关于地方政府采购资金管理问题的思考
摘要：政府采购制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是初步建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政体系的基本框架，强化财政支出管理，从源头上防止腐败的一项重要举措。建立政府采购制度，是我国经济溶入世界经济的客观要求，落实政府的重大政策目标的有效手段和经济手段，反腐倡廉和整顿财经纪律、财政秩序的重要配套措施，推动并实现政府消费行为市场化的重要途径。因此，在推行政府采购制度的过程中，客观要求必须建立一套与之相适应、相配套的政府采购资金运作机制，有利于提高资金使用效益，节约支出，硬化预算约束，规范政府消费行为，有效遏制腐败。但是，由于目前财政预算管理上的弊端和对政府采购认识上的偏差，导致政府采购资金管理方面的矛盾和问题非常突出。面对地方严峻的财政形势，如何加强和规范政府采购资金管理，以适应公共财政支出的客观要求是当前财政部门值得深思的问题。本文就地方政府采购资金管理问题作如下思考。
关键词： 政府采购 资金管理 思考
目录
关于地方政府采购资金管理问题的思考1
一、当前地方政府采购资金存在的主要问题2
二、推行政府采购制度的现实意义6
三、加强地方政府采购资金的对策和建设10
一、当前地方政府采购资金存在的主要问题
政府采购资金也称财政性资金，按照公共财政原理的要求，它是地方财政预算的重要组成部分。财政收支活动范围决定了政府采购活动范围。因此，从广义上讲，地方政府采购的资金来源渠道主要源于地方政府公共收入，地方财政支出除人员工资外，所有财政性资金的支出均应纳入政府采购资金管理的范畴。然而，由于受长期计划经济的影响以及传统的财政预算管理体制的制约，政府采购资金管理往往存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效益低下、浪费严重等问题。主要表现在：
一是政府采购资金预算约束力不强。多年来，地方财政一直致力于财政预算改革，在财政收支矛盾越来越尖锐的情况下，本着“保工资、保稳定、保大局”的指导思想，积极探索财政支出方式的改革，在合理调整支出结构，提高资金使用透明度，加强财务监督等方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，要达到与市场经济相适应和建立公共财政的要求，还有相当大的差距。目前，我国在借鉴西方市场经济国家管理公共支出的经验基础上，积极运用政府采购制度来完善财政支出，但由于运作时间不长，地方经济发展不平衡，加之受国内特殊的政治经济环境的影响和传统的陈旧观念的束缚，使政府采购预算尚未作为一个单位的内容纳入财政预算编制的范畴，何况地方财政预算编制还缺乏对财政经济形势的科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算论证过程。所以，财政预算编制还比较简单粗糙，公用支出项目还未细化到政府集中采购目录，财政部门很难把握采购单位具体的政府采购资金额度，只能是总预算总控制，致使政府采购资金失去应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙，给部门和单位有机可乘，加上许多单位预算观念淡薄，把主要精力放在向财政要钱。不能体谅财政困难，导致预算追加频繁，重复采购和超标采购现象时有发生。因此目前支出预算中除一些明确专款专用经费外，大多经费由单位自行安排政府采购项目，年初又无采购计划，多要可以多用，而且有些采购项目难以保证是否违规、违纪，是否按预算执行。虽然，在政府采购制度运作的初期，大多数单位都能够自觉地进入采购申报程序，但政府采购注重的是采购行为的规范，对政府采购资金管理鞭长莫及，尽管乱用政府采购资金主要是部门有关人员主观方面的原因，但是与我们财政支出预算约束力不强，政府采购资金管理上的漏洞密不可分。
二是政府采购资金总量分散失控。按照公共财政设计的要求，政府采购资金的来源渠道就是地方政府公共收入，主要是指依据国家法律法规和政策规定，凭借政府公共权力取得的财政性资金，体现了政府职能的需要，理应归属地方政府及主管分配的财政部门进行集中统一管理。但事实上并非完全如此。近年来地方财政之所以财力紧缺，用于部门和单位的政府采购资金需求矛盾突出，原因是多方面的，但从根本上看与地方政府财权、财力严重分散有着直接的重要的关系。地方财政职能被肢解，财政分配主体多元化，众多的“部门财政”分割政府公共收入就是其突出的表现。本来，实行分税制的财政体制后，地方预算外资金是地方政府可以自主支配的财政性资金。而且许多政府性收费和政府性基金已是地方政府公共收入的重要组成部分，应该纳入到财政预算统一分配和管理，不应该散落于政府各职能部门，但由于受多年来预算内资金属国家所有，预算外资金属部门所有的传统观念的束缚以及财政体制上的顾虑，至今尚未纳入到政府公共收入的使用范畴，尽管其管理方式在不断改进，但无论是过去采取的“专户储存、计划管理、银行监督、财政审批”的财务管理办法，还是目前实行的政府调剂、收支两条线的管理办法，都是以不改变部门对预算外资金拥有的所有权与支配权为前提展开，没有真正体现预算外资金所有的公共性特点，尽管地方政府目前的预算外资金规模很大，但并未使地方政府用于政府采购的资金总量增加，且弊端日益显现出来，它不仅扰乱了正常的财政分配秩序，形成了有钱的部门和单位对社会资源的争夺，致使地方政府公共收入的大量流失，而且带来了社会财富分配不公的后果，以致于地方政府优化投资环境和经济环境的良好愿望难已收到预期的成效。
三是政府采购资金运作效益低下。按照目前财政预算管理体制，财政经费的供给方式仍然停留在传统的计划经济时代，资金一拨了之，监督不力。财政支出建立在承认既定的支出体系合理的条件下实施，支出方式依据按年初预算下达指标，分月按期层层拨付资金，用款单位拥有充分的自主支配权，长期单一的货币化支出形式使支出单位形成了自主使用财政性资金的陋习，对政府采购资金的使用缺乏成本效率意识，资金浪费严重、使用效益低。由于各预算单位以分配的货币资金购置所需各种货物和劳务，批量小，不能充分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本。同时，在资金的使用过程中往往因为个别人的主观意识，资金使用不透明，不公开，随意性强，滋生腐败的现象时有发生。正是由于缺乏统一的政府采购资金管理办法，缺乏使用过程中的监督机制，导致了政府采购资金的分配与使用脱节，难于实施财政资金由价值形态向实物形态的延伸监督，致使财政管理形同虚设，困难重重，管理乏力，有限的政府采购资金难于发挥更大的效益。
四是政府采购资金结算控管不力。随着我国政府采购制度的逐步推开,政府采购的范围和品目日渐增多、触及的领域和行业越来越广泛，已由最初的单纯的大宗物资采购（如汽车）发展到高科技的计算机网络工程和建筑工程。简易的单纯买卖和一次性付款的特点，已满足 不了政府采购发展的需要，客观要求政府采购在完善采购方式的同时，要加强政府采购资金分期付款结算的监督把关，克服当前政府采购在实施招标等采购形式的基础上先中后超标的弊端，强化事前、事中、事后监督。目前，对于大额采购，特别是工程系列的政府采购大多是通过招标形式选择施工（供货）单位，政府采购作为监督机构注重了采购行为的规范，却忽略了采购资金的结算过程，也正是由于缺乏事后监督手段，使有些工程往往存在项目决算突破项目预算。同时，由于各采购单位政府采购资金有限，加上对政府采购认识上的偏差，使政府采购中心在按照采购单为申报计划组织采购并验收后，往往因为人为因素，采购资金不能按时到位，拖欠采购资金的问题经常出现，导致供货商在报价的问题上顾虑重重，同时也影响了政府采购参与市场竞争的形象。
二、推行政府采购制度的现实意义
全国人大常委会第二次会议审议通过的《中华人民共和国政府采购法》已经从2003年1月1日起正式实施，这是我国财政体制改革和财政法制建设的一件大事，它标志着我国的政府采购工作已步入法制化轨道，对于促进社会主义市场经济发展，规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（一）有利于贯彻依法行政方针、政策的贯彻落实，推进政府采购的规范管理。党的十五大报告指出，要“依法治国，一切政府机关都必须依法行政。”政府采购的主体是国家机关事业单位。国家机关从事着组织协调经济和社会发展、维护社会秩序等工作。事业单位主要在文化、教育、科学、卫生、社会福利、农业等领域从事公益性的业务活动；国家机关、事业单位所从事的上述活动基本属于政府的职能范围，其用于政府采购项目的支出，主要依靠财政拨款和财政给予的收入政策解决。因此，行政事业单位政府采购的预算资金，一方面是国家实施有关方针、政策的有效手段，另一方面有是促进各项事业发展、保证行政工作任务完成的物质条件。政府采购政策的制定，是一定时期国家产业行政的表现。单位政府采购预算资金安排是否合理，执行是否正确，直接关系到国家有关方针、政策的贯彻落实，对各项事业发展、国家政权建设、乃至整个国民经济的发展都会产生直接和间接的影响。
（二）有利于加强财政支出的管理和监督。完整的财政政策包括两个方面，一是收入管理政策，二是支出管理政策，这两个方面处于同等重要的地位。实行政府采购，使财政支出预算指标和预算资金实现了分离，财政就能对机关和事业单位的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制。特别是由于政府采购一般需要采用公开招标的方式进行，项目预算可以通过合同法律化，财政按合同支付贷款，从而解决了项目决算突破项目预算的问题。
（三）有利于加强采购资金管理，提高资金使用效益。许多国家的实践表明，实行政府采购制度可以节省10%左右的财政资金，近几年我县政府采购实践也显示出其节约财政资金的巨大作用，主要表现在：一是政府采购预算管理方式保证了政府采购资金按规定的用途使用；二是运用规模采购优势，使其在采购中具有价格竞争力，从而降低了采购成本，减少财政开支。《政府采购法》颁布后，政府采购资金预算和支付管理更加规范，事前、事中监控得到强化，将有效地消除挤占、挪用政府采购资金的现象，使政府采购的积极作用得以充分发挥，从而进一步提高资金的使用效益。
（四）有利于提高政府调控管理水平。政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为。政府采购属于与市场规划、市场运作兼容的间接调控，既可以加强科学化管理导向，又有助于实现一系列政府所追求的调控目标：
一是有利于调控国民经济的运行。政府采购制度的确立，有机地把各级政府部门的消费组织起来，进而有效地执行国家的财政政策、货币政策、产业政策和社会发展计划，政府这个最大的单一消费者才能形成。而且政府可以依据宏观经济冷热程度及其发展优势，适时、适量地安排政府采购，当经济偏冷时，增加和提前进行政府采购，刺激总需求增长；反之当经济偏热时，适当压缩和推迟财政采购，减少社会总需求。
二是有利于贯彻政府在结构调整方面的意图。政府采购客观上对不同产业和行为有一定的选择余地，可以据此体现不同的政府倾向，如对符合产业政策和技术经济政策的新兴产业或技术项目，政府采购中可以较多安排它们的产品。特别是在环境保护、社会福利等方面的特定政策目标，可以纳入政府采购之中，确保这些政策能够及时、有效地落实。
三是有利于保护民族工业，支持国有企业的发展。目前我国政府采购主要是面向国内企业进行的，但向国际上开放政府采购市场已为期不远。推进财政采购，通过对企业规模、产品产地、技术条件及品牌的限制和选择，可以保护国内技术先进、竞争力强的民族工业，支持国有企业，从整体上提高过有企业的市场竞争能力。
（五）有利于实现财政收支平衡。政府采购预算是事业行政单位预算的一个组成部分，也是各级财政预算的组成部分。国家财政预算中很大一部分是用于各项事业发展和国家政权建设的支出，财政采购活动实质上是财政资金运动的一种形式。各单位政府采购预算执行如何，既影响着单位预算的平衡，也影响着财政预算的平衡。因此，要实现财政预算收支平衡，就需要各事业行政单位加强政府采购预算管理，在政府采购预算的编制和执行过程中，量力而行，精打细算，合理、有效、节约地使用资金，为财政预算的平衡奠定好基础
（六）有利于树立节约理财观念。长期以来，我国财政支出管理一直是采取粗放型的管理形式，存在着预算编制不细，支出管理不严的问题。实行政府采购制度，首先是科学编制采购预算，从而可以从源头上防止重复采购和盲目采购。同时，通过采购预算的编制和执行，也有助于预算单位加强定员、定额管理和促进工程、货物及服务单位的形成，为改革预算编制方法，细化预算项目创造条件。实行财政采购制度，财政拨款的依据不再是预算指标，而是合同价格，采购资金由财政部门直接支付给供应商而不是采购机关，这种拨款方式的改变，能够减少资金的流通环节，延伸财政管理职能，防止挪用资金以及由此产生的一系列问题。此外，实行政府采购制度，可以强化国有资产管理部门的责任，有利于加强行政、事业单位国有资产的管理。
（七）有利于强化财政纪律和反腐建设。从1999年开始，中央纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施来抓。党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确提出推行政府采购制度的党风建设的一项重要内容。政府采购纳入法制范围内后，对采购全过程公开透明，规范运作，接受各方面监督作了强制行规定，增强了对政府采购行为的约束力，为有效抑制政府采购中腐败现象的滋生和惩处腐败行为提供了法律依据和手段。
三、加强地方政府采购资金的对策和建设
加强和规范政府采购资金管理，理顺资金运转程序是有效推动政府采购向纵深发展的重要手段和前提条件，也是改变财政支出方式，完善财政监督职能的必由之路。随着部门预算和国库集中支付制度改革的日趋临近，这将对于政府采购制度的推行起着积极的促进作用，建立与之相适应的政府采购资金管理机制势在必行。针对目前政府采购实际运作情况，只有凭借必要的经济手段，管住资金才能规范行为。对此，政府采购资金管理应按照：“以资金控制为核心，以预算管理和全程监督为手段，实行政府采购资金财政统一集中收付管理”的基本思路来进行。为此，在加强政府采购资金管理上要强化“四个控制”。
一是强化预算控制。在收入规模既定的情况下，如何有效使用政府采购资金，财政预算编制质量显得至关重要，首先要从细化预算编制抓起，把政府采购作为一个独立的内容纳入财政预算编制范畴，支出项目要细化到政府集中采购目录，以此作为预算编制的重要依据。同时，对财政经济形势的预测与分析工作必须到位，对政府采购资金的供应能力与采购单位潜在需求要审查权衡，确保采购资金落实的可靠性。此外，预算支出项目必须与特定的政策及目标挂钩，各项开支标准及预算科目应在现行基础上进一步细化。要通过编制部门预算来细化政府采购预算，使财政预算报告尽可能详细具体，并能通过必要形式来接收社会各界对政府采购预算的监督和管理，真正体现政府采购资金“用纳税人的钱，对纳税人负责”的指导原则。另外，地方财政部门应依据国家的有关制度规定，结合本地的实际情况，抓紧研究制定各类支出的具体标准、金额和配置范围，并摸清各单位，各部门的人员、车辆、购置以及财务收支状况等具体情况，保证政府采购资金真正落实到位，并且有一定的约束力和控制标准。
二是强化采购资金总量控制。政府采购资金之所以在部门之间比例失调，流失严重，其主要原因是游离于财政监督之外的政府性公共收入为部门所有，总量难于控制。因此，政府采购资金来源不能仅仅局限在财政预算内安排，要将筹集的渠道和范围拓宽，凡是以政府为背景运用政策、规定参于国民收入分配的所有收入即政府收入全部纳入财政统一管理范畴，实行“总量控制、分类核支”。只有这样才能有效增强地方政府采购资金的配置能力，提高政府采购资金在财政支出中的比重，进而全面理顺公共财政支出的秩序，规范政府公共支出行为，实现政府宏观控制，节约资金，抑制腐败的良好愿望。
三是强化资金使用控制。随着财政支出改革的进一步深入，国库集中支出制度改革的日益临近，要改变财政部门向各部门按期拨付资金的做法，缩短资金管理链，取消各部门在银行设立的收支账户，把所有的财政性资金（即政府公共收入）均通过国库单一账户集中支付。目前，地方财政部门已成立了会计集中核算中心，实行财政性资金统一管理、集中支出的办法，这对于审查各单位政府采购支出原始凭证，把好支出关口起到了极其重要的作用，有效的排除了采购单位自主支出采购资金，暗箱操作，增加采购成本，提高采购标准，扩大采购范围，滋生腐败的可能。今后，凡属政府采购资金的支出，一律由财政直接支付给供应商，采购单位只需将全年的采购计划申报到财政部门（采购中心），在通过必要的审批程序，由财政部门下达采购计划，具体采购由政府采购中心组织实施，采购单位只需加强物质的验收和质量把关，并办好资金划拨手续，使政府采购资金的管理按照财政部门的规定，通过国库和政府采购办直接拨付给供应商，使政府采购资金从财政资金开始一直贯穿于资金的拨付、银行结算、资金使用、资金直达商品和劳务供应商账户的全过程。
四是强化采购资金结算控制。加强政府采购资金管理，不仅仅是资金拨付方式的改变，而且还要加强资金的最终结算把关。特别是目前政府采购运作还不规范的情况下，更要把政府采购职能细化，延伸监督职能，对于招标方式取得的货物、工程以及服务等大额采购，采取分期付款方式的一定要掌握全部资料，完善必备手续，加大事前控管、事后监督的力度，以预留质保金的形式确保政府采购获得质优价廉的商品和优质服务，提高政府采购资金的宏观效应。
参考资料：
1、姚绍学：《地方政府采购管理中存在的问题及建议》，《中国政府采购》2003年第11期；2、吴学军：《规范和完善政府采购制度问题初探》，《财政与税务》2003年第1期；3、李名渊：《把好政府采购资金财政集中支付的几个关口》，《中国政府采购》2003年第12期；4、张宇峰：《政府采购账务处理中的几个疑点及建议》，《中国政府采购》2003年第8期；5、潘玉欧：《建立县级规范、科学、高效的政府采购制度》，《中国政府采购》2003年第9期；6、曾寿喜：《积极开展政府采购审计提高财政资金使用效益》，《广东财政》2003年第10期；7、黄志伟：《政府采购的监管重点与难点》，《广东财政》2003年第10期。
