一、会计委派制的概念
二、实行会计委派制的必要性
三、我国会计委派制实施情况及存在的问题
四、完善会计委派制的基本思考
内 容 摘 要
任何体制的生成与创新都有其依存的经济基础。我国在从计划经济向市场经济转轨及对国企改制过程中，由于产权机制缺损、公司治理结构不完善及外部监督乏力等因素，致使会计信息严重失真，国有资产大量流失。会计委派制通过对会计人员管理制度进行创新，以期解决上述问题，本文从各层面对会计委派制的可行性进行了再思考；并论证了在信息技术支持下，对管理体制进行创新——组建专门的会计服务公司，通过签约提供专业化服务，可将会计委派人员从尴尬境地中解脱出来，弥合会计委派制的缺憾。
关于我国会计委派制可行性分析
摘要
任何体制的生成与创新都有其依存的经济基础。我国在从计划经济向市场经济转轨及对国企改制过程中，由于产权机制缺损、公司治理结构不完善及外部监督乏力等因素，致使会计信息严重失真，国有资产大量流失。会计委派制通过对会计人员管理制度进行创新，以期解决上述问题，本文从各层面对会计委派制的可行性进行了再思考；并论证了在信息技术支持下，对管理体制进行创新———组建专门的会计服务公司，通过签约提供专业化服务，可将会计委派人员从尴尬境地中解脱出来，弥合会计委派制的缺憾。
【关键词】会计委派制；产权；契约；信息不对称性；会计服务公司；完善
一、会计委派制的概念
会计委派制是指由财产所有者向其所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度。根据受派单位的所有制性质、经济规模和产权关系，可采取许多具体模式。其中围绕国有大中型企业组织管理方式、方法上的制度安排所展开的创新模式主要有三种：会计人员委派制、财务总监制和外派监事会制。目前我国委派制试点工作正在向纵深发展、试点范围不断扩大，试点人数逐步增多。但在理论认识上，理论和实各界的专家们提出了许多不同的观点及建议。
会计委派制是在当前国有企业存在会计信息失真、财务收支混乱、国有资产流失问题严重的背景下产生的。笔者以为这三者之间是有着密切联系的。会计信息失真是表面现象，而透过这一表面现象来看，就会发现财务收支混乱是因，国有资产流失是果。而会计委派制是我国政府极力推动下产生的一个结果，其目的在于规范会计行为、强化会计监督、根治会计信息失真。
随着我国社会主义市场经济的不断发展，国有企业资产所有权与经营权日渐分离，一些国有企业由于所有者的缺位，对经营者缺乏必要的监督和约束，使得经理人员拥有越来越大的经营自主权，并且完全控制了企业的财务会计系统。在“内部人”控制下，有的企业随意篡改财务会计报告、经营成果和资金变动情况，导致了“厂长成本”、“经理利润”现象有增无减，国有资产大量流失，削弱了国家财经法规的严肃性，误导了国家的宏观调控的微观决策，带来了市场经济制序的混乱。
另一方面，我国的经济体制改革尚未触及诸如产权制度等深层次的根本性问题，社会调控和监督体系还不完善，特别是注册会计师尚未发挥真正意义上的经济警察的作用，法律制度的建设相对滞后，约束与惩戒力度不够，在一定程度上影响了会计工作的有序性和会计信息的真实性。解决经济生活中的上述问题，就需要强化会计监督，而现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多困难，这就促使人们对会计人员管理体制进行反思，提出要进行会计人员管理体制改革。在此背景下，从改革会计人员管理体制入手，会计委派制应运而生了。
二、实行会计委派制的必要性
实行会计委派制是会计管理体制的重大改革，这一改革对在社会主义市场经济条件下，更好地贯彻执行国家有关会计管理、会计核算、会计监督、会计信息、财务制度等方面的法律法规，完善监督机制，促进党风廉政建设，保证会计信息真实准确，促进社会主义市场经济健康发展，都将起到积极且重要的作用。
近年来，随着我国经济体制的改革和市场经济的不断深入，国家出台了一系列的会计政策和法规，使会计工作秩序逐步走上了规范化的道路，并取得了一定的成果，但在某些方面会计工作还不能完全适应市场经济的要求，主要表现在：一是会计监督检查职能弱化，造成会计信息失真，财务管理失控，财经纪律混乱；二是官僚主义、形式主义严重，理财不科学、不民主；三是弄虚作假，搞假报表、虚列成本、隐瞒收入、盈亏不实、多套账等违法违纪问题还没有得到彻底的清除。会计委派制是由上级部门直接向独立核算的企事业单位委派主管会计或部分会计人员，为被委派单位进行会计业务服务，并代表所有者对经营者进行监督的一种制度。实行会计委派制后，由于会计人员的人事管理等不受(或不完全受)接收委派单位的制约，会计人员就可以相对独立地履行自己的职责，可以消除由于坚持原则，维护财经纪律而可能遭到的打击报复。实行会计委派制后，委派人员受纪检监督机关和上级财务部门的双重领导，人事等方面不受被派单位所左右，从而消除了对被派单位的依附关系，能够排除各种干扰，依照《会计法》赋予的职权独立开展工作，对违反财经纪律和财务制度的人和事进行抵制，并向纪检、监察、上级财务部门负责，从而有效维护财经纪律的严肃性，堵塞财务漏洞，从源头上预防和治理腐败。
三、我国会计委派制实施情况及存在的问题
会计委派制于1995年在荆门市首先开始试点，1998年1月开始在全国试点，至2000年9月底全国已有三十一个省、自治区、直辖市和五个计划单列市均组织了会计委派制试点。据不完全统计，全国共有257个地县、1029个县（市、区）都组织了试点，分别约占全国地（市）、县（市、区）总数的66%和41%。会计委派制在全国试点已有四年多，对它的评价褒贬不一，总的说来，褒是主流，其优点大约有以下几点：强化了会计核算职能,促进了会计工作的规范化和制度化,保证了财务会计报告的真实、准确；强化了监督职能，有效地摆脱了旧的会计人员管理体制下财会人员对企业的依附和种种不必要的限制,真正的挺起腰肝子顶得住歪风,代表国家利益公开、客观地依法独立进行经济核算，为从源头上控制铺张浪费、贪污腐败和官僚主义的发生提供了可能；加强了国有资产的管理，在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失，受派单位的领导遵守财经纪律的意识明显增强；有利于加强预算外资金管理，有利于收支两条线管理，有利于治理“三乱”和私设“小金库”，有利于提高财政资金的使用效益；委派制解除了会计人员的后顾之忧，提高了会计人员的工作积极性和主动性，使他们自觉地释放能量，稳定了财会队伍；委派制有利于加强对会计工作的考核力度、增强会计人员的工作责任心、提高财会队伍的整体素质。实行委派制，要求对会计人员和会计工作进行双重考核。这样，一方面加大了对财会人员的考核力度，另一方面消除了财会人员受单位利益驱动而造假的动机，有利于会计人员增强自律意识，严格要求自己，加强工作的责任心和使命感，扎扎实实地做好会计基础工作，自觉形成一种工作上你追我赶、业务上精益求精、思想上追求进步的良好氛围，于无形中引入竞争机制，对财会人员素质的提高有极大的促进作用。
任何事物都有两面性，在承认会计委派制的同时也反映或暴露了一些不足和问题，主要有：会计委派制与建立现代企业制度的改革目标相违背。建立现代企业制度是企业改革的方向，一个主要内容是政企分开，而政府委派会计将会计作为国家行政机关的延伸，不利于现代企业制度的建立，不利于增强活力和经济效益的提高；会计委派制与转变政府职能不相适应。现行会计委派制的管理体制仍然沿袭计划经济时期的行政运作模式，分所有制、分行业管理，范围有限，只对国有企业和国有控股企业实行会计人员委派制，虽然能够解决国有企业会计监督的部分问题，但其他类型的企业依然委托和依靠行业主管部门治理，随着行业主管部门行政管理职能逐步削弱，以及无主管部门的企事业单位越来越多，特别是国有股份不占控股地位的企业增多，会计委派制将面临不适应的问题；会计委派制与所有制结构的调整和完善不相适应。随着改革的推进，非国有经济如乡镇企业、外资企业、私营企业、股份制企业等得到较快发展。现行会计委派制侧重对行政机关、国有企事业单位进行委派，忽视了对非国有企业经济单位的会计人员管理，不利于全社会整体会计信息的真实反映，不利于非国有经济的发展壮大，与国家总体调整趋势不一致。
四、完善会计委派制的基本思考
为充分发挥会计在市场经济体制下加强国有资产管理，保证国有资产完整和国有资本的保值增值、防止会计信息失真等方面的积极作用，我们有必要对这项制度进行多方位和更深层次的思考，建立、健全与会计委派制相配套的管理制度，在实践中不断地完善会计委派制。我认为，可以从以下几方面完善会计委派制：
实行新的会计立法，以正确解决会计委派制与现行
法律、法规相悖之处，从法律上给会计委派制一个合理的定位和说法。委派制的逐步推行和完善必须取得法律支持，纵观我国的现行法律，尚没有任何一条明确的关于会计人员委派制的规定。因此，政府必须尽快制定有关委派制的法律，使政府是以法律手段而不是以行政命令方式向企业委派会计人员。要修订现行法律中与会计委派制目标模式相冲突的地方，制定一部针对会计委派制的法律或法规，使其成为《会计法》的特别法进行运用，建立与其他法律法规的协调机制。按照特别法优于普通法的原则，当二者发生矛盾的时候，应适用特别法的规定，从而为实现会计委派制提供法律保障。另外，相关法律对委派会计人员和单位负责人的职责权限规定不甚明朗，因此，要制定与之配套的法律制度，把委派会计人员对委派单位应尽的职责、权限、义务以及与受派单位的关系用法律法规的形式规定下来，并要注意相关规定的一致性和配套性。要妥善处理好会计委派制与建立现代企业制度的关系，建立健全公司内部治理结构。委派会计应当在《公司法》和有关法规规定的权限内行使职权，应当有利于建立现代企业制度，完善公司治理结构。
（二）正确处理好委派部门与企业单位、委派会计与企业经营管理者以及委派部门与其它部门的关系，既要充分发挥会计的反映与监督职能，又要发挥会计的管理职能
委派部门要以搞活搞好企业为目的，做好宣传解释工作，严格要求委派会计按国家财经法规办事，主动为企业服务并排忧解难，在保证企业财务会计信息真实合法、遵守国家财经纪律的前提下，放手支持和保护企业自主经营、自负盈亏、照章纳税。实行委派制以后，委派会计与企业经营管理者的关系发生了变化，双方都要及时调整角色，正视相互牵制、相互监督作用的存在，积极发挥这种作用的正面效应，努力消除负面效应，避免双方对立起来。委派会计不仅要坚决维护国有资产所有者和政府社会经济管理者的权益，而且要合法、客观、公正地反映企业生产经营状况，为企业生产、经营、决策出谋划策。委派会计制还牵制到其他一些部门的利益，这就要求各部门领导提高思想觉悟，以大局为重，确保委派会计制度顺利实施。
（三）建立和完善对委派会计人员的管理机制
人是生产力中最活跃的因素，所以我认为，会计委派制实质上是对会计人员管理体制的一种改革，也对现行的会计人员管理体制提出了挑战。因此，必须在会计领域中建立起一套科学合理的对人的管理体系，将委派制与会计人员管理体制改革结合起来。一是要建立一套完善的教育与培训制度，定期开展对会计人员经常性的教育、培训，包括：业务培训，政治素质教育，法纪、法规教育。会计人员是把好资金出入口的第一关，他们的政治素质的提高，法纪观念的增强，是为国家管好资金、用好资金、防患于未然的基础。委派的会计人员一定要有崇高的会计职业道德水准，严于律已，增强服务意识；同时，他们还要具备丰富的专业知识和实际工作经验，有较强的实际操作能力、分析判断能力和解决问题能力。在当今知识经济时代，会计理论与国际进一步接轨，国际之间的经济交往日益加深，会计人员除了应学习本专业知识外，还要学习并具备审计、法律、税收、金融、营销、计算机、英语等专业知识。二是实行会计人员定期轮换制度。为了避免会计人员在一个部门定期工作产生利益关系，影响其正常履行职责，应建立定期轮换制度。由于会计具有专业性强的特点，因此外部监督具有一定的局限性，在实际工作中，除坚持原有的出纳、会计、财务主管等相互之间内部稽核审查程序外，建立会计人员外部岗位轮换制度也很必要。轮岗可定期或不定期进行。轮岗时，应对财会人员进行离岗审计，并将审计结果呈报会计管理部门备案。三是对派驻会计人员实行严格的工作业绩考核制度和建立合理的奖惩制度。对委派会计进行工作业绩考核不但涉及其是否履行业务监督职责，还应将被服务单位一定时期的实际业绩纳入考核范围，考核业绩的好坏直接与其经济待遇相挂钩，使委派会计既能够履行监督职责，又关心单位的经营管理。
随着经济环境的发展变化，客观上要求将企业财务会计与管理会计的职能加以分离，企业应重视管理会计人员的培养，自己组织财务管理工作，满足企业内部经营管理的需要。会计核算工作则可以指定实行市场化管理的会计公司进行账务处理，以减少会计信息虚假和抽逃国家税收等不良现象的发生。
随着会计学科的发展，管理会计从传统会计中分离出来，为企业财务会计与管理会计的职能分离提供了可能。进入本世纪五十年代以来，由于现代管理科学的发展，一方面对会计提出了更新更高的要求，促进了会计学科、会计技术的发展；另一方面管理科学也渗透进入会计学科，使传统的会计获得了发展的动力，为会计学科的发展开拓了新的领域，传统的会计逐步发展成为财务会计和管理会计两大分支。财务会计是以传统会计为主要内容，采用专门的程序和方法，对经济活动进行核算和监督，并为信息使用者提供会计信息，从而实现对经济活动的管理。而管理会计主要服务于企业内部经营管理，它通过对包括财务会计资料、统计资料及其他业务资料在内的各种数据进行加工，向企业内部管理者提供有用的经营信息以帮助他们正确确定经营目标，进行经营决策，对企业生产经营活动实施控制，使企业的生产经营活动处于最优状态，促进企业管理水平和经济效益的提高。由此可见，财务会计主要考虑的是所有者和经营者之间的关系，而管理会计的职能则是对企业生产经营活动的协调。对财务会计的核算业务指定会计公司进行账务处理，这样可以改变目前非国有企业特别是乡镇企业、私营企业财会机构设置混乱，会计人员混杂的现状，进一步规范会计核算，充分发挥会计的监督职能，提高了会计信息的质量，从而有利于全社会整体会计信息的真实反映，有利于非国有经济的健康、持续地发展壮大。
会计委派制产生于我国经济转型时期，对避免国有资产的流失，强化财政管理和监督，遏制社会腐败现象，减少会计信息失真等起了一定的作用。但是，作为一种制度本身在实施过程中肯定有利有弊，要实事求是地认识和评价其效果，也应该看到其作用的局限性，它的作用能不能持久还有待实践。所以想靠会计委派制来解决所有问题是不现实的，只能说实行会计委派制是解决这些问题的有效措施之一。实行会计委派制存在很多困难，如何正确认识和对待会计委派制，不仅是深化会计管理体制改革的需要，而且是探索适合于社会主义市场经济的财务会计监督体制的需要。我们应该采取积极的态度，通过在实践中不断地探索使之进一步完善，保证会计委派制度至少在现阶段能够发挥出它应有的作用和成效。
参 考 文 献
1、科斯等著，李风圣主译：《契约经济学》，经济科学出版社，1999年
2、斯韦托扎尔·平乔维奇，蒋琳琦译：《产权经济学……一种关于比较体制的理论》，经济科学出版社，1999年
3、《新会计法》
3、亨格瑞等：《会计学》第六版，人民大学出版社，2008年5月
4、孙茂竹：《管理会计学》第四版，人民大学出版社，2006年3月
5、王亚卓：《轻松学会计》，江西人民出版社，2007年2月
6、袁晖。会计委派制存在问题探讨。《经济师》2002年5月
7、王君：对会计委派制若干问题的思考。《财会月刊》2001年4月
