一、国有资产的定义
二、加强国有资产管理的重要性
三、国有资产目前管理的现状
四、 国有资产流失的表现及原因
五、 国有资产流失的追偿对策
内 容 摘 要
近来，伴随着国家对我们中西部地区开发力度的加大，使这一地区的改革开放更加深入，经济发展突飞猛进，国有资产转型、债务转移的速度进一步加快。但是在此过程中，由于现有的国有资产管理机制存在一定的滞后性，结果造成国有资产的大量流失。因此不论那种国有资产的表现形式，对国有资产的监督管理都是客观必要的。因为任何公司（或企业）的实际经营者，如董事会成员、经理，都面对一个利益双重选择体制：是维护资产所有者的利益还是借管理之机实现自身利益最大化的问题。如果没有一个良好的激励机制与严格的监督管理机制，能从维护资产所有者利益的角度出发的经营者很少。另外，国有资产的使用范围大都在关系国计民生的一国的重要领域，这就要求对国有资产的直接经营者的监管力度更要大于对普通民间资产的监管力度。保证国有资产保值不流失，是国有资产监管的首要目的，也是国有资产所有权人保护自身财产的首要目的，使国有资产在保值的基础上实现增值，是对国有资产进行监管的最终目标。
加强国有资产管理 防止国有资产流失
近来，伴随着国家对我们中西部地区开发力度的加大，使这一地区的改革开放更加深入，经济发展突飞猛进，国有资产转型、债务转移的速度进一步加快。但是在此过程中，由于现有的国有资产管理机制存在一定的滞后性，结果造成国有资产的大量流失。因此不论那种国有资产的表现形式，对国有资产的监督管理都是客观必要的。因为任何公司（或企业）的实际经营者，如董事会成员、经理，都面对一个利益双重选择体制：是维护资产所有者的利益还是借管理之机实现自身利益最大化的问题。如果没有一个良好的激励机制与严格的监督管理机制，能从维护资产所有者利益的角度出发的经营者很少。另外，国有资产的使用范围大都在关系国计民生的一国的重要领域，这就要求对国有资产的直接经营者的监管力度更要大于对普通民间资产的监管力度。保证国有资产保值不流失，是国有资产监管的首要目的，也是国有资产所有权人保护自身财产的首要目的，使国有资产在保值的基础上实现增值，是对国有资产进行监管的最终目标。
一、国有资产的定义。
国有资产是指国家依法取得和依法认定，属于国家所有，全民所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括经营性资产、非经营性和资源性资产，也包括国家依据法律或者凭借国家权力从这些资产上所取得的准物权以及国家享有的债权和无形产权，并由国家进行支配、使用、调度、处分的资产。国有资产及其权利从总体上可以分为四类：国有物权、国有准物权、国有债权和国有无形产权。
国有物权实际上涉及到三块：一块就是经营性的国有资产，主要涉及到国有企业。第二块是非经营性的国有资产，包括政府部门、事业单位资产、文物等。第三块，是资源性资产，包括土地、河流、矿山、滩涂、海洋、草原、森林等。
国有准物权，指的是土地的开发权、矿产的开采权、海洋的捕鱼权，还有我们一些特许权，而且这个特许权范围在国有资产总量中占有的比例应该是非常大的。但因为没有人对这些特许权的进行评估，比如说对从事医药行业的颁发医药的许可证，可能没有人会注意这一块大概什么样子的状况。
国有债权是指，其他国家欠我国的外债，国家对其拥有债权；国有无形产权也很多，包括国字号这些声誉，比如说国旗、国徽，甚至中国的字号，还有我们国家所拥有的发明权、商标权、专有技术等知识产权。
二、加强国有资产管理的重要性。
加强国有资产管理，促进国企改革、提高国企效率的目的也远远未能达到。如何加强和完善国有资产管理，现在仍然是一个迫切需要解决的重大问题。当前加强国有资产管理的重要性主要有三点：（1）在全国各地大范围实施的国有产权整体转让中，必须通过国资管理确保国有资产不流失；（2）在国有企业产权多元化改革中，必须通过国资管理来维护国有资产权益，确保国有资产的保值增值；（3）在国有控股和国有独资企业中，必须借助对国资管理方式的改进，推动现代企业制度建设，最大限度地提高国有企业的活力和国有资产的使用效率。目前国资管理制度尚不完善，国有企业在改革改制过程中仍然存在着大量问题，特别是国企改制过程中因其不规范而导致的国有资产的大量流失，已引起人们的广泛关注。因此，党的十六届三中全会对国有资产管理问题给予了前所未有的重视，并迅速完成了从中央到地方各级国资管理机构的建设，各级国资管理机构被赋予了“管人、管事、管资产”的重任。
国有资产是党代表广大人民群众执政的资源，是坚持以公有制为主体多种经济形式共同发展这一基本经济制度的主导力量。加强国有资产管理，是建立现代产权制度，完善市场经济体制，推动国家经济发展的内在要求，也是巩固党的执政基础的重要内容。只有最大限度地管好国有资产，提高国有资产的质量和效益，实现国有资产的保值增值，才能充分发挥国有资产在产业发展中的引导作用，使党的执政资源更加有优势，更加有竞争力，才能壮大党的执政资源的量，提高执政资源的质。因此，必须加快建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、营运体制，实现国有资产安全完整和保值增值。
三、国有资产目前管理的现状。
1、资产管理机构不健全。地方政府在财政设立国有资产管理局，实际上也只是一个部门而已，未能真正行使国有资产管理监督职能。几年来，虽然对国资监管工作做了多种努力，但客观上存在一定的问题，不够理想，基本职能停留在会计统计职能及部分产权的监管，不是真正的所有权者行使的机构，起不到出资人的作用，未能享有、承担相应的责任，企业经营的好坏、资产保值增值缺乏有效的激励、约束机制。
2、资产管理职能未到位。客观上人较少，行政性事务多，难以形成有效的管理。国有资本投入部门与企业无相应的法律、法规制度来约束，更谈不上关心企业的生产与经营及资金的投入等等决策，导致国有资产增值率较低，企业活力也很难激发，形不成独立市场主体的作用。
3、资产管理缺乏有效的科学管理制度。改制企业的国有资本投入的部分，加之核销、剥离资产，虽然有协议，但未能跟踪考核、落实监管措施。国有企业退出的资本、国有股收益部分以及破产企业的资产拍卖等等，资产管理部门都没有严格的监管措施和规章制度及考核兑现的办法。
4、国有资产管理体制改革滞后，政企不分、政资不分仍困扰和阻碍着企业的发展。计划经济体制下，国有资产所有者的职能被政府部门分割，造成了产权管理的多元化，政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令，政出多门、多头管理，企业要对多个政府部门负责，但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确,企业缺乏应有的监督的约束，尤其是那些直接归各级政府管理的大企业集团,其产权归政府所有，但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能的，由于政府没有授权由哪个部门进行监管，结果政府哪个部门都可以管企业，但谁都管不了，谁都不负责任。政府对企业的情况完全靠听汇报，对企业的内在情况不清楚。结果一出问题就是大问题，就要关闭乃至破产。
四、 国有资产流失的表现及原因。
近年来，国有资产流失呈快速递增态势，造成国有资产流失的渠道复杂，原因也是多样性的，主要有以下几种形式：
1、决策失误导致国有资产流失
决策失误导致国有资产流失较为普遍，其成因是：由于市场的暂时过热，加上“区域利益” 的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领导 及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误，盲目引进，重复建设。据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。例如，我国几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有45% ，很多厂家，由于市场及产品本身质量等因素，只能停产。
2、在破产中国有资产流失
随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，但在已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。
3、在企业改制中，国有资产流失
党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利，不合理的利益分配造成国有资产流失。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。
4、中外合资、合作经营中国有资产流失
据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675 亿元帐面资产没有经过评估，按45.2% 的升值率（有关部门计算的）计算，一年中就流失掉305 亿元。
5、经营管理不善造成企业国有资产流失 企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。
6、财政性蚕食，形成国有资产流失
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：一是财政赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产；二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3 亿元，银行认购167.4 亿元占32.7% ；三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿元（《资本经营论》114 页）。
7、无形资产、土地不入帐
会计改革之前，无形资产在我国得不到国家和社会的承认，时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利权、专利等无形资产流失于帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。
8、因贪污贿赂、挪用、盗窃私分、侵占等犯罪行为造成的流失
这一种腐败现象，是由于缺乏完善、健全的监督机制造成的。国有资产一般不会流失到老百姓手中，而是主要流失到当权者手中。掌握着国有资产转让审批权和经营权的当权者，掌握着国家机器的人，才有机会操控国有资产的转让机会、转让价格，控制国有企业的成本和收益，也才有机会把国有资产或国有资产的收益转化为自己的财富。
五、 国有资产流失的追偿对策。
（1）建立科学的国有资产管理体系。解决目前国有资产因产权职能不到位和产权市场行为不规范所造成的国有资产流失问题，必须建立科学的国有资产的清产核资、产权登记、产权界定、产权交易、资产评估等一系列有关产权约束机制为基础的管理制度，进一步明确企业、单位全面承担对国有资产的保值责任，促进有关职能部门对其分工监督的企业建立国有资产流失的制度。
（2）完善司法追偿国有资产流失的制度。所谓司法追偿是指检察机关和审判机关依照法律程序行使检察权、审判权来确认、保护国有资产的所有权和完整性，使国有资产所有权恢复原状的司法活动的总称。司法追偿充分体现了司法机关参与国有资产流失的宏观调控的手段作用。对于检察机关来说，其立案管辖的案件中主要的追偿途径有两种：即刑事追偿和民事追偿。刑事追偿主要是依法追究国有资产经营管理过程中发生的贪污贿赂、渎职、徇私舞弊等犯罪行为；民事追偿包括人民检察院对民事行政诉讼活动支持诉讼和原则，对侵害国有资产的民事行政侵权案件，支持国有资产管理者或所有者依法提起民事诉讼等，而审判机关受理的确认明晰国有资产产权关系的案件，保护国有无形资产的案件，以及依照法定程序宣布侵害国有资产所有权的民事法律行为无效，解除非法的民事偿付关系，从而责令长期无偿占有、使用国有资产者赔偿国家损失、返还财产、依法追缴非法所得等追偿途径。
（3）明确国有资产流失中的民事责任和经济责任的归责。所谓归责，就是行为者对行为产生的结果负责，并对损害的结果给以救济。国有资产流失的主要原因归根结底是它资产属于国家所有，没有具体的代表者和具体的责任者。保证国有资产保值增值，必须明晰管理部门和国有企业的权利和义务，并用法律的形式固定下来，以此来增强司法机关防止国有资产流失的有效性。
（4）增设侵犯国有资产的新罪名，完善刑法的调控机制。刑法是检察机关和审判机关对国有资产流失进行司法追偿的有力武器，刑法的功能具体表现为刑罚的严厉性。刑法的调控范围直接关系到司法追偿的有效性。为此，在刑法调控上，要运用刑法规范法人的行为。国有资产的所有权途径是法人财产权，法人对国家授予其经营管理的财产依法享有独立的支配权，而国有资产的流失则直接表现为法人对国有资产的支配不当。因此，刑法应进一步扩展或增设侵犯国有资产的新罪名。在刑法调控力度上，对侵犯国有资产的犯罪，扩大罚金的适用范围，如没收财产等，使造成国有资产流失者在财产方面无法再占国家的便宜。
（5）赋予检察机关对侵害国有资产案件的提起民事、行政诉讼权。对侵害国有利益、公共利益的违法民事、行政行为，检察机关应当有起诉权，要求法院撤销或宣告此种行为无效，用以纠正违法、追偿损失。以便更加有效地遏制国有资产流失的势头，保障国家财产的安全，使其不受侵犯。
参 考 文 献
1、赵智奎，《中国行政管理》杂志，中国行政管理学会主办，2005年4 月。
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3、王秋石，《宏观经济学原理》，经济管理出版社，2001年5月。
4、喻国华，《西方经济学原理》，中国科技出版社，1995年9月。
5、肖耿，《产权与中国经济改革》，中国社会科学出版社，1997年。
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7、韩小明，《国有资产管理体制改革》，中国人民大学出版社， 1998年。
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9、陈小洪，《建立国有资本管理新体制》，管理世界，1998年3月。
10、张维迎，《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社，1999年。
11、王明夫，《资本经营论》，人民大学出版社，2004年9月。
