公共财政内涵、特征及职能
公共财政对税收制度的要求
建立适应公共财政要求的税收制度
内 容 摘 要
公共财政是市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于行使政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政的建立，必须要有与之相适应的财政收入运行机制相配套，也即必须建立与公共财政体制相适应的税收制度。适应公共财政的税收制度，必须合理设置税种，保证财政资源配置职能的实现；提高税收在收入公平方面的调节作用，实现对社会收入的公平分配；建立富有弹性的税收制度，以实现稳定经济的职能。
关键词：公共财政 税收制度 合理设置 公平分配 稳定经济
公共财政与税收制度的关系
公共财政是市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于执行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。而要发挥公共财政的这一职能和作用，并不是单方面就能实现的，还必须建立与之相适应的税收制度，也就是说公共财政与税收制度有着密不可分的关系。
一、 公共财政内涵、特征及职能
㈠公共财政的内涵
公共财政是市场经济的产物，客观上它是建立在市场失灵基础上的，是把财政作为一个公共部门进行研究的科学，是解决公共部门（即政府）如何最有效地向社会提供公共和服务的问题。它的内涵包括两个方面：
首先公共财政的实质就是市场经济财政。原则上讲，市场对资源配置起基础性作用，解决“生产什么”、“如何生产”、和“为谁生产”的问题；而政府则致力于弥补市场本身的缺陷，解决市场失灵问题。市场通过提供私人物品或服务，满足私人个别需要；而政府通过提供公共物品或服务，满足社会公共需要。财政则是实现政府职能的物质基础，财政的基本职能就是为满足社会公共需要。因此，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。
其次公共财政理论以市场失效论为核心。市场经济是通过市场机制的作用来配置社会资源的经济形式，具有计划机制难以比拟的优越性。但市场经济也在一些缺陷：一是不完全竞争的出现，即垄断的出现造成价格扭曲。二是在自由放任的条件下，充分就业难以实现，经济萧条或衰退不断发生。三是市场信息失灵，生产者行为难免具有盲目性。生产的无政府状态经常会造成供给过剩，甚至引发经济危机。四是市场不能提供公共物品或服务，主要包括国防、外交、行政管理、法律秩序、文化教育、卫生保健、环境保护和基础设施等，而要靠政府来提供。五是市场难以兼顾效率与公平，收入分配不公平。市场机制存在的上述缺陷，造成市场失效，这是其身无法克服的，需要政府干预和介入予以弥补。
㈡公共财政的基本特征
公共财政的基本特征：一是着眼于满足社会公共需要的公共性。相对于既越位又缺位的“生产建设财政”而言，公共财政的职责范围是以满足公共需要为口径的。凡属于不能纳入社会公共需要的领域的事项，财政就不必介入，不属于社会公共需要的领域，财政就不必涉足。二是公共财政的非盈利性。在市场经济条件下，政府和企业扮演的角色截然不同。企业作为经营主体，其行为动机是利润最大化。政府作为社会管理者其行为只能以为社会提供公共物品和服务为已任，通过满足社会公共需要得当活动，为市场的有序运动提供必要的制度保证和物质基础。为此，财政支出的安排，要始终以满足公共需要为宗旨，政府的财政收支行为，不应该也不能带有盈利色彩。三是公共财政的规范和法制化，与计划经济下的“生产建设财政”有所不同，公共财政既然向社会公众需求提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。它便与全体社会成员切身利益挂上钩。社会成员由此于公共财政的动作便萌发了强烈的监督意识，从而要求并决定着政府财政收支行为规范化和法制化。无论那一种形式的收入，都必须先立法后征收；无论那一种项目的支出，都必须依据既有的制度安排，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。
㈢公共财政的职能和作用
公共财政依据特有的内涵和特性，其职能和作用具体体现为：
一是市场机制的核心是优化资源配置和鼓励竞争。但是在公共财政覆盖的领域内，市场机制却难以发挥作用，如非竞争性的垄断产业和非盈利性和公益事业，都必须用公共财政的机制来配置资源。
二是转变财政职能，调整支出结构，构建公共财政的基本框架。这包括三方面内容：
1、要大幅度减少对一般竞争性行业中国有企业的亏损补贴，财政的投入重点要转移到高新技术产业、关系到国计民生的弱势行业和调整产业结构中来，正确处理逐步退出与培植以及提供公共产品的关系。
2、对那些可以完全实行企业化经营的一大批事业单位，在条件成熟时减少并终止财政拔款。这样，既将其彻底推向市场，增强了经营活力，又逐步解决了财政的沉重负担。
3、在削减不合理支出的基础上，以满足公共需要为出发点，逐步加大对基础设施、科技教育和社会保障方面的支出，建立为满足公共需要为目标的合理财政支出结构体系。
三是调节社会分配，实现社会公平。通过收入和支出两个环节，抽肥补瘦调节社会分配，是必不可少的途径和手段。政府通过不同时期财政政策的制定和财政实战上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平衡，确保宏观经济得以稳定均衡地向前发展。
公共财政对税收制度的要求
公共财政体制的建立，必须要有与之相适应的税收制度，公共财政对税收制度要求主要体现在：
合理设置税种，既要满足市场体制发挥作用的需求，又要弥补市场失灵时的不足，保证财政资源配置职能的实现。在公共财政模式下，财政资金逐步退出经营性和竞争性生产领域，转到满足社会公共需要方面上来，税收制度设立也应逐步体现税收和资源配置职能，体现市场经济条件下的税收中性，并为公共财政和建立提供充足的资金。但公共财政并不意味着必须全部退出经营性、竞争性领域，只是由大规模的直接投资，改为扶持弱势产业和间接的调控。因此，税收制度的设立还要考虑税收对经济的调控作用。在税种的设置和税源的选择上，能够涵盖经济社会生活的主要方面、主要环节、主要层次，实行普遍调节，既能保证政府提供公共产品所需的财力，又能尽量减少对企业、个人行为的不正当干预，降低其额外负担。总之，要合理设置各个税种，使其相互协调，相互补充，行成一个能在总体布局上符合公共财政要求的税收体系。
通过实行累进所得税制，开征遗产税、赠与税、资源保护税、社会保障税，实现对社会收入的公平分配。市场经济基础条件下不可能全部解决社会公正、公平问题，必须由政府通过财政分配政策加以调节，即强化财政对收入的公平分配职能。通过财政的收支活动，对各个社会成员的收入在社会财富中所占的份额进行合理的分配，以实现分配公平的目标，而收入分配职能主要体现在调整要素分配格局和不同收入阶层的收入水平，实现社会公平，所以应建立与此相对应的税收体系，如：建立累进的企业所得税制度，调节企业的利润不平；建立累进的企业所得税制度，调节个人之间的收入差距；开征遗产税、赠与税，调节收入存量，并调节公平分配问题；开征社会保障税，以保障低收入阶层的生活来源。另外，资源保护税可以调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入，特别是保护宝贵资源，合理利用开发，促使投资经营者投入与产出、成本和利润同步，从根本上解决可持续发展和断子孙后代饭碗的问题。消费税可以抑制奢侈消费行为，将个人所得税征收不到的“死角”如灰色收入、隐性收入显现化，使税收在收入公平方面的调节作用更加明显。
建立富有弹性的税收制度，发挥税收“自动稳定器”的功能，以实现稳定经济的职能。市场经济的趋利性，使各经营主体从自身出发，盲目从事经营活动，导致它不能实现充分就业、物价稳定和国际收支的平衡，影响经济的稳定发展。财政政策是实现经济稳定目标的重要手段，财政收支活动通过调节社会总供给和总需求，使其达到社会总需求与供给的平衡，从而实现充分就业和物价稳定，保证经济稳定、有秩序的发展。因此，税收制度设立的要考虑弹性原则，要随财政需要的变动而增减，即实行累进税制。当经济过热时，投资增加，国民收入增加，累进所得税会自动随之递增，从而可以适当压缩人们的购买力，防止发生通货膨胀；当经济衰退时，投资减少，国民收入下降，累进所得税又会自动随之递减，从而防止总求过度缩减而导致经济萧条。同时，制定主体合理的税式支出政策，利用减免优惠正确引导产业结构、产品结构及市场供求，促使经济主体改善资源配置，提高经济效率，安排劳动者就业，以保证经济稳定平衡地发展。
建立适应公共财政要求的税收制度
1、 确定合理的税收规模。满足政府提供公共产品、公共服务和其他职能活动的需要，是税收主要职责。为公共财政筹集充足资金的途径在于：（1）加速“费改税”的进程。按照建立公共财政的要求，取消实现公共管理和提供服务收取的管理费；将体现市场经营行为的服务性收费转为经营性收费，并对所得收入依法征税；具有税收性质的政府性基金或专顼收费改为相应的税收；保留政府向社会实施特定管理或提出特殊服务以及对国有资源有偿使用收取的必要费用，并实行规范化的财政管理。，同时，以精减机构、转变职能为帮契机，治理政府的紊乱行为。清退违规介入分配领域的公共权力机构，从法律、制度上铲除“以费挤税”“费大于税”的现象。这样既能减轻企业和居民负担，又能增加国家财政收入，壮大财政实力，为政府提供公共物品，提供财力保证。（2）通过加强税收征管、调整现有收入结构、开征新税种等提高财政组织收入的能力。结合经济体制转轨时期我国经济发展的特点，强化税收流失，建立科学、严密、高效的税收征管体系，保证税款及时，足额入库。开征社会保障税、遗产税和赠与税、环境保护税、证券交易等，以扩大税收覆盖面，增强财政组织收入的能力，满足社会公共需要。
建立符合公共财政需要的税收体系。根据公共考虑我国加入世贸组织后的新情况、新特点，我国税制改革的重心应转移到完善税种、扩大税基，使调控覆盖经济社会生活的主要领域，形成一个“宽税基、低税率、严征管”的新的税收体系。在主体税种的确定上，选择所得税和流转税并重的双主体税制模式，充分利用流转税的收入刚性和所得税的收入在促进经济称定方面的调节作用。因此，税制改革应从以下方面入手：（1）进一步完善增值税，扩大增值税的征收范围，实现生产型增值税向消费型增值税的转型。现行的生产型增值税，由于对固定资产所含税额不能扣除，不仅抵制了投资的增长，也抵制了资本有机构成高的高科技产业和基础产业的民发展；再加上其征收范围过窄，某些劳务如交通运输业和建筑业，未包括增值税的征收范围之内，因此，必须尽快实施增值税生产型向消费型的转型，解决现行增税的征收范围，最后对整个劳动服务行业都征收增值税。（2）适当调整消费税的征收范围和征收内容。我国1994年开征消费税的主要目的是为了抵制奢侈性消费，但随着人们生活水平的提高，现在消费税的课征对象已指向一般消费品，如化妆品、护肤护发品、汽车轮胎等，即消费税的宏观调控作用已被削弱。相反，一些真正高档的消费行为和消费品却在消费税的课征范围之外，如高档娱乐设施，健身类、保健类设施及产品。因此，应适时地调整消费税的征收内容，以充分发挥消费税的调节作用。（3）尽快合并内外资企业所得税。因为内外两套所得税制并存，导致成本列支不一致，实际税收负担相差较大，对外资企业优惠过宽，而内资企业的税收负担却过重。这不仅不利于市场经济条件下公平税负、平等竞争，也不利于国有企业改革的深化。所以，应尽快统一内外资企业所得税，规范所得税税前扣除制度，合理确定税收负担；清理整顿税收优惠政策，取消按纳税人性质、所在地区给予优惠，实行以产业政策和地区优惠相结合，以产业为主的优惠方法，并对外资在产业和科技含量上给予特定的优惠。这既有利于吸引外资，以能保证我国企业有一个公平、宽松发展环境。（4）开征遗产税、赠与税。针对我国社会分配中贫富差距悬殊的现状，开征遗产税势在必行。一方面，遗产税对个人所得税是一种补充和完善，由于人们的税意识低下和征管手段的不力，个人所得税的偷漏现象还较为普遍，开征遗产税可以适当地弥补这个缺；另一方面，通过征收收遗产税将社会财富转化为国家所有，有利于财政将这些收入转移到为社会提供公共产品上来，实现公共财政；再者，还可以有效地限制社会财富集中在少数人手里，近年社会成员收入和财富的过于悬殊，防止两极分化，促进社会安定，逐步实现共同富裕的目标。（5）开征社会保障税。市场经济是风险经济，单纯依靠社会成员的个人能力，往往难以抵御市场风险，再加上市场自发地向效率而不是向公平倾斜，必然会导致社会成员之间收入差距的扩大化。这就要求通过社会保障对社会收入实行再分配，建立必要的“安全网”与“减震器”，而社会保障只能由政府通过财政来承担职责。开征社会保障税，不仅有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保障筹资政策的统一性、连续性和相对性，还有行于解决公共财政下财务力不足问题。（6）开征环境保护税、证券交易税。21世纪，环境问题将日益严重，税收对环境的关注和作用也随之增强。为保护环境，政府不能再把治理环境作为行政管理的范围，而应在税收制度方面采取相应的措施。另外，征收证券交易一方面有利于管理证券交易市场，规范证券交易行为；另一方面有利于扩大财政收入来源，为公共财政提供充足的资金。（7）规范其他零星税种。调整营业额、城市维护税，为满足地方财力提供保证；改进房产税、土地使用税、规范印花税，建立完善的地方税体系，为地方政府提供公共物品聚集财力。（8）划定中央税种和地方税种，并赋予地方税种的立法权，真正形成市场经济下的税收体系。
进一步规范分税制。我国目前的分税制只规定了中央政府对省级政府的分税办法，省级以下各级政府的收入分配关系还比较混乱，再加上各级政府事权划分不清转移支付制度不规范等，进一步规范分税制体制势在必行。（1）进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责，与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务由中央独立承担，如国防、外交等，地方政府主要承担地区利益所需的公共产品与服务的提供，如城市建设、治安等，做到财权与事权的统一。（2）进一步划分中央与地方的收入范围，把一些容易引起地方政府行为扭曲的税种划归中央控制，如增值税、消费税、关税等，保证中央的收入来源建立健全地方税体系，把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方，如营业税、个人所得税。（3）进一步调整集权与分权的关系，确保中央收入占财政收入的比重不断提高，使中央可支配收入逐步达到主导地位，为国家公共财政的实施提供充足的资金。（4）进一步完善转移支付制度，使中央财政通过对增量的来实现国家的宏观调控，并推进省级以下转移支付制度的建立，规范各级政府之间的财政关系。
加快推进农村税费改革的进程，规格农村税费制度。清替费税，变“人收费”为“法收税”。实行农民种田只交农业税，取消乡统筹费、屠宰税和统一规定的劳动积累工和义务工及其它面向农民征收的一些行政性收费。适当提高农业税的税率，以实际亩均常年产量来确定计税年产量，本着“税负从轻”的原则，综合考虑各种因素，合理确定农业税税率。
综上所述，只有建立与之相适应的税收制度，公共财政才能有效利用财政收入来行使政府职能和满足社会公共需要，才能更好地发挥其职能和作用。
参 考 文 献
《财政学》中山大学出版社，2002年9月1日
《财政研究》中国财政学会主办，2003年3、4、7、8期。
《中国财政年鉴》2002年版。
《财政与税收》财政科学研究所主编。
《广东财政》2002年版、2003年第3、56期。
《中国税制》中山大学出版社，2002年2月出版。
《外国税收理论与制度》中山大学出版社，2002年2月出版。
