一、支付结算工作的现状及存在问题
（一）监管程序流于形式，人浮于事。
（二）经济利益驱动与行政法规相悖。
（三）执法力度不够，没有起到监管作用。
（四）会计资料水分较高，缺乏真实性。
二、造成支付结算工作现状的成因分析
（一）结算法规的局限性与结算业务的广泛性之间的矛盾日趋明显。
（二）商业银行内部缺乏有效的结算管理体制。
（三）人民银行结算监管方式单一，结算检查力度不足。
三、加强中央银行对商业银行结算监管工作的对策和建议
（一）尽快完善支付结算法规体系，加大支付结算的法规约束力。
（二）实现支付结算监管工作重点的转移，不断提高支付结算监管的科技含量。
（三）进一步强化对支付结算的监督管理。
（四）按“属地原则”行使结算监管权。
（五）加速培育社会信用。
（六）加强结算监管人员的培训，建立一支高素质的结算监管队伍。
内 容 摘 要
摘要：通过对目前人民银行对商业银行进行结算监管的研究发现存在结算制度执行不严，结算纪律松弛，违规办理支付结算业务，银行账户管理混乱，违规开立银行账户，结算纠纷时有发生等问题。形成这些问题的主要原因是由于结算法规的局限性与结算业务的广泛性之间的矛盾；商业银行内部缺乏有效的结算管理体制；人民银行结算监管方式单一，结算检查力度不足等等。要有效加强中央银行对商业银行的结算监管必须尽快完善支付结算法规体系，加大支付结算的法规约束力；实现支付结算监管工作重点的转移，不断提高支付结算监管的科技含量；进一步强化对支付结算的监督管理，按“属地原则”行使结算监管权；加速培育社会信用；加强结算监管人员的培训，建立一支高素质的结算监管队伍。
关键词：结算监管；非现场监管；现场监管；无因性
如何有效加强中央银行对商业银行的结算监管
银行结算业务承担着国民经济各部门、各单位之间因商品交易、劳务供应、资金调拨及其款项往来所发生的货币收付和债权债务的清算。近年来，随着经济、金融的市场化与国际化，银行结算业务有了很大的发展。国务院及人总行陆续颁布了《票据法》、《票据管理实施办法》、《支付结算办法》等一系列法律、法规，用以规范支付结算行为，结算制度得到了进一步完善，人民银行对商业银行的结算监管也正逐步加强，但目前的支付结算工作中仍存在不少问题，主要表现在：结算制度执行不严，结算纪律松弛，违规办理支付结算业务，结算纠纷时有发生；银行账户管理混乱，为拉存款，违规为客户开立银行账户等等。
一、支付结算工作现状及存在问题
（一）监管程序流于形式，人浮于事。
当前银行支付结算监管归属于央行的会计营业部门，而央行基层的会计营业部门平时担负着大量繁杂的业务，每名会计人员有着固定的会计岗位和业务操作事项。因此，在组织开展银行支付结算监管时，央行基层一般不会主动开展，只有上级安排监管任务时才会被动应付。在检查过程中，很难整合监管所必需的力量，往往只安排主查一个人参加检查全过程，其他现场检查人员一般采取“散兵游勇”式的工作办法，没有业务工作时就参加检查，一旦有业务工作时就回行办理业务。由于银行支付结算监管力量的配备不足，直接导致了银行支付结算监管内容的不到位或不深入。每逢开展银行支付结算纪律现场检查，工、农、建、中四大商业银行均是检查的重点单位，对点多面广的农村信用社等其他金融机构却网开一面，往往只是抽查，甚至不作检查。
同时，监管中只注重传统结算方式如汇兑、托收承付以及银行账户使用是否合规等方面的检查，而对于诸如银行信用卡使用、透支计息、收取结算业务费用、商业汇票有无真实的商品交易等新问题很少介入。按常规，完成一次银行支付结算现场检查，所需时间由检查的内容和检查参与力量来决定，大致在三五天左右。由于人民银行会计营业部门参与现场检查力量客观上的严重不足，检查中只要发现一处或几处问题，检查就停止，不再深入了。因此，经常出现只需１天左右的现场检查时间就能完成检查任务的“高效率”情况。
根据《支付结算办法》第２３９条规定，对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行。第１９２条规定，托收承付逾期付款的赔偿金由金融机构强行从付款人账户上扣款。第１２５条规定，出票人签发空头支票、签章与预留银行签章不符的支票，银行应予以退票，并按票面金额处以５％但不低于１０００元的罚款。
（二）经济利益驱动与行政法规相悖。
在办理支付结算业务过程中，金融机构的柜面监督亦是不可忽略的监管力量。但在实际执行过程中，敢于执行结算处罚的金融机构却凤毛麟角。究其原因，一是受经济利益驱动，大部分金融机构不敢得罪客户，害怕失去原来的市场份额。二是《支付结算办法》赋予的处罚权力无论从主体资格上，还是处罚程序以及罚款凭证的使用、罚款收入的入账问题均与国家颁布的《行政处罚办法》和其他有关行政法规相悖。如根据《行政处罚办法》规定，罚款凭证需使用国家财政部门统一的罚没款凭证，而金融机构一般使用特种转账凭证代替；罚款收入必须就地缴入国库，而金融机构一般列入营业外收入等。
（三）执法力度不够，没有起到监管作用。
每次检查均能或多或少发现结算违规问题，同时从完成现场检查的底稿到形成行政处罚告知书这一系列检查程序，检查人员花费了大量的精力，但真正到下发处罚决定书时，被查单位大搞公关活动，有的甚至发出威胁：人民银行处罚了我们，我们就处罚经办员。最终的处罚决定不是蜻蜓点水，不关痛痒，就是冠以“鉴于被查单位能正确认识错误并及时改正”之堂皇理由而免于经济处罚。据调查统计，大部分基层人民银行的银行支付结算监管罚款，多年来几乎是“零”。银行支付结算监管未起到应有的震慑作用，反而纵容了金融机构的违规行为，扰乱了正常的结算秩序。
众所周知，非现场监管是现场监管的基础，起着现场监管所不可替代的作用，其优点是能够连续对金融机构的经营状况进行跟踪监控。但在银行支付结算监管实务中非现场监管几乎是被遗忘的角落，既使有非现场监管的成分，也是停留在低层面、低水平上，对现场监管起不到促进作用。
（四）会计资料水分较高，缺乏真实性。
各金融机构向当地人民银行报送的会计资料很不齐全，迟报、漏报的现象普遍存在。金融机构上报的结算统计报表的数据不能真实反映结算业务情况，统计分析的内容也“过时”。如《结算拖欠季报表》、《扣付滞纳金季报表》反映的是已经显著萎缩的托收承付结算方式的情况；《结算业务质量情况年报表》上所载信息任意填写，报喜不报忧。
二、造成支付结算工作现状的成因分析
（一）结算法规的局限性与结算业务的广泛性之间的矛盾日趋明显。
从我国支付结算的现状来看，支付结算法规制度还不够健全完善，不能适应逐步市场化、国际化的经济、金融发展的要求。比如说，我国《票据法》一方面强调票据的无因性，但又在很多条款中加入了票据基础关系的内容，将票据的无因性和票据的原因关系、资金关系等混同在同一部法律当中，在一定程度上影响了票据无因性特征的发挥，不利于票据的流通转让。而且我国对票据的使用和签发还有不少限制和行政干预，实质上是限制了公民进行合法民事活动的自主权利，不符合建立市场化票据制度的要求，必然对票据的广泛使用产生不利影响。再加上与《票据法》配套的票据规章对票据的一些具体制度的规定过于笼统，在票据实务中难以操作。另一方面，结算法规的制定对商业银行会计结算手段的快速改进缺乏灵敏有效的反映，相应的制度规范往往滞后于商业银行业务的发展。随着社会经济金融的迅速发展，各类经济业务对结算业务发展提出了新的要求，特别是中国加入WTO后，商业银行面临外资银行的竞争压力，促使商业银行不断拓展新兴的中间业务，以提高自身经济效益，而现有的结算法规均为95-97年颁布，未针对新业务、新形势的发展作相应的补充规定，由于缺乏统一的制度约束，一方面容易造成各商业银行之间的无序竞争，一方面也制约了人民银行结算监管力度，限制了结算监管的深度与广度；再者，现有的结算制度往往针对结算行为而制定，具有一定的普遍性和概括性，对实际结算业务涉及的具体操作方式、程序等环节规定得不够详细，致使在实际工作中，出现前台人员处理结算业务操作不规范，或因各行操作人员对制度理解不一致产生结算纠纷的情况，从而影响正常的结算秩序。
（二）商业银行内部缺乏有效的结算管理体制。
随着金融体制改革的进一步深入，商业银行企业化管理机制的进一步加强，银行越来越重视成本核算，追求盈利增长。而结算业务作为低成本、低风险、高效益的利润增长项目，已逐渐被商业银行所重视，但商业银行重视的主要是结算业务的增量及其所带来的经济效益，而不是结算纪律执行行为的自我监督约束。于是当某些结算纪律的执行会影响利润最大化的经营目标时，银行往往选择规避结算纪律。如银行为争取较多的存款，为企业客户多头开立结算账户等等。
而且在商业银行内部管理奖惩机制中，对未能达到盈利目标的机构采取扣发工资、奖金，甚至更换机构负责人的方式予以处罚，牵涉到个人及集体的利益，而对于因追求利润增长而违反结算纪律的行为，只要未被人民银行查处、未引发结算案件、结算纠纷，则没有对相应责任人的处罚或处罚很轻，即使对人民银行结算检查发现并处罚的违规行为，也仅是由单位缴交罚款，并未触及做出违规行为的银行营业机构的负责人及员工的切身利益，由此在商业银行内部普遍形成一种观念，为使得利润增长而发生的并不严重的违反结算纪律行为是符合成本效益原则的，是可以原谅的，从则造成了违反结算纪律行为屡禁不止的现象。
（三）人民银行结算监管方式单一，结算检查力度不足。
根据《中国人民银行法》的有关规定，中央银行对商业银行具有结算监管的职责，目前，除人总行外，各级人民银行由会计财务部门具体负责对商业银行的结算监管，其日常监管内容主要包括指导规范结算行为、处理结算纠纷；开展结算纪律执行情况专项检查；对商业银行的结算账户管理等三项内容。从目前来看，人民银行对商业银行结算监管方式主要是对商业银行结算的现场检查，而由于人民银行会计财务部门还肩负人民银行会计核算监管、财务管理等多项重要职责，日常工作繁杂琐碎，对结算现场检查一般一年只进行一次，加上商业银行的机构网点较多，每次检查一般只能抽检各家商业银行的部分营业机构，检查时间也较短，一般每个机构为2-3天，检查方式只能以抽查为主，检查力度明显不足。由于受到所抽查的结算业务范围及业务量的制约，对差错、违规行为不能一一发现，商业银行也因此常常抱着侥幸心理，不按规定办理结算业务、违反结算制度的情况时有发生。我国加入WTO后，银行业面临着前所未有的机遇和挑战，支付结算也同样面临着不可回避的现实。要维护稳定的结算秩序，创造良好的结算环境，增强商业银行的竞争力，作为中央银行要认真研究有效措施，加强对商业银行的结算监管，尽快扭转支付结算监管的被动局面。
三、加强中央银行对商业银行结算监管工作的对策和建议
针对我国结算环境中存在的问题与成因，要加强人民银行对商业银行的结算监管，人民银行要切实履行中央银行职责，当好维护支付结算秩序的“金融卫士”。成立支付结算专管部门，随着会计核算“四集中”系统和现代支付清算系统的推广使用，基层人民银行的会计业务日益萎缩，会计从业人员也显著减少，把银行支付结算监管职能从会计营业部门分离出来，成立专门监管机构的客观条件已经成熟，可充分发挥中央银行支付结算监管职能。应该做好以下几方面的工作：
（一）尽快完善支付结算法规体系，加大支付结算的法规约束力。
没有规矩无以成方圆。健全完善的支付结算法规，是支付结算正常有序进行的根本保证。建立和完善支付结算法规体系，首先必须尽快参照国际票据法公约和WTO成员国票据法的规定，对我国票据法加以修订和完善，使之符合国际惯例；其次，要提升与票据法相配套的法规制度的层次，加大支付结算的法规约束力。重点是尽快制定支付结算管理条例，明确各种支付工具当事人的权利、义务、责任、规范结算行为；明确银行账户管理的主体，确立银行、工商、税务、开户单位等各方面的权利、义务、责任，规范账户的开立、使用，打击利用银行账户进行逃贷、躲债、避税、骗汇以及洗钱等犯罪行为；再者要制定《违反支付结算制度处罚条例》，加大对违反支付结算制度、破坏支付结算秩序行为的处罚力度；制定支付结算业务准入、退出的管理规定，严格市场准入和退出，维护结算当事人的合法权益，防范支付风险。
（二）实现支付结算监管工作重点的转移，不断提高支付结算监管的科技含量。
随着科学技术的发展，新知识、新技术层出不穷，支付结算监管必须运用最新的科技手段，改变落后的被动监管局面。一是要转变观念，充分利用计算机网络资源强化对支付结算的管理，实现人民银行对商业银行支付结算监管的现代化，如对银行账户、单位及个人信用、现金管理、大额支付管理等都必须使用先进的电子设备与网络技术，争取实现各地域与各银行机构之间的联网与资源共享。二是人民银行要充分研究电子商务的发展给支付结算带来的影响，密切关注商业银行网上支付业务的发展态势，制定关于网上支付的管理法规，加强监督管理。制定电子签名或数字签名的相关规定，推动网上支付业务和电子商务的发展。
（三）进一步强化对支付结算的监督管理。
有了完备的支付结算法规，还必须依靠强有力的监管付诸实施。中央银行的结算监管，是保证支付结算制度贯彻执行的关键，人民银行必须加大结算监管的力度，加强现场与非现场的结算监管，防范结算风险。从结算监管现状来看，重点应理顺结算监管职能，建立和完善结算监督机制。本人认为，结算监管应纳入金融机构监管的范畴，结算监管主体应由现在会计财务部门改为金融机构监管部门。其原因主要是：一、会计财务部门是人民银行的内部管理机构，其主要职责及业务特性制约了结算监管的广度与深度；二、金融机构监管部门的主要监管职责之一，就是对商业银行进行现场与非现场检查。金融监管部门每年要对商业银行进行一次全面的盈利真实性检查，结算检查纳入盈利真实性检查范围，一方面有助于人民银行全面了解盈利的真实性与合法性，另一方面还可减少人民银行重复检查的情况，减轻商业银行的压力。
（四）按“属地原则”行使结算监管权。
虽然中央银行的金融监管职责已经分离，但维护金融业支付清算系统的稳健运行，是国家赋予中央银行的神圣职责，因此，银行支付结算监管工作只能不断加强，不能让其削弱。为了更好地加强银行支付结算监管，严肃支付结算纪律，银行支付结算监管权宜放至当地人民银行分支机构，体现真正的“属地监管”原则。修改、完善《支付结算办法》等相关结算法律。建议央行总行将《支付结算办法》、《票据法》等有关结算法律法规实施以来，存在的主要问题向全国人大、国务院作专题报告，最后形成修改意见，发至各金融机构遵照执行，消除金融机构不敢执行柜面结算处罚的顾虑。对于较严重和屡禁屡犯的问题，人民银行各分支机构必要时，可同时停止违规金融机构对外办理部分支付结算业务，树立中央银行支付结算监管的权威，严肃银行支付结算纪律。建立非现场监管报表、分析资料的专人签收制度，实行台账管理。根据市场经济要求，本着实用的原则，完善结算统计报表的种类。加强结算报表的科技投入，利用计算机管理和采集结算业务信息，减少人为差错，提高信息质量。
（五）加速培育社会信用。
一是建立全国统一共享的金融信息系统和现代化支付清算系统。其中包括完善银行信贷登记咨询系统建设，实现所有金融机构在授权范围内可随时查询与其有信贷关系企业的资信状况。加快推进银行个人信用信息系统建设，实现对个人信贷和信用卡信息的监控，逐步实现全国联网、异地查询等。二是规范银行账户的管理，严格账户的开立和使用，尽快建立完备的银行账户管理数据库，与同城票据交换系统连接，实施对非法账户和违规违法支付的监督管理。
（六）加强结算监管人员的培训，建立一支高素质的结算监管队伍。
要从加强对会计结算监管人员的思想政治教育，增强法制观念、纪律观念和职业道德入手，努力造就一支能够适应新形势，业务素质高、政治思想过硬的结算监管队伍，提高结算监管工作质量和效率。
参 考 文 献
1.《中国人民银行法》
2.《商业银行法》
3.《票据法》
4.《票据管理实施办法》
5.《支付结算办法》
