内 容 摘 要
一、财政国库管理制度改革的必要性
一是重复分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生；三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题；四是财政收支信息反馈迟缓。
二、财政国库管理制度改革的主要内容
财政国库管理制度改革的主要内容是以建立国库单一账户体系为基础，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。
三、财政国库管理制度改革存在的问题
1、政府预算收支分类不适应财政国库管理制度的改革需要
2、现行政府预算会计制度不适应财政国库改革核算的需要
3、财政统发工资的会计核算办法不完善
4、零余额账户的资金清算得不到保证
5、财税库行之间的计算机联网体系建设滞后，制约着财政国库改革的速度和对风险的有效防范
四、深化财政国库管理制度改革的对策和建议
1、强化财政预算管理，改革预算编制和政府收支分类
2、改革财政总预算会计制度和财务管理制度
3、进一步完善财政工资统发资金的会计核算办法
4、规范完善国库会计核算体系和资金清算体系
5、加快建立财税库行之间的联网体系
财政国库管理制度改革存在问题及对策
财政国库管理制度改革是当前财政改革的一项重要内容，是进一步加强财政管理和监督，提高财政资金使用效益，增强财政在宏观调控中的一项改革措施。
一、财政国库管理制度改革的必要性
现行的财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量财政资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。最典型的是行政事业性收费、罚没收入、各项基金隐瞒、转移或少报，不缴或少缴财政专户的现象十分突出；二是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。税务部门大量设置税收过渡账户，延压税款入库的情况比较普遍；三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象；四是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。财政上年预算执行情况往往要到次年3、4月份才能得到全面反映，难以适时向党委、政府提供决策依据，实现科学管理。因此，现行的以多头设置账户为基础，分散进行资金缴拨方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库集中收付制度的发展要求，必须从根本上进行改革。
二、财政国库管理制度改革的主要内容
根据财政部和省财政厅的统一部署，楚雄州财政国库管理制度改革试点方案明确提出，财政国库管理制度改革的主要内容是以建立国库单一账户体系为基础，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。
1、积极稳妥地推进改革。按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。国库集中支付改革不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权限，不改变预算单位的财务管理和会计核算权限。
2、建立国库单一账户体系。改革后财政部门和预算单位的银行账户由五类构成。财政部门在人民银行开设国库单一账户，财政部门在商业银行开设零余额账户和预算外资金财政专户，财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户和特殊专户。相应取消各类收入过渡性账户，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出。
3、规范收入收缴程序。将收入缴库程序改为直接缴库和集中汇缴两种程序。直接缴库的收入由纳税人（或税务代理人）提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款直接缴入国库；集中汇缴程序是对于小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库。
4、规范支出拨付程序。改变财政资金层层拨付预算单位的支付方式，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支出。财政直接支付主要是工资支出、购买支出（包括政府采购支出）等，由财政部门开具支付通知，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户（包括下级财政部门）；财政授权支出主要是单位的日常小额零星支出，预算单位根据财政授权，自行开具支付通知，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。
5、确定改革试点单位和代理银行。楚雄州的改革从2003年1月1日起，在州教育局、州农业局、州卫生局、州法院和州财政局等5个部门及其下属单位共计33个单位进行财政国库管理制度改革试点。
楚雄州财政国库管理制度改革，由于各级领导重视，试点部门积极配合，人民银行楚雄州中心支行及各代理银行的大力支持，经过1年多的实践，改革的成效已初步显现，实现了传统预算执行中的实拨资金管理方式向额度监控管理的历史性转变。一是规范了预算执行程序，提高基层预算单位用款效率。实施财政国库集中支付方式改革后，改变了预算执行中层层逐级拨付资金，资金流转环节多的现象，将原来的多层次拨款简化为1个环节，在一天时间内通过财政国库直接支付或在财政下达的授权支付额度内付款，可及时到达收款人账户，大大缩短了资金的在途时间，提高了运作效率，使单位用款更加及时、快捷；二是强化预算约束力，提高财政支出的透明度。国库资金的支付以用款计划为依据，通过用款计划逐级审核，主管部门、财政部门和代理银行加强了支付过程的监控，预算单位的每一笔资金用到什么地方去，是什么时候支付的，支付的对象、支付数额、付款用途等要素相关部门均能及时了解情况。大大提高了预算资金使用透明度，并有效制止了违规行为的产生，改变了过去在预算分配中层层截留的做法、“暗箱操作”的做法，有利于保障预算资金的专款专用，强化预算执行，保障了财政资金支付效益和安全，改变了以往“一拨了之”的状况；三是回笼财政国库资金，增强政府宏观调控能力。楚雄州2003年的改革情况来看，财政核准下达33个改革试点单位用款额度共6,376万元，办理直接支付1,408万元，预算单位授权支出6,158 万元，财政资金回笼国库1,039万元。实践表明，改革不仅没有影响到预算单位的机构运转和开展业务的需要，而且有利于统筹安排调度资金，提高政府宏观调控能力。
三、财政国库管理制度改革存在的问题
财政国库管理制度改革是一项涉及面广、十分复杂的系统工程，改革涉及到政府、财政部门内部各职能部门、税务机关、人民银行、商业银行以及各有关单位的利益。
1、政府预算收支分类不适应财政国库管理制度改革的需要。政府预算收支分类是全面、准确地反映政府活动的基本前提，也是预算管理工作的基础，对于编制预算和预算执行，进行会计核算，加强宏观经济管理和分析都具有十分重要的意义。政府预算收支虽根据不同时期财政经济运行情况和特点，经过了一些调整，但基本框架没有大的变化，越来越不适应财政管理与改革的需要。一是政府预算收支分类没有全面、准确地反映政府所有的收支活动，不利于进行科学的财政管理和有效的宏观调控；二是政府预算收支分类体系不够科学、结构不够合理、特别是科目不够细化。目前预算编制中存在的粗放和交叉，部分原因也是由于政府预算收支分类不科学行成的。不利于规范和细化预算编制，也关系到国库集中收付、政府采购制度的顺利推行。
2、现行财政总预算会计制度不适应财政国库改革核算的需要。一是以收付实现制为基础的总预算会计制度，已不能完全满足财政部门的宏观管理需要，不能全面反映政府资金运动。收付实现制的核算基础只能满足于当期收支的核算要求，对于应当由本期负担以后年度的支出则不能进行核算反映。实行财政国库改革的预算单位，对于已经下达的预算指标在本年度用不完形成的结余，以及预算年终结转资金，现行财政总预算会计制度不能满足核算的需要；二是实施财政国库改革以后，财政资金运动方式发生了变化。财政拨款由国库直达商品和劳务供应者或用款单位，改变了资金分散、层层拨付的做法，财政拨付的政府采购资金，直达供货商，预算单位见物不见钱，使现行的财政总会计制度规定的列报基础发生变化；三是预算内、外资金分别核算，与财政预算收支统管的要求不一致。按照现行的预算管理要求，各行政事业单位的所有收入和支出均纳入预算管理，收入和支出实行统筹安排、综合平衡，不再实行预算内、外资金分别运行、各自平衡的预算管理办法。但按照总预算会计制度规定，财政预算内、外资金分开管理，分别开设银行账户，分设两套会计账簿进行核算，客观上使财政国库单一账户制度的改革不彻底。如：预算单位购买设备，既有预算内安排的专项资金，也需单位匹配一部分预算外资金，预算内资金必须由财政国库直接支付，而预算外资金则由单位自行支付的两种付款方式并存。
3、财政统发工资的会计核算办法不完善。实行财政统发工资改革后，国家在会计核算方面没有统一的工资统发专户核算办法，因而，各级财政总预算会计在工资统发专户的核算上，存在会计科目不统一、账户设置不规范，甚至有的没有设账进行核算，导致工资统发专户的核算内容不一致，有的只核算应发工资，有的也核算实发工资的各项扣款。代发银行给总预算会计提供的据以记账的原始凭证不一致，有的代发银行按统发单位提供原始凭证，有的代发银行按网点提供原始凭证，给工资统发会计核算带来困难。
4、零余额账户的资金清算得不到保证。由于零余额户实行是“先支付、后清算”的办法，就要求人民银行、商业银行的支付清算是“即时”清算，不得出现“延时”。否则，商业银行将垫付资金，在商业银行企业化管理追求利润的今天是不可能的。然而即使是在现代化支付系统开通后，人行国库部门作为参与者，中心支库一级在“支付清算系统国库处理中心”开设支付系统往来账户，直接通过支付系统发送业务和接受支付往来业务，也只是解决了异地资金清算问题，而同城还要依靠票据交换，仍无法实现资金的即时清算。在县域的同城资金清算中，很多行使用手工清算，技术落后，场次少。由于资金清算的不能做“即时”，各商业银行只能在下午不受理预算单位授权支付和提取现金业务，使改革单位的业务开展受到一定的影响。
5、财税库行之间的计算机联网体系建设滞后，制约着财政国库改革的速度和对风险的有效防范。实施财政国库管理制度改革以后，一是支出方面。财政部门在签发支付命令后，财政资金由国库直接支付给支出单位的商品供应商或劳务提供者，财政部门面对支出单位千家万户，资金用途方方面面，财政的工作量要成倍增加，责任也加大。同时对国库核算的要求也大大提高，工作量也大量增加。财政与国库之间相互核对工作更加重要，也更加繁琐；二是收入方面。征收机关、执法机关征收的各项收入，由纳税人或缴款人依据有关规定，由银行或国库经收处通过银行清算系统，按规定的预算级次直接划入国库，对征收机关自收汇缴的小额税款也应按规定当天送经收处缴入国库。改变了目前由征收机关集中汇缴的入库办法，大大增加了征收机关缴款和监控纳税人完税情况的工作量，以及与财政、国库对账的工作量。随着财政资金缴拨业务量的成倍成长，新的风险将随之产生。没有一个完善的国库横向计算机网络，不但影响国库核算的质量与资金管理的效率，还将制约着国库对风险的有效防范和整个财政国库改革速度。
四、深化财政国库管理制度改革的对策和建议
1、细化财政预算管理，改革预算编制和政府收支分类。细化财政预算管理，是实行财政国库管理制度改革的前提条件，要进一步细化预算编制，全面实行部门预算，按照综合预算的原则编制部门预算，将部门所有的财政资金包括各项预算外资金全部纳入部门预算的管理范围，从根本上解决预算内、外资金“两张皮”的问题。部门预算的编制，也需要合理的政府收支分类，按照市场经济条件下转变政府职能，建立公共财政体系的总体要求，本着全面、准确地反映政府收支活动，有利于规范和细化预算编制，对政府收支分类进行改革。政府收支既包括财政预算内收支，也包括财政预算外收支以及行政事业单位自行组织的各项收支，所有政府预算单位均应使用统一的政府收支科目。要适应预算管理规范化、法制化的要求，对所有政府收支科目进行科学划分和合理细化，增强其经济分析功能，为进一步提高财政透明度，提高政府宏观经济管理水平创造条件。
2、改革政府财政总预算会计制度和财务管理制度。一是全面核算和反映政府资金运动，结合政府收支分类的改革，改革目前的财政支出列报办法，细化财政总预算会计的核算；二是预算内、外资金并账。总预算会计应统一核算预算内、外资金，与预算管理改革相适应，便于预算编制、预算执行和财政国库改革工作的顺利运行；三是要适应深化财政管理改革的要求，政府预算会计核算基础要引入权责发生制，建立与国际接轨的政府财务报告制度。使财政支出中既反映以现金实际支付的部分，也反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的部分，增强防范财政风险。正确处理财政年终结转事项，实时反映财政收支平衡情况。
3、进一步完善财政工资统发资金的会计核算办法。随着财政改革的不断深化，财政工资统发占财政支出的份额将会越来越大，做好会计核算工作尤为重要，因此，应尽快完善财政工资统发的会计核算工作，细化现有财政统发工资的会计科目，设置能够反映财政工资统发的明细科目，规定统一的账户体系，编制统一的会计报表，明确会计信息的提供方式和方法。
4、规范完善国库会计核算体系和资金清算体系。现行的国库会计核算体系存在着一些不足，如：相对独立性较差，难于自成体系；国库会计核算与财政预算总会计核算上口径和科目使用不致，资金划拨要通过银行划转；统计报表编制的合理性、统一性不够完善等。要改变这种现状，必须建立独立的国库资金会计管理体系，制定国库资金会计核算办法，国库、财政和征收机关统一使用该办法，把国库资金从征收、核算到管理形成一个体系进行管理。要建立总库为中心，省分库、中心支库和县支库参加的国库清算系统，国库直接参加支付系统的资金清算，实现库款入库和库款支拨直达的目标，加快资金的清算速度，保证零余账户的资金的“即时”清算。
5、加快建立财税库行之间的联网体系。构建财税库行一体化网络，一是可以减少国库资金划转环节，做到税款收纳上划及时、库款直拨到位；二是可以有效地解决“一票多税”的问题，缩短税收入库在途时间，减少串科目、混级次等差错；三是可以在不增人员的前提下有效提高国库工作效率；四是可以实现信息资源共享、交流和相互监督。税款入库、库款的支拨、退付及整个税收运行的对账、通过数据的录入、电子实时查询来自动完成，达到对资金运行信息共享，确保国库资金完全；五是可以发挥国库监督职能。依托网络一体化，可以进行事前、事中和事后的预测和分析资金流向、动态，及时向有关部门提供国库资金收支信息，实现从单纯核算管理向监督管理转变。
资 料 来 源
1、2003年《楚雄彝族自治州财政国库改革管理制度改革试点方案》。
