只好作为欠帐记下来，很大一部分县政法干警办案差旅费都无法报销，多的一人数千元，少的也有八、九百元。从我州对县市、乡镇隐形财政赤字调查的情况看，我州各级政府债务达18亿元之巨。据财政部科研所的专家介绍，全国最保守的数据，一个村（居）委会债务平均达30—50万元，一个乡镇300—500万元，乡镇村级的举债除刚性支出外，主要是建学校、修公路的匹配，“普九”达标的欠款和拉用上级专款的欠帐，这些债务绝大部分都已逾期，有相当部分是刚性的，必须由政府偿还，形成了巨额的潜在财政风险，防范和化解财政风险的任务更为艰巨。
县乡财政无力保障党政机关的正常运转，严重影响了基层政权建设和职能作用。我州部分县县直机关按公务员每人每年300元安排办公经费，会议除党代会、人代会、政协会外都不安排经费，车辆燃修费也仅只安排5000元/车.年，办公用电话一般都是在包干公用经费中开支，导致许多该办的事情不能办理，在一定程度上影响了县乡基层政权的正常运转和职能作用的发挥。
县级财政困难的主要原因
县乡经济不发达，经济结构不合理，能够成为财政来源的经济总量很少，财政收入水平很低，难以支撑社会事业发展对财政资金的需求。由于我州特殊的经济结构和财源结构，1997年我州县乡烤烟税收达29,980万元，占县乡财政收入的35%，国家对烤烟实行“双控”、“双降”后，县乡来自烤烟的财政收入骤然减少，导致县乡财政收入快速下降，连续数年负增长，2002年我州烤烟税收达1.4亿元，是97年以来最高一年，比重达17%。而县乡企业基本是停产、半停产甚至破产，不但不能为财政提供收入来源，甚至企业下岗人员还无形中增加了财政负担，且演变为财政经常性支出。
财政供养人员不断膨胀，人员支出规模快速增长。95年和2001年国家两次实行机构改革，要求精减机构，严格控制人员编制，大力压缩财政供养人员。就目前的实际来看，从中央国家机关到乡镇人民政府财政供养人员规模总是在不断扩大。就我州的情况而言，仅每年大中专文档生就业和复转军人安置，每年增加财政供养人员4,000余人，基本是上以每年4%至5%的比例递增，以19,000元/人.年计算基本支出，每年仅供养人员就需要增加支出8,000万元。财政收入的增长远远赶不上因财政供养人员增加而增加的支出。
现行分税制财政调控力度过大，县乡困难财政负担过重。一是实行分税制后，国家把消费税和增值税上划中为央收入，并规定一刀切的增量上解和环比递增，致使原来财政较为困难的县乡更加困难。二是国家不断调整税种、税负和分配关系，使原体制的既得利益越来越少。三是中央和省相继出台税收优惠政策，致使县乡财政减收。如：所得税分享，起征点提高，下岗失业人员、残疾人就业税收优惠等。四是分税制财政体制事权与财权界定不够合理，不够完善。如“普九”，在事权与财权的关系上各级政府应承担的职责不清，自上而下要求各级抓好落实，把事权委派给基层，县乡财力承受不起。如：社会保障支出确定分税制财政体制时国家没有界定社会保障支出由哪级政府承担，现要求社会保障支出纳入各级财政预算，资金缺口由财政兜底，县乡财政无能为力。
国家不断出台提高工资和增加津贴政策，致使县乡财政困难加剧。1996后以来，中央和省多次出台实施国家机关事业单位职工增加工资政策，随着职工工资水平的大幅度提高，使得财政经常性个人支出快速增长，职工增加工资，上级财政给予了大量补贴，但地方财政仍需承担35%左右的资金，以我州为例，2000年前的增资政策，省补我州65%，2000年后的增资政策省补我州70%的资金，州县乡虽然只需负担30%至35%左右的资金，但还是远远超过了地方财力的增长，加剧了地方财政收支矛盾。另外，上级不断出台增加津贴政策，如警衔津贴，审计、地震、环保、信访津贴等，增加津贴政策上级财政都是不给补助的，需要全部由地方财政负担，上级只出政策不出钱，这些政策都涉及个人的利益，不执行又不行，执行就加大了地方财政支出。
完善县乡财政体制建议
支持经济发展，培植骨干财源。解决县乡财政困难的根本途径在于发展经济，壮大财源。发展县乡经济，首先经抓好工业，实现县域经济工业化，提高第二产业在国内生产总值中的比重。上工业项目，一定要抓住具有举足轻重和影响全局作用的兴县项目。否则，上的项目再多，经济效益很差，不但不利于县乡财政困难的克服，而且还有可能使本来就很困难的县乡财政雪上加霜。其次要把大力发展特色农业和农业产业化经营作为主攻方向。通过调整农业结构、优化农产品布局、鼓励以农产品为原料的加工业发展、建立农业社会化服务体系、发展农产品现代流通方式等，提高第一产业对财政的贡献率。第三要抓住加快小城镇建设的机会发展第三产业，把农村剩余劳动力转移到城镇，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场。
调整行政区划，加大异地搬迁扶贫力度，适当撤并部分乡镇。由于自然的和历史的主客观原因，我州乡、镇、村（居）委小而分散，特别是山区乡、镇、村小而分散，村（居）委作为一级自治组织，可适当进行撤并，但力度不宜过大，乡镇一级随着多年投入的增加和农村经济的好转，通路、通话、通广播电视到村，交通基本靠走，通讯基本靠吼的落后状况有了很大改善，可加大力度撤并部分乡镇，特别是地质情况比较复杂，地质灾害较为严重，经常发生泥石流、滑坡等自然灾害，国家投入大量资金，虽经多年努力和治理，仍然山河依旧，面貌不改的乡镇，国家加大易地扶贫搬迁力度，对乡镇予以撤并，对贫困山区农民群众进行易地搬迁扶贫，对撤并后的乡镇机关职工充实调整到其他保留乡镇和县市行政事业需要增加人员单位，这样既可满足乡镇和单位增人需要，又可起到控制财政供养人员增长的作用。
财政税部门进行革命性改革。财政部门：随着教师工资、农村中小学办学经费和乡镇卫生院上划后，一个乡镇财政所仅只管发放不足100人的工资，已没有多少事可做，建议适当撤销乡镇财政所。税务部门：据权威机构统计，全国百万税务大军，所耗费税收成本占税收总额的14%—17%，庞大的税收队伍和巨额的税收成本需要适当调整压缩。诚信纳税是每个公民应尽义务，依法征税是法律赋以每一个税务干部的神圣职责。从某种意义上来说，国地税可以合并为一，以降低税收成本。特别是农村税费改革，逐步取消农业税，农业税率每年下调1%，5年农业税为零不再征收，乡镇地税所已无存在必要，国税所已撤消，税务部门的革命已迫在眉睫，势在必行，减少税收人员，降低征税成本，节省财政支出是今后一定时期应予以关注和研究的一个问题。
制定合理向县乡基层财政倾斜的管理体制。解决县乡财政困难，中央、省、州财政都有责任，在坚持中央高度集权的同时，制定省、州、县共同发展的财政体制，给困难县乡财政留足“吃饭”钱和基层政权正常运转资金，依法界定各级财政的财权与事权关系，上级委托县乡承办的事务，足额专项拨款，共同事务，按各方受益程度，承受能力，合理分担。
完善转移支付制度。一是转移支付省可直接计算到县;二是中央和省适当减少专项资金规模,扩大一般性转移支付资金规模,支持民族贫困地区政权建设;三是中央对消费税和增值税的增量上解,应考虑我省地处边疆,民族众多，且地域广、山区人口多，居住分散，学校点多面广，而财源结构又较为特殊的实际，适当划还一部分，用于建立省对县乡财政的转移支付制度。
资 料 来 源
1、本文资料来源于云南省楚雄彝族自治州1998年至2003年财政决算，是对其间6年决算数据及各种资料分析后得出的思考，提出的建议。
2、财政部科研所专家介绍的各级政府债务，一个村委会债务平均达30—50万元，一个乡镇300—500万元，来源于我州举办县市财政局长培训班，邀请财政部科研所专家举行专题讲座，财科所副所长苏明专家的研究分析。
3、楚雄州各级政府债务达18亿，来源于我州对各级政府债务进行清理后的数据，包括历年欠拨的各级财政专项资金、举债、应匹配的欠款等。
4、部分县直机关每人每年300元安排办公费，每车每年5000元安排车辆燃修费来源于我州县级年初预算财政对单位实行经费预算包干的标准。
5、每年增加财政供养人员4000余人，基本上是以每年4%至5%的比例递增，来源于我州财政决算。
6、增资政策的补助系数，来源于云南省财政厅对我州各种增资政策执行计算补助的实际系数。
7、全国百万税务大军，所耗费的税收成本占税收总额的14%—17%，来源于财政部财科所副所长苏明专家的研究分析（与各级政府债务资料来源渠道相同）。
