标题
内容摘要
引言
税源管理的理论分析
税源管理的含义
税源的定义
税源管理的含义
税源管理的内容
税本
.纳税人
课税对象
税基
税源管理的影响因素
税制的复杂程度
征管模式
技术手段
税务人员
纳税意识
社会各部门的协助程度
税源管理的适用理论
1.期望理论
2.博弈论
3.委托－代理理论
二、我国税源管理的现状描述
（一）建国以来税源管理的发展历程
1.建国以来至1987年
2.1988年到1994年税制改革
3.1994年税制改革后到1998年
4.1998年至今
（二）税源管理取得的成绩分析
1.加强对纳税户的户籍管理
2.初步建立起了重点税源管理制度
3.税收征管信息化建设取得历史性进步
4.采取多种方法，广泛开展对税源的管理工作
（三）税源管理存在的问题与原因
1.税源流失较为严重
2.税源监控乏力
3.税源执法管理随意性大，有桲依法治税理念
4.税收信息化管理工作差距较大
国外税源管理的实践经验
从税收立法着手改革税制，使税源管理有法可依
开发应用信息管理系统，为税源管理提供网络支持
合理设置管理机构，强化重点税源管理
推行统一税务代码制度，加强税务登记管理
健全信用管理体系，鼓励纳税人诚信纳税
重视纳税评估，建立规范的纳税评估制度
四、完善我国税源管理的路径选择
(一)深化税制改革，完善税法体系
1.建立以税收基本法为核心的税收法律体系
2.进一步深化税制改革
3.加强税收优惠政策的管理
（二）加强税源专业管理，提高税源监控水平
1.建立完善的税收管理员制度
2.完善重点税源管理制度
3.加强发票管理，积极推广税控装置
（三）完善纳税信用建设，促进依法诚信纳税
1.构建科学合理的纳税评估体系
2.实行纳税信誉等级管理制度
（四）大力推进信息化建设，完善税源管理手段
1.尽快实现全国统一的征管应用软件
2.实现信息的整合
3.建立涉税信息的数据中心
（五）加强税源管理队伍建设，提高税收执法管理水平
1.加大教育培训力度
2.建立创新机制
（六）密切部门配合，建立综合治税的税源管理格局
1.党政部门要转变观念，积极支持税收工作
2.财政、审计部门要加强监管，提高会计信息质量
3.税务部门要加强与相关部门及自身的配合与协作
内 容 摘 要
税源管理是税收执法管理的一项重要内容，其管理效果直接决定着税收征管活动的质量与效率。近年来，税源管理在保证税收收入稳定增长、堵塞税收漏洞、规范税收秩序等方面发挥了重要作用，但由于目前尚未形成系统的税源管理理论及有效的税源管理措施，在税收管理实践中，税源管理的效能还未
充分发挥出来。本文采用纵向和横向分析方法，系统探讨税源管理的一般理论，分析我国税源管理的现状，并在对国外税源管取得实践成功经验基础之上，探讨我国现阶段完善税源管理的路径选择。具体而言，本文主要分为四部分： 第一部分分析税源管理的基本理论。对税源、税源管理进行定义，探讨税源管理的内容，并对税源管理的影响因素与适用理论进行分析，从而奠定本文研究的理论基础。 第二部分描述我国税源管理的现状。首先，对建国以来税源管理的发展历程进行概括总结；其次，对税源管理取得的成绩进行分析；第三，探讨税源管理存在的问题与原因。 第三部分归纳国外税源管理取得的一些实践经验，以期借鉴弥补国内税源管理中的不足之处。 第四部分针对我国税源管理的实际，借鉴国外税源管理的实践经验，对现阶段如何完善我国税源管理的路径进行探讨。 关键词：税源管理；理论分析；实践经验；路径选择
浅议税源管理
引言
经济理论认为：“经济决定税收，税收反作用于经济”，从经济与税收的宏观角度来看，这无疑是正确的，是规律；但是从微观的税收征管的角度来看，这样表述并不完整，完整的表述应当是：“经济决定税源，征管决定税收，税收促进经济……”。从经济到税源再到税收，如果用形象来比喻的话，经济是水库里的水、税源是干渠里的水，税收是从支流里汲取的水，所以，在税收管理方面，即有宏观的税源管理，同时必须注重微观的税源管理，还必须要有疏浚源泉、修堤堵漏、筑坝引流的措施，才能有效防止跑冒滴漏，减少税收流失，维护整个税源管理。20世纪80年代以来，国际间比较认同的观点是“管理问题是税制改革的核心”。而在税收管理诸多内容中“微观税源管理是税收征管工作的核心”。税源管理是税务机关从源头上防范税收流失的基础性工作，随着社会主义市场经济体制的不断发展和信息时代的到来，微观税源所依存的经济基础和社会环境在不断发生变化，税源的动态性、复杂性、隐蔽性大大增强，税款流失比较严重。国家税务总局高层也意识到了这一点，几年的税收征管工作会议上明确提出要进一步加强税源管理。因此，现阶段如何适应经济和社会环境的变化，加强税源管理，堵塞漏洞，解决税源管理中存在的问题，全面提高税源管理水平，是税收管理工作中亟待研究和解决的问题。 一、税源管理的理论分析 税源管理作为一项税收管理活动，从税收产生之日起就与之相伴而生，但是，长期以来税源管理理论并未引起足够的重视，有必要做进一步地分析和探讨，为税源管理实践提供理论指导。 （一）税源管理的含义 1．税源的定义 进行税收管理必须掌握税收与经济之间的内在关系，了解税收参与国民经济分配的活动过程，厘清提供税收收入的来源，即人们常说的“税源”，只有抓住了税源，才抓住了税收管理的根本，税收管理的目标也就容易实现。那么，究竟什么是税源？国内外文献有不同的表述，如《财经大辞典》认为，税源是税收课征的源泉或税收的来源，从广义上来说，税收来源于国民收入，但具体到每一种税则有各自的经济来源，即国民收入分配与再分配中形成的企业与个人的各种收入；《日本现代财政学》认为，税源就是事实上由其支付租税的源泉，具体而言，纳税者的所得、资本或财产就是税源；西方经济学家瓦格纳在探讨税收的国民经济原则时，从税源选择的角度认为政府征税不能阻碍国民经济的发展，更不能危及税源，为此需要谨慎选择税源，从发展经济的角度考虑，以国民所得为税源最好；厦门大学的赵岩认为，税源就是指在税收制度和税收政策规定下的国民收入。 在各种对税源的描述中，虽然表述方式不同，但基本上都认为税源是税收或税款的最终来源，是各部门的劳动者创造的国民收入。应当说这些定义所规定的税源大部分是最广义的税源，但国民收入不仅仅是税源，还是规费、公债等的来源，也就是说并不唯一为税源，税源只是国民收入的一部分，厦门大学的赵岩将税收制度和税收政策规定下的国民收入定义为税源，打破了将税源与国民收入等同的观念，沿此思路走下去，我们可以将税源定义为：税源是整个税收收入的来源，从宏观角度说，是税收制度规定下的各部门创造的国民收入（统计上一般用GDP表示）；从微观角度说，是指各个具体税种的收入来源，即国民收入分配中形成的各个不同纳税人的各种应税收入，一般表现为各个具体税种的税基。如增值税的税源为应税商品的增值额，企业所得税的税源为企业的生产经营所得和其他所得，财产税的税源为财产的收益或财产所有人的收益等。 2．税源管理的含义 税源管理基本上可以分为两个层次，第一个层次为税源的选择决策，即税收制度的创立；即宏观税源管理。第二个层次就是对税收制度的具体落实，即我们通常所说的微观税源管理。显然，第一个层次上的税源管理是税收立法层次上的税源管理，而第二个层次的税源管理则属于执法层次上的税源管理。本文主要针对第二个层次的税源管理即执法层次的税源管理进行探讨，但也不可避免地会涉及到第一个层次的管理问题。 那么，究竟什么是税源管理呢？从税收执法层次上来说，税源管理可以概括为税务机关根据税收制度，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，对税收收入来源进行采集、监控、评估、分析和预测，掌握税源的规模、分布、发展状况，最大限度使税源转化为实际税收，实现税制意图的一系列税收管理活动。税源管理是与税款征收和税务稽查相对而言的，三者构成了税收执法管理的重要内容。税源管理贯穿于税收执法管理的全部过程，但又具有一定的相对独立性，侧重于从税源的角度对税收进行管理，其管理的主体主要是各级税务机关，但是由于税源具有动态性、复杂性和隐蔽性等特征，仅仅靠税务机关无法全面了解税源情况，因此税源管理的主体还应包括其他与税源管理相关的政府部门、社会组织及人；税源管理客体从宏观上是税收制度规定下的国民收入，微观上则是每个纳税人及其在生产活动中所产生的应税收人；税源管理要根据国家税收法律、法规等依法进行；税源管理的目的和任务是掌握税源的规模、分布、发展状况及变化规律，厘清税源的底数，确保征税努力最大化，提高纳税人的税收遵从度，最大限度地缩小税源与实际税收之间的差距；税源管理要通过采取一系列科学、规范、先进的方法和手段，对国民经济运行状况和纳税人的经济活动进行全方位的管理，科学地分析从各种渠道得到的数据和信息，及时地进行信息的传递和反馈。 （二）税源管理的内容 从根本上来说，税收来源于经济，来源于社会产品价值C+V+M中的国民收入V+M部分，在税收制度下，他们又分别构成税制中不同税种的税基。其中，V是新创造价值中进行必要的扣除后归劳动者个人支配的工资部分，它主要是构成个人所得税、社会保险税等税种的税基；M是剩余产品的价值，主要构成企业所得税的税基，而现代税收理论中对商品流转额的课税税基又涉及全部的社会产品价值C+V+M，这就意味着必须把全部的经济活动纳入税源管理的范围，充分利用现代的管理手段进行跟踪监控。另外，纳税人是C、V、M的生产者，是V+M的创造者，是税款缴纳者或承担者，因此，对税源管理离不开对创造和拥有财富的纳税人的管理，抓不住纳税人就无从发现和监控C、V、M，就必然导致税源流失。第三，对纳税人的管理，一般体现为纳税人的收入或支出，而在现代社会中，税收具有内在的调节功能使征税的对象不只仅限于纳税人的收入，还有纳税人的行为、资产等，因此，税源管理不能只停留在对纳税人的收入、支出上，还要对纳税人的行为、资产实施动态监控。因此，税源管理的内容可以概括为对以下税源要素的管理： 1．税本 从事税源管理必须了解税本，税本是税收来源的根本，是形成经济税源的基础。一切社会产品或国民收入都是由劳动者和生产资料相结合创造出来的，凡是能创造或增加社会产品或国民收入的各种手段、方法，无论是物质的还是非物质的，都可视为税本。如资本、生产技术、管理方法、企业文化培植等。只有不断改进、完善和壮大税本，稳定、可靠的税源才有保证，税务机关也只有了解和掌握了税本，才能从根本上了解税收的形成和来源。 2．纳税人 纳税人亦称纳税主体，是税法上规定的直接负有纳税义务的单位和个人，包括自然人和法人。自然人是指依法享有民事权利，并承担民事义务的个人。例如，个体工商业户等，是以个人身份来承担法律规定的民事责任及纳税义务。法人是指依法成立，能够独立地支配财产，并能以自己的名义享受民事权利和承担民事义务的社会组织。例如，国有企业、集体企业等，都是以其社会组织的名义承担民事责任的，法人同自然人一样，负有依法向国家纳税的义务。纳税人是税源管理的载体，是税源管理的基本内容。 3．课税对象 课税对象又称征税对象，解决对什么征税这一问题，是税法中规定的征税的目的物。每一种税都有自己的课税对象，否则，这一税种就失去了存在的意义。凡是列为课税对象的，就属于该税种的征收范围；凡是未列为课税对象的，就不属于该税种的征收范围。课税对象体现着不同税种征税的基本界限，决定着各个税种在性质、功能、作用上的差别。 4．税基 税基又称计税依据，是指税法中规定的据以计算各种应征税款的依据或标准。不同税种的计税依据是不同的。如我国增值税、营业税的计税依据一般都是货物和应税劳务的增值额和营业收入额；所得税的计税依据是企业和个人的利润、工资或薪金所得额；消费税的计税依据是应税产品的销售额等。核实和掌握税基是税源管理的核心内容。 （三）税源管理的影响因素 税源管理是一项复杂的管理活动，既涉及到税收制度、也涉及到机构及人员的设置，同时与科技手段密切相关，在一定程度上还受到传统观念的影响等。综合起来，影响税源管理水平的因素主要有： 1．税制的复杂程度 税制复杂必然引致税源管理的复杂化。一般认为，简化税制可以减轻税收征管的负担，提高依法纳税的水平。但税制的简化并不等于税制简单，简单的税制其征管成本肯定很低，纳税人也难以逃税，但税收的职能作用发挥也有限，显然并不足取。合理的税制结构，应是既有利于征集到适度规模的税收收入，又使税收征管部门有能力承担征管任务，同时，也有利于减轻纳税人的抵触情绪和有利于纳税人对政府职能部门及纳税人之间的相互监督。因此，在优化税制时，要尽量简化税制、扩大税基、简并税率、减少税制中的税式支出条款，使税制科学、规范、简明，从而减少税源管理的难度和成本，提高税源管理效率。 2．征管模式 征管模式是统筹和协调税收征管过程中的征管组织结构、税收征管形式和税收征管方法等方面所采用的规范形式和结合方式的总称。一般而言，税收征管模式要解决以下两方面的问题：一是税收的管征活动中税务部门和纳税人之间的分工与协作，明确界定征纳双方的权利与义务；二是税务部门内部的分工与协作。我国税收征管经历了多次重大改革，大致可以概括为专户管理模式、征管查分离模式以及自行申报、集中征收、重点稽查模式。税源管理是税收征管的重要组成部分，征管模式的转换必然影响税源管理的方式及方法，所以税源管理受制于征管模式的约束。 3．技术手段 税源信息的搜集、储存、分类处理和提取使用，对提高管理效率特别重要。税务部门要提高纳税人依法纳税水平，必须能够准确、及时地了解纳税人的各种静态、动态信息，内部、外部信息，这些信息是进行税源管理的基础。随着现代经济的发展和税源信息量的逐步增加，传统的管理方式已不适应税源管理的需要，税源管理对先进技术手段的依赖性明显加强，因此，技术手段对提高税源管理，乃至整个税务管理水平的促进作用也更为明显。 4．税务人员 税务人员在税源管理中是起主导作用和决定性的因素，无论税源管理的制度、机制、手段等多么的完善和先进，但最终都必须由人去贯彻落实，在税收管理实践中，税源管理人员素质与税源管理质量呈正相关关系，税源管理人员素质高，则税源管理质量好，反之则差。 5．纳税意识 纳税意识的强弱是影响税源管理水平的重要因素。如果纳税人的纳税意识强，主动申报纳税的面就广，申报纳税信息的真实性程度也会很高，税源管理的效率就会得到相应的提高。反之，如果纳税人的纳税意识薄弱，不仅不主动申报纳税，而且还千方百计的偷逃税，或者即使主动申报纳税，但却提供虚假的税务信息，这不仅会增加税源管理的难度，而且会导致税源的流失。目前我国经济正处在转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法治为核心的公民意识还没有建立起来，在这个过程中容易出现“意识约束真空”，由于公民的自我约束意识缺位，各利益主体在追逐利益最大化的过程中，极易出现违法违规行为。 6．社会各部门的协助程度 税源管理就其本质而言，最突出的特征就是以各种方式和方法最大限度地收集与税源有关的各种涉税信息，尽可能多地掌握应收税款的规模与分布情况，而涉税信息具有广泛的社会性，特别是随着市场经济的不断发展，经济主体日趋多元化，纳税人数量急剧膨胀，纳税主体收人渠道更加多元、隐蔽，这也就决定了税务机构获取涉税信息的部门越来越广泛，信息不仅来源于税务机构内部，更要涉及到工商、银行、统计、经贸、社会保险、财政、房管等部门。这些相关部门协助能力的强弱直接影响到涉税信息获得的数量及准确度。 （四）税源管理的适用理论 1．期望理论 著名心理学家和行为科学家维克托•弗鲁娒对管理思想发展的主要贡献之一，在于率先提出了形态比较完备的期望理论模式，该模式的基本内容是：人之所以能够从事某项工作并达成目标，是因为这些工作和组织目标会帮助他们达成自己的目标，满足自己某方面的需要。弗鲁姆认为，某一活动对某人的激励力量取决于他所能得到结果的全部预期价值乘以他认为达成该结果的期望概率。用公式可以表示为：E=V•P，其中E表示激励力量，这是指调动一个人的积极性，激发出人的潜力的强度；V表示目标效价，指达成目标后对于满足个人需要其价值的大小；P是指根据以往的经验进行的主观判断，达成目标并能导致某种结果的概率。如：税源管理中纳税人隐瞒真实信息的激励力量由隐瞒信息的效价和其期望概率两个因素决定，若效价和期望概率高，则隐瞒真实信息的激励力量大，只要效价和期望概率中有一项值很低时，则激励力量就小。因此，只要加强管理，及时发现并打击这种行为，就可以有效解决真实信息的披露问题。税源管理既涉及到纳税人的管理，也涉及到税源管理人员的管理，将期望理论应用于税源管理，可以研究税源管理的主客体的需要、动机、行为、目标等。 2．博弈论 博弈论又称对策论，是使用严谨的数学模型研究冲突对抗条件下最优决策问题的理论。1944年，数学家冯•诺依曼与经济学家摩根斯坦合著的《博弈理论与经济行为》一书，标志着博弈理论的诞生，经过不断发展已经形成了较为完整的理论体系。博弈论根据其所采用的假设不同可分为合作博弈理论和非合作博弈理论。目前经济学家谈到博弈论主要指的是非合作博弈，研究人们在利益相互影响的局势中如何选择策略使得自己的收益最大，即策略选择问题，最后达到力量均衡，如“囚徒困境”。下面以税源管理中征纳双方的策略为例进行考察。假设纳税人有两种策略，即偷税和诚信纳税，税务机关也有两种策略，一种是加强税源管理，另一种是税源管理缺失（假设加强税源管理能达到遏制偷税的理想化目标），Y代表纳税人的实际应税收入，X代表纳税人向税务机关的申报收入（X≤Y），T代表实用比例税率，N代表处罚率，C代表税务机关加强管理所付出的成本，则纳税人和税务机关策略收益如表所示（表中第1、3列为纳税人的收益，第2、4列为税务机关收益）： 博弈双方策略 税务机关 加强税源管理 税源管理缺失 纳税人偷税 Y-YT-NT(Y-X) YT+NT(Y-X)-C Y-XT XT 诚信 Y-YT YT-C Y-YT YT 假设税务机关加强税源管理的概率一定且为P，则纳税人选择偷税的期望值E(1,P)、选择诚信纳税的期望值E(0,P)分别为： E(1,P)=P[Y-YT-NT(Y-X)]+(1-P)(Y-XT)=PNXT-PYT-PNYT+Y-XT+PXT E(0,P)=P(Y-YT)+(1-P)(Y-YT)=Y-YT 双方博弈的结果，税务机关加强税源管理的最优策略概率P*应是E(1,P)=E(0,P)时的P值，即： P*=1/(N+1) 结果表明，如果税务机关加强税源管理的概率P>P*，则纳税人选择诚信纳税，反之则选择偷税，若相等，则纳税人随机选择偷税或诚信纳税；同时也表明，税务机关加强管理的概率与处罚率N呈反比关系。 同理可以计算出假设纳税人选择偷税的概率一定且为R时，其选择偷税的最优策略R*=C/[T(Y-X)(N+1)]，如果当纳税人选择偷税的概率R>R*时，税务机关应加强税源管理，同时也表明，纳税人选择偷税的概率与税务管理成本C呈正比，与罚款额T(Y-X)N呈反比。 3．委托—代理理论 新制度经济学认为，任何经济组织只要不是孤立的自给自足者，都面临一个如何赋予每个要素所有者以充分的激励，使其按预期的方式促成全体成员的净财富最大化的问题，也就必然形成一定的专业化和分工关系，各自的行动对其他人将产生影响，那么，一种所谓的“委托—代理”问题便往往会相伴而生。委托—代理理论围绕着这一问题展开，其基本思想是：委托人与代理人之间存在着明显的信息不对称，拥有信息优势的一方称为“代理人”，处于信息劣势的一方称为“委托人”。由于信息不对称的存在，代理人从自身的利益出发，可能采取某些机会主义的行为，从而达到个人效益最大化，并降低自身承担的风险，同时委托与代理双方都可能存在着不道德的欺诈行为，甚至违法行为，而对这些行为的监控必然导致成本的不断升高；委托—代理关系是建立在委托代理双方签订的合同契约之上的，契约的目的对委托人来说就是达到预期效用的实现，这依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、激励与补偿机制与监督制度的安排等。税源管理中，征纳双方也存在这种信息不对称下的委托—代理关系。因此，制度设计时通常需解决两类约束问题：一是参与约束，即需保证代理人愿意从事委托人委托的工作；二是激励相容约束，即代理人的自利行为也是有利于委托人的。 二、我国税源管理的现状描述 （一）建国以来税源管理的发展历程 建国以来，随着经济体制的变迁及税收制度建设的发展，税源管理方式随之发生变化，与征管模式相适应，我国税源管理大体经历了四个主要发展阶段： 1．建国以来至1987年 在这个阶段，我国基本上实行计划经济管理体制，企业经济成分单一，大部分是国有企业，而且生产经营活动都受到国家计划的严格控制，没有自己的生产经营权。在这种体制下，税制相对简单，纳税人一般都能做到依法纳税，税收征管任务相对轻松，管理方式也相应固定，实行的是“一人进厂，各税统管，征管查合一”的税收征管模式，税源管理方式具体表现为驻厂管理，管理手段主要依靠传统的手工操作，这个阶段是我国的税收专管员制度下的税源管理时期。 这一税源管理方式的优点是：一是专管员长期负责特定纳税户的管理工作，对纳税户的生产经营情况比较熟悉；二是各税统管，可利用各税种之间的内在联系（如流转税与所得税的内在联系）进行管理监督；三是有利于将国家的税收政策及时传达给纳税人，密切税企关系；四是管理对象相对固定、管理范围稳定、管理任务可以落实到人，责任明确，不会出现推诿扯皮现象。但是，随着改革开放和社会的全面发展，专管员制度下的税源管理暴露出许多的弊病，如权力约束缺位，容易产生腐败违纪现象，人情税、关系税难于避免；扭曲了征纳双方权利义务关系，企业纳税意识淡薄、依赖性强，不利于良好的纳税秩序的形成；税源信息收集和处理手段落后等。 2．1988年到1994年税制改革前 十一届三中全会以后，随着市场化取向的经济体制改革的逐年深入，为了适应经济体制的变迁，我国从1983年起，连续两年进行了利改税，企业与国家的分配关系通过法律的形式固定下来，并且有了自己的利益，为适应经济形势和税制发展的需要，针对专管员制度下造成的权力约束缺位、执法不严、收“人情税”等弊端，于1988年开始在部分省市尝试税收征管改革，试行“征、管、查”三分离和“征管、检查”两分离的税收征管模式，并从1991年起在全国推行。在这个阶段，税源管理与征收管理、检查管理相对分离，计算机开始应用于税收管理的主要环节。这一时期是我国税收征管改革摸索阶段下的税源管理时期。 征管查分离模式的实质是实行分权管理，引进权力制衡机制，征收系列、管理系列、检查系列之间具有牵制监督作用，因而这一模式最明显的成效在于促进税务机关的廉政建设，同时提高了征管专业化、规范化程度，有利于提高税收管理的总体水平。但是，在实践中，征管查分离模式也暴露了一些问题，有的基层税务机关出现分离绝对化倾向，过多地强调“各司其职”,企图彻底划分各系列工作界限，但却忽视了三者之间的联系，由于客观上存在一些交叉和共同承担的工作项目，导致各系列之间推诿扯皮，有些工作相互脱节，给偷逃税款提供了可乘之机，出现企业户籍管理不清楚、税务部门对企业开、停、歇业和变更的情况难以及时准确掌握，漏征漏管户明显增多，对零散税源缺乏有效的动态管理，征管质量有所降低，多头管理，税务人员对企业干预过于频繁等问题。 3．1994年税制改革后到1998年 党的十四大以后，我国确立了社会主义市场经济体制，根据这一体制的要求，1994年我国进行了税制的重大改革，初步建立了适应市场经济体制的新税制。为了克服征管查分离模式存在的问题，建立与新税制相适应的税收征管模式，1996年国家税务总局提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式，这一模式本质上仍是征管查分离模式，侧重于建立纳税人自行申报制度和纳税服务、集中征收、重点稽查及强化计算机监控网络体系四大要素。这个阶段，是我国税源管理适应社会主义市场经济和新税制的提高阶段。 该模式建立起了纳税人自行申报的纳税体制，提高了纳税人自觉纳税的积极性，规范了纳税行为，使征纳权责明晰。而且，征收方式和手段更加科学，以计算机网络为依托，实现了由分散征收到集中征收的过渡，实现了管户制到管事制的过渡，这是向征管科学化和现代化迈进的重要步骤。但是，有些部门片面地理解了这一征管模式的内涵，即认为应该重“征收、稽查”而可以轻“管理”，使得税源管理实际职能大为缩小，甚至出现空档，明显表现在放松了对税源的实地管理与监控工作，导致税源不清、申报不实难以查核，税务人员坐等纳税人上门申报，逾期申报和异常申报现象突出，漏征漏管户增多，忽视了纳税人税额增减变化的因素分析，税源缺乏有效监控管理，没有形成真正意义上的计算机税控网络，优化服务也只停留在“办税大厅”等有限的范围内。 4．1998年至今 为进一步强化税收征管，自1998年以“一个平台、四个系统”为内容的金税工程二期正式立项以来，信息化建设和管理的重要性日益凸现，新征管模式不断得到改革和完善。2000年底，国家税务总局提出了“科技加管理”、“信息化加专业化”的总体改革思路，以实施金税二期和开发应用全国统一征管综合软件（原CTAIS）为标志的税收信息化带动了税收征管现代化，同时金税三期也提上了日程，而且不断意识到管理的重要性，经过多年的探索和努力，逐渐建立起了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字新型税收征管模式，与1996年的征管模式多了强化管理这一内容，强化管理既是对税收征管的总要求，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也是对应于征管查分工强调要加强税源管理，税源管理是税收征管的基础性工作，要落实税源管理的各项措施，切实解决“疏于管理，淡化责任”的问题，税收征管水平的提高要靠强化管理来实现，税收征管各个环节的工作都要坚持依法、规范，体现强化管理的要求。这个阶段是我国征管模式完善下的税源管理阶段。 （二）税源管理取得的成绩分析 1994年新税制实施后，随着税收征管改革的不断深入、新型税收征管模式的建立和“金税工程”的顺利实施，各级税务机关不断完善税源管理的制度、措施手段，不断推进税收信息化建设，使税源管理工作延伸到了税收征管的众多环节之中，并逐渐向管理的科学化、规范化、精细化的目标方向迈进，税源管理基础工作得到了进一步加强。具体表现为： 1．加强了对纳税户的户籍管理 从2001年5月1日新的《征管法》及其实施细则的先后颁布后，各级税务机关加强了落实税务登记信息和工商登记信息交换制度，进一步加强了纳税户的户籍管理。2004年2月1日新的《税务登记管理办法》的出台，为规范税务登记管理，加强税源监控提供了有力的支持和保障，各级税务机关在税务登记的设立登记、变更登记、注销登记和验证、换证以及非正常户处理、报验登记等有关事项上有了明确的规范依据，依法行政、依法治税、依法管理、依法监督有了具体要求，为改善税务公共服务，规范税收征管秩序，优化税收环境，促进经济发展发挥了重要作用。 2．初步建立起了重点税源管理制度 所谓重点税源是在一个税务机关辖区内，纳税税额占较大比重，处于举足轻重地位的纳税户。我国从2000年起对重点税源企业实行国家税务局、地方税务局四级交叉监控，国家税务总局按照增值税、消费税“两税”年实际缴纳2000万元、营业税年实际缴纳1000万元为标准确定重点税源企业，2001年国家税务总局将标准调整为“两税”年实际缴纳1000万元、营业税年实际缴纳500万元，2003年进一步降低监管标准，把“两税”年实际缴纳500万元、营业税年实际缴纳100万元的企业全部纳入监管，到2004年国家税务总局实际监管重点税源企业28018户，重点税源企业税收达9906亿元，占全国同口径税收收入（扣除海关代征增值税、证券交易印花税、个人所得税后的税收收入）的48.29%，而且，各省、市、县的各级税务机关根据本地区的实际，监管的重点税源企业面更广、标准更低，如滇西某市国税局实际监管重点税源企业92户，其中，上报总局监管1户，上报省局监管26户，市局监管52户，县（区）局监管88户，分局监管92户，自下而上形成了“金字塔”结构的重点税源监控体系。 3．税收征管信息化建设取得历史性进步 首先表现在硬件上达到了一定规模，税务系统拥有的计算机数量由1994年的2.5万台增至2002年的40万台，平均增长高达43.12%。另外，税收征管软件建设上也取得了飞速发展。新税制运行以来，税务系统进一步强调计算机网络的依托作用，不断加速软件开发，税收征管信息化建设发展很快，目前，大部分征管业务基本实现了微机化处理。为加强增值税专用发票的管理，1994年开始推行金税工程，同年7月，作为金税一期的增值税交叉稽核系统在50个大中城市试点，1998年8月金税工程二期正式立项，从2001年1月1日“金税二期”四个系统在辽宁、江苏、浙江、山东、广东和北京、天津、上海、重庆“五省四市”开通运行，7月1日在其他22个省区开通运行，形成了一个连接总局、省、地（市）、县（区）国家税务局四级，遍布全国各地的协查信息网络。同时，在山东、浙江、河南、深圳“三省一市”开展综合征管软件（原名CTAIS）试点，2002年，已经在60多个地级市成功运行，2005年，在硬件条件已经具备，尚无综合软件的13个省区国税系统全面推广综合征管软件。 4．采取多种方法，广泛开展对税源的管理工作 近几年来，各级税务机关广泛探索税源管理的措施和方法，积极投入到税源管理的工作中，如：许多地区对税源实行属地管理，并对不同纳税人实施分类管理；有的地方积极探索开展纳税评估，查找纳税人异常情况，增强管理效果；而且强化了各税种的管理。如：增值税方面，实行申报纳税“一窗式”管理，加强票表审核比对，国、地税局协调配合，强化了对货物运输业营业税和货运发票抵扣增值税的管理，对海关完税凭证、废旧物资发票等抵扣增值税实行了清单管理；企业所得税方面，明确了国、地税局的管理范围，加强了所得税收入分享体制改革后的管理工作；个人所得税方面，对高收入重点纳税人实行建档管理，强化代扣代缴，实施源泉控管；发票管理方面，普遍开展普通发票清查、推行税控装置和有奖发票，强化了以票控税。从税收实践来看，税源管理在堵塞漏洞、增加税收收入方面起到了不可低估的作用，我国税收收入不断持续增长，2003年首次突破2万亿元大关，2004年达到25718亿元，税收占GDP的比重达到19%。1998年—2001年的税收增收中，经济因素、政策因素和征管因素的影响分别占55%、20%和25% ；从近几年实行的税收政策看，虽然也有增加税收收入的措施，但比较少，税收政策还是主要以直接减税、免税为主的税收优惠政策 。因此可以认为，近年来税收收入的高速增长除了经济增长的因素外，主要来自于加强征管特别是加强税源管理转化为增收的成果。 （三）税源管理存在的问题与原因 虽然近几年来税源管理的力度较大，税收也持续实现大幅增长，但与新的政治经济形势、信息技术与税制意图的要求相比，还存在一定差距，税源管理仍未很好地解决实际工作中的一些焦点问题，主要表现在以下几个方面： 1．税源流失较为严重 我国税源流失严重已成为了一个不争的事实，虽然税源流失的原因很多，但由于税源管理不到位导致税源流失则是一个主要因素。税源流失表现为两个方面，一是明显的流失，即应征数与实际收入数存在一定差距；二是隐形的流失，主要是欠税，虽然在纳税人和税务机关的会计账上有反映，但死欠数不少，据笔者统计，一个年组织收入仅几千万元的县级税务局，单呆账税金就多达1400多万元，而且基本上都无法收回。据国家审计署公布的一项对788户企业2002年至2003年9月税收征管情况进行的抽样审计调查结果表明，在此期间内，这些企业少缴税款就多达252.79亿元。 我国每年税源流失的规模到底有多大？据权威人士估计，我国每年地下经济和公开经济导致的税源流失规模在2500亿元到3000亿元之间，如果把“费挤税”这类政策性税源流失也包括在内，则税源流失规模至少在4500到5000亿元，国际货币基金组织专家对我国税源流失情况的估算结果是：增值税流失率为44%，所得税流失率为79%，关税流失率为56%， 这与刘新利博士用税收能力指标进行纳税能力估算获得的增值税征收努力为64.17%，营业税征收努力为62.84%的结果基本吻合。 2．税源监控乏力 一是税务登记环节薄弱，漏征漏管户还普遍存在。虽然各级税务机关加大了登记管理力度，下大力气清理漏征漏管户、加强与工商交换登记信息，但税务机关对所辖范围的纳税户数及其变动情况并不能完全掌握，漏征漏管的现象还比较普遍。例如：从全国开展清理漏征漏管户的情况看，从1998年6月至9月，共清查出漏征漏管户224.8万户，查补税款及滞纳金、罚款共23.3亿元。 四川国税系统2002年3月以来一年的时间内，在集贸市场专项治理中，已查出漏征漏管户1万余户。湛江市地税局载止2002年12月底，全市办理纳税登记67512户，而同期办理工商登记的有98232户，还有30720户（约占31.27%）没有办理税务登记。 税务登记环节薄弱所产生的漏征漏管问题已成为税源难于有效监控的一个重要因素。二是企业会计核算和纳税申报不实现象较为普遍。受各种利益因素影响，许多企业建有真假两套账目，在上报经营成果或计算税金时，往往使用虚假账目，形成税收监督的真空。如深圳某酒店设置内外两套账，内账真实，虚假的外账则用于欺骗税务机关，经查，从2001年到2004年6月，共偷逃税款3411万元。一些没有设立两套账目的单位，在财务核算上也掺杂许多虚假成分，进行违规核算，另外有的企业还利用优惠政策少缴税款，看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题，虚假的财务核算不仅导致申报不实和税源流失，还造成国民经济统计指标的失真。三是多头开设银行账户和大额现金交易很普遍，无法控制纳税人的资金周转情况。随着市场经济体制的不断发展和完善，大量的个体、私营经济如雨后春笋迅速发展，其所提供的税收收入逐年增加，个体私营经济在税源管理中已处于非常重要的地位，而在个体、私营纳税人中由于管理不到位，普遍存在多头开户和大量的大额现金结算，使货币资金游离于税收监督之外。这个目前普遍存在的问题，给强化税源管理带来很大困难，如：造成企业欠税不易追缴、造成不易通过银行账户对纳税人进行税务稽查、造成不法纳税人采取进销不入账的“体外循环”方法偷税等。四是发票监控不力，成为违法甚至犯罪行为直接利用的对象。如因虚开增值税发票引发的犯罪，不开发票的偷税、逃税等均与发票有关。尽管刑法、发票管理办法等明确规定了对这类违法犯罪的严厉处罚，但在利益或金钱的驱动下，这类纳税人仍然以发票为对象进行犯罪，致使税源大量丧失。 3．税源执法管理随意性大，有悖依法治税理念 一是人为调节税收入库进度，使税收与税源很难保持协调一致。一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，或者迫于地方政府的压力，人为控制税收入库进度，将税源留在企业；一些经济欠发达的地方，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”。如：国家审计署对788户企业进行审计中发现有364户（占46.19%）存在人为压税款问题，2002年底和2003年9月末，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库，内蒙、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”10.02亿元。二是地方政府干预税收政策执行和越权违规批准减免税仍然存在。理论上讲，税务机关代表国家筹集财政资金，为政府实施公共管理提供财力保障，依法治税理应得到政府的支持，但是有的地方政府不能长远地看到依法治税对促进地方经济和企业发展的作用，为了眼前利益或短期效益，做出一些违背依法治税的举动，如出台一些与税法相抵触的地方政策，向纳税人承诺地方政府无权做出的税收优惠政策，或是口头招呼直接干预税务部门执法行为等，严重损坏了税务部门执法的公正性、严肃性。三是税务部门内部不同程度地存在违规执法风险行为。一种是无功利目的性的，即税务执法人员因业务不熟，违反执法程序等导致的执法风险，这是基层税务执法最常见的。一些基层税务人员由于平时对税收及其相关法律知识缺乏必要的了解，在执法过程中，超越权限，盲目执法、随意执法，从而承担了不该承担的执法风险责任。如2000年，税务行政诉讼案件败诉率高达82%，主要是法律程序违法而败诉。另一种是带有功利目的性的，即滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊而导致的执法风险。如税务人员徇私，不征或少征税款；徇私出售发票、抵扣税款、出口退税；徇私舞弊不移送刑事案件等。 4．税收信息化管理工作差距较大 全面真实准确的数据信息是税源管理的前提，税源管理信息可以将其分为内部信息和外部信息两大类。内部信息主要包括：税务登记信息、纳税申报信息、税款征收信息、稽查信息和发票管理信息等；外部信息主要包括生产经营信息、财务核算信息、资金流转信息和协税部门提供的信息等。虽然新征管法第一次把税收现代化、信息化发展的思路和要求写进法律，使税收信息采集、传递和共享有了法律保障，而且，税务机关信息化硬件建设可谓处在各级行政机关的前列，软件建设也是相当不错，但在具体实施过程中还存在许多问题，主要表现在：一是税源信息采集不全面，而且失真现象比较突出。现阶段，我国税务机关在税源管理工作中采集的信息大多是从纳税人税务登记、申报征收、发票管理资料中所获得的内部静态信息，忽视了对纳税人的财务报表、经营情况、银行存款以及会计核算等信息的采集，对纳税人在经营过程中即将发生和正在发生的涉税信息，或已经发生的涉税信息等不确定的动态信息监管不力，缺乏事前、事中的动态信息资料，虽然建立了重点税源制度，但数据采集工作仍有许多问题，由于企业报送的重点税源数据主是申报表外的附列资料，报与不报、报虚报实，没有相应的硬性规定，这样势必导致税务机关所掌握的税源信息的不准确和不完整；二是税源信息应用水平较低，税源管理相关部门没有实现计算机联网和经济信息共享，部分税源管理业务还停留在手工操作，现有的信息技术没充分使用，信息化建设问题有如“有了高速公路，没有高速的物流”；三是应用系统兼容性不高。由于各级税务机关在软件开发上对对系统的兼容性考虑不够，导致各部门的管理软件互不兼容，各自为政，互不衔接，形成许多“信息孤岛”，据有关统计，目前全国税务系统至少有30套不同的征管软件在运行，岛与岛之间要用人工的方式搭桥联通，造成信息资源无法统一共享和有效利用。而且国、地税信息化水平不同步，不符合税收信息一体化建设的总体要求，税务、工商、银行、统计等部门没有实现信息共享，难于对信息综合利用，信息化作用不能充分发挥。 造成税源管理存在以上问题的原因是多方面的，既有税收征管不力、执法不到位、纳税人素质等方面的原因，也有深刻的社会、制度性根源。具体可归纳为以下几个方面： 1．我国现行税收制度不够完善，客观上加大了税源管理的难度 制度对人的行为选择具有最直接的支配和影响作用。税收制度以具有一定的强制性要求在其管辖范围内的纳税人按制度所规定的方式选择纳税行为，如果税制的规范性很强，税法以及各项解释和实施细则都很完善，使纳税人没有任何的漏洞可钻，那么偷逃税的可能性就会很小，税源的管理也会相对容易一些。如果制度安排不严密、不公正、不规范或者有严重的缺陷或漏洞，那么纳税人很可能选择偷逃税行为，这样的税制则会增加税源管理的难度。从我国税收法律及税收制度的实际运行情况看，由于以下几方面的问题的存在，成为了增加我国税源管理难的原因。第一，税收立法层次低，税法威慑力不高。目前我国没有一套系统的、立法层次较高的税收法典，严格意义上的税收法律仅有《税收征管法》《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》，其他都是以暂行条例等行政法规或部门规章等形式颁布，立法层次较低，这不仅不符合税收法定原则，也大大削弱了税法的法律效力，其威慑力和强制力严重削弱，不利于税务机关严格开展税源管理，使依法治税难以落到实处。第二，税制设计过于复杂。如：税制交叉、税收优惠政策过多过滥及内外两套税制等，为纳税人偷逃税提供了制度层面的激励和诱因。第三是实施机制弱化。离开了有效的实施机制，任何一种制度尤其是正式制度只是一纸空文，判断制度是否有效，除判断正式制度及非正式制度是否有效外，主要是看其是否得到有效实施，而衡量实施机制是否有效，关键在于对违约成本的衡量，如果违约的成本大于收益，人们便不会去违约，反之，人们就会无休止地违反制度。当前我国税源管理中存在的问题，其中一个主要的原因是税收制度的实施机制弱化、违约成本低。
2．税源信息不对称引发纳税人逆向选择，导致税源信息失真
税收法律法规，是否缴纳税款进行成本收益分析。理论上说，如果税收制度公开、透明，税务机关也完全掌握纳税人的涉税信息，征纳双方就会达到了一种均衡，税收不仅能够满足国家财政需要，而且纳税人也能承担得起。此时纳税人的选择只能是依法纳税，而税务机关也能做到依法征税，应收尽收，二者的税收边际效用相等。但是，现实情况并非如此，由于税务机关受各种客观条件或主观条件的制约，难于掌握纳税人的真实全面信息，在信息上处于“信息劣势”，就会发生发现不了纳税人违法的行为现象，此时纳税人违反税法的成本极小甚至为零，而由此获得的收益却很大，这会激励纳税人隐匿涉税信息，甚至提供虚假信息，以获取更大利益，这对于其他依法纳税的纳税人来说，显然是不公平的，而且，他们也是理性的经济人，也要进行成本收益分析，结果也会利用自身的“信息优势”来牟取利益，这就是信息不对称导致的纳税人逆向选择，这是导致税务机关所获取的信息失真现象突出的主要原因。如果税务机关不加强管理，最终提供虚假信息的纳税人会越来越多，而依法纳税的纳税人会越来越少，就会出现“劣币”驱逐“良币”现象。 3．依法治税环境不理想，税源管理难于有效开展 当前，我国的依法治税环境不容乐观，尽管多年来我们一直致力于税收法律法规和税收政策的宣传，但市场经济所需要的诚实守信的税收环境却还没有相应地形成。一方面在我国现行的财政体制下，客观存在着中央和地方的利益分配矛盾问题，多数地方政府能够从大局出发，维系税收的统一性和税法的严肃性。但也确有一部分地方政府领导，为地方利益而不顾税法的规范统一，自定政策，干扰依法治税，自觉不自觉地充当了税收违法行为的庇护伞。另一方面，社会协税护税力度不够。目前税源管理主要依赖税务机关单渠道来监督，政府相关职能部门及行政事业单位尤其是公安、司法、金融、工商等部门的护税、协税功能没有得到有效的发挥，导致税源管理难于有效开展。另外，税务人员素质不高，执法不规范。我国税务系统中，大约有税务人员100万人，其中，国税系统55万人，地税系统45万人，从文化程度来看，全国税务系统硕士以上约2400人，大学本科约7.9万人，大学专科约34万人，高中、中专约47万人，初中以下约9.5万人。表现出学历结构偏低、知识结构不尽合理、严重缺少现代复合型人才等特点。虽然近几年加大了税务人员的教育及培训力度，但是，还是难于适应依法治税的需要，在具体的税源执法管理中，服务水平不到位、有法不依、执法不严等现象非常普遍，使税法的严肃性和强制性大打折扣。 4．科学有效的税源管理运行机制尚未建立，导致税源管理质量不高 税源管理是一项极其重要的工作，其工作的系统性和严密性直接影响到所反映税源的真实性和税源资料的使用价值。所以税源管理要求有相当高的科学性，然而目前我们的这项工作开展得还很不完善。主要原因是：一是没有明确的税源管理目标，使税源管理工作步入盲目性的误区。税源管理的目标通常包括：掌握税源的产生、发展及其变化的规律，厘清税源的底数，确保征税努力最大化以及提高纳税人的税收遵从度等，尽量缩小税源与实际税收的差距，减少税源流失。只有明确了这些，税源管理才能有的放矢，真正发挥作用。二是没有一套系统、规范的管理流程和方案， 税源管理难以有效开展。多数税务机关既未设立专门负责税源管理的职能部门，又没制定统一的税源管理工作流程，致使税源管理职责不清、责任不明，管理效率无从谈起。三是税源管理的手段和措施不够得力。只能从纳税人的税务登记、纳税申报、发票管理和税务稽查等手段来实施税源监控，在计算机税源监控方面，虽然已具备了税务登记、申报监控等功能，但远不能适应现代化管理的新要求，还不能够为税源的全面监控提供强力支撑，对信息的处理运用还处在低层次阶段。四是过分强调“集中征收，重点稽查”，弱化了税源管理的职能，“疏于管理、淡化责任”问题突出。如：小规模纳税人起征点上调后，基层税务机构大范围收缩，导致部分地区税源管理缺失；以纳税申报为基础，取消专管员制度，使多数税务机关就此放弃了对纳税户的管理，坐等纳税人上门申报，从而割断了传统的税务机关和纳税人之间联系的纽带，致使税源信息采集不及时、不全面、不准确，虽然新型征管模式增加了强化管理的内容，但仍处于变动磨合的状态。五是监督考核机制缺位，税源管理激励机制弱化。 三、国外税源管理的实践经验 （一）从税收立法着手改革税制，使税源管理有法可依 西方发达国家如美国、德国、法国、英国等都具有法制健全的共同特征，在税源管理中注重从税收立法着手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，使征管和纳税都变得相对简单，无论是从具体的各税种、征管程序、行政复议、行政诉讼，还是到征纳双方的关系等，都具有明确的法律规范。如英国、美国都以宪法为最高准绳，制定完备的税收法典或税收基本法，下设一整套相应的税收实体法、税收程序法，使税收征管过程有法可依，税务机关依法征税，纳税人依法纳税，中介机构依法代理，税源管理有章可循，达到税源管理的法制化、规范化、程序化目标。另外，为了有效控制税源，防止税收流失，税务机关获取信息具有法律支撑。如德国法律规定，银行凡是汇进或汇出金额每单超过一定限额者均要向税务机关通报；美国法律规定，银行、社会保障等部门的资料不得对税务部门保密，税务部门可以利用法律赋予的手段向各有关方面获取一切所需的信息；在哥伦比亚，银行、信用卡的发行人和公证行都有义务向税务管理当局报告交易量超过一定金额的个人或公司信息，当局据此对那些从未申报的纳税人进行审计；阿根廷税法规定政府部门及公共服务部门（包括金融）信息资料必须与税务机关共享，不得对税务部门保密 。 （二）开发应用信息管理系统，为税源管理提供网络支持 国外一些国家在重视税收管理的过程中，逐步认识到完备的信息网络是税源监控管理的基础。因此，在强化税源监控上，纷纷采取最新的技术手段，大力开发和应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量，为税源管理提供网络支持。如意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现了与纳税人、政府部门及欧盟国家的信息交换和数据共享；美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴，以及纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作；德国在税务管理和税务稽查系统中，都应用了大量先进的高科技手段，具有完备的信息网络化系统，不但使各级税务部门与纳税人之间能够方便、快捷地实现信息的网络化传递，而且，在同一个网络平台上，不同地域、不同部门的相关人员都可以获取和利用各类涉税信息 。 （三）合理设置管理机构，强化重点税源管理 国外税源管理中，注重对纳税人实行分类管理，特别是强化对重点税源的管理，不仅使税务机关抓住了税收工作的主动权，而且使管理工作更具有针对性。如：巴西全国共有纳税企业600万户，其中大户有16.5万户，占总户数的2.75%，其交纳的税款却占全国税收总额的90%，为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控；澳大利亚税务当局按涉税犯罪风险率把纳税人分为高、中、低三类，其中，高风险纳税户占17%，其税收收入占全部税收收入的80%，相应的，其稽查重点也放在了高风险纳税人的身上，税务人员要对其实行全程监控、全面跟踪、全面审计；荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理；乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。 （四）推行统一税务代码制度，加强税务登记管理 推行统一的代码制度，并在经济活动领域对其加于广泛应用，是国外社会管理协调性比较高，对税源管理支持比较大的突出表现，这项制度既可以缩小潜在纳税人与注册纳税人之间的差异，而且在基础管理手段上为税务部门获取和掌握纳税人的经济信息提供了较大的便利。如:经济合作与发展组织（OECD）国家，对所有纳税人都实行了统一的纳税人识别号码，个人用身份证号码或者社会保障号码作为纳税人的识别号码，这一代码用于纳税人的一切经济、税收活动中； 意大利规定年满16岁的公民均须到当地税务机关登记并领取税务代码卡，纳税人取得收入的各种活动都要与代码相联系；美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生唯一不变的；在巴西，自然人一出生就会拿到一个社会保障卡，其作用既可以用来享受社会保障，又作为个人的纳税识别号，而公司则从成立之日起就被赋予一个纳税识别号。 （五）健全信用管理体系，鼓励纳税人诚信纳税 国外特别是发达国家社会信用管理体系比较完善的标志之一就是信用数据的征集体系齐全，具体操作在国外主要有政府主导和民营市场化运作两种形式，其中欧洲部分国家（如法国），亚洲部分国家（如印度)和拉丁美洲部分国家(如墨西哥)是由政府主导推动的，而在世界上信用制度最发达和完善的美国则主要由民营市场化运作，例如：美国的D&B公司是世界上历史最久且规模最大的企业资信调查类信用管理公司，拥有多达6000万个企业的信用数据，是世界最大的信用数据库 。通过这一体系，税务部门可以快速取得任何一个纳税人的真实资信状况和税收信息，为税务部门实施税源管理提供了较为便利和可靠的基础数据支持。另外，国外普遍重视纳税信用在经济活动中对纳税人的影响。如日本实行“白蓝”申报制度，对会计核算健全的纳税人使用蓝色申报表，而对会计核算不健全的纳税人使用白色申报表，使用蓝色申报表的可以在税收政策和征收手续上享受一定优惠待遇，如个人所得税纳税人，一年可获得10万日元的扣除，对其从工资收入中支付给予其共同生活的亲友的某些款项，允许作为费用列支，日本在这一差别申报表制度推动下，纳税人的会计核算普遍得到加强，在一定程度上促进了税务机关对税源的监控管理。 （六）重视纳税评估，建立规范的纳税评估制度 纳税评估作为税源管理的一种重要手段，在国外得到了充分的运用，是许多国家税务局的核心工作之一。新加坡是推行纳税评估制度较为规范的国家，评税管理主要采用财务分析法和核对法两种方法进行。其中：财务分析法即评税师根据已掌握的各行业财务指标的标准值即平均值，经财务分析后，利用计算机系统找出偏离标准值的纳税人，通过函调和面谈的方式来评定其应纳税额；核对法即评税人员通过掌握的各种情报、信息（包括从社会各界取得的纳税人相关资料），通过函调或面谈形式，对纳税人申报表中的内容（如纳税人的收入、支出、扣除、应纳税所得额等）进行核对，看是否相符，如有不符则通过函调，请纳税人做出解释，如果纳税人无法自圆其说，即可判定存在涉税问题。其纳税评估工作呈现出纳税评估分工较细、评税具有严格的程序、重视纳税人的自查自纠及主要依托计算机系统进行等特点。英国也是纳税评估制度推行较好的国家，其各税种的税收征管一般都需要经过纳税申报、估税、税款缴纳和税务检查等程序，估税是税收征管程序中的重要环节，其中增值税和资本利得税实行自行估税，如果税务当局认为纳税人在某一时期的税收申报不完全，或者有理由认为纳税人少申报了增值税，则可以对其少缴的税款部分签发估税单，其他的税种均由税务当局根据纳税人提交的税收申报表连同提供的一些其他文件如自营者的会计表等，计算出纳税人的应税所得，估算应付所得税款，如果稽查员发现纳税人有利润（所得或利得）未被估税，或者纳税人无资格享受的宽免或减免，他可以对纳税人的这些应课税所得签发补缴估税单 。 四、完善我国税源管理的路径选择 针对当前税制不规范、税源信息不对称、税收环境不理想及税收运行机制不畅等多方面的原因，从而导致税源管理中存在税源流失严重、税源监控乏力、税收执法随意、信息化差距较大等问题，因此，必须立足我国实情，借鉴国外税源管理成功的实践经验，完善我国税源管理的制度安排，建立适应市场经济体制的税源管理新格局。 （一）深化税制改革，完善税法体系 1．建立以税收基本法为核心的税收法律体系 一个完整的税收法律体系应由税收一般性规范（税法通则或税收基本法）、税收实体法（税收债务法）、税收程序法、税收处罚法、税收救济法和税务行政法等构成。 我国目前尚无税收基本法，税收原则和一些重大的税收问题缺乏明确的法律依据，弱化了税法的权威性，导致偷逃税现象比较普遍。为此，在充分调查研究的基础上，首先要尽快组织制定税收基本法，规定税收基本制度、税收立法原则、税务管理机构及其权利与义务、税收立法及管理权限、纳税人的权利与义务等基本内容，用于统领、约束、指导、协调各单行税法、法规。其次，要提高各主体税种的法律层次，增强税法的钢性和法律权威。另外，要加快税收司法保卫体系建设，单独设立税务警察和税务法庭，使税收执法有坚强的后盾。考虑税务、公安机关的职能和格局，我国税务警察机构应当是由公安部、国家税务总局共同组建，在系统实行垂直管理，统管国、地税警务，并赋予税警对重大涉税案件的特别调查权和刑事侦查权，依法严厉惩处税收违法行为。税务法庭的设立可以在人民法院单独设立，专审税务纠纷、涉税犯罪案件或税务行政案件，打击税收犯罪，维护税法尊严，保护纳税人的合法权益。 2．进一步深化税制改革 一是优化税制结构。合并一些重复设置的税种，如针对现行税制中对内外资企业和中外籍人士设置的企业所得税、房产税和车船使用税等要统一税法；停征若干税种，取消目前税制中不符合市场经济要求的特定目的税，如屠宰税等；开征一些新税种，如开征社会保障税、环境保护税等新税种。二是改进和完善部分税种。流转税方面：增值税的改革主是由生产型税基向消费型税基转化，并扩大征收范围，将交通运输、建筑安装等调整到增值税税目，使增值税征收链条更加完整和便于征管；消费税主要是调整征收范围，将一般性生活消费品排除于消费税征收范围之外，并适当增加一些税目。如将普通化妆品、护肤护发品等日用消费品从税目中剔除，同时根据消费水平，确定一批高消费产品和高消费行为以及会导致环境污染的产品和行为作消费税的征收项目。所得税方面：企业所得税的改革要统一内外资企业的所得税法，包括统一并适当降低税率、统一税前成本扣除标准、统一优惠政策等；个人所得税近期应提高税前扣除标准（起征点），减少税率的累进级次，减少中低收入阶层的税收负担，并实行分项与综合相结合的个人所得税制。 3．加强税收优惠政策的管理 目前，税收优惠政策内容多、规定散、补充繁、变化快，虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性，及时反映了国家的政策意向，但从整体上说，显然缺乏系统性、规范性和透明度，税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低，实施中对征纳双方来说都难以准确把握，因此，必须加强税收优惠政策的管理。首先必须对税收优惠政策清理和调整。对各种非法的税收优惠政策应坚决取消；对国家规定的到期的优惠政策原则上应恢复征税；对照顾性质的应逐步取消；对区域性的应逐步调整；对国民经济发展要求鼓励的应扩大和完善。其次，可考虑建立单独的税收优惠行政法规，改变税收优惠多、散、乱的局面。由全国人民代表大会授权国务院制定单独的税收优惠法规，可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序，分则中或按税种或按优惠目标分章，将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等，归并整理后一并纳入税收优惠法中。同时应注意税收优惠的时效性，除优惠政策制定时应加强预见性外，对税收优惠法实行定期修订。第三是加大税收优惠政策的监督检查力度，防止各种越权减免和优惠政策的“走调”。 （二）加强税源专业化管理，提高税源监控水平 1．建立完善的税收管理员制度 税源管理工作要落实到人，就必须建立和健全税收管理员制度，税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。税收管理员制度是基于对以往“一人进厂，各税统管，集征管查于一身”，权力不受制约的传统专管理员制度客观、全面辩证地分析后，发扬优点，纠正弊端，根据税源管理工作客观要求本着强化管理目标加以改进和完善而形成的，重点是发挥税务管理员对税源状况比较了解及税源管理责任明确的优点，切实解决“疏于管理、淡化责任”问题。 税收管理员主要工作职责是按片负责对纳税户的税源管理工作，既包括实地了解纳税户情况、提供服务和进行必要的检查，也包括对每个纳税户的案头管理。具体包括：税收政策宣传、纳税辅导咨询、掌握税源变化情况、纳税评估、核实申报纳税情况、提出如税款核定、一般纳税人认定、减免缓退税调查意见和一般性涉税违章行为纠正处理意见等经常性的管理和检查工作。税收管理员可采取依托计算机和书面资料分析等管理方式，约谈纳税人、实地调查、日常检查等具体工作手段。但同时必须采取有效措施纠正和克服过去专管员不受制约的弊端，建立监督制约机制。一是进行权力制约，原则上税收管理员“三不管”，即不管税款征收，不管减免税等涉税审批事项，不管处罚；二是对税收管理员做出廉政规定，防止和制止“吃、拿、卡、要、报”等问题发生；三是对下户检查工作进行规范，进行检查要有计划性，避免重复下户，对临时性工作下户要实行报告制，下户检查要有详细记录，并及时提交报告，一般下户检查要实行双人制；四是税收管理员要实行定期轮岗制。 2．完善重点税源管理制度 由于管理资源的相对稀缺，要对所有纳税人实行全面的税源监控管理未免太过于理想化。因此，按照经济学的成本收益原则，应在税源管理方面分清轻重缓急，讲究效率，应把重点税源的管理与监控作为税源管理工作的重中之重来抓。自国家税务总局2000年起在全国税务系统开展重点企业税源监控工作开始至今，我国已初步建立起了“金字塔”结构的国家税务局、地方税务局四级交叉重点税源监控体系。其特点是将纳税人的财务信息及产品信息纳入了监控的范围。今后应从以下几个方面加以完善：一是充实管理人员，完善岗位设置。对重点税源应实行专人管理，要将税收管理员中一部分既懂企业财务会计又懂计算机操作和统计分析的人员充实到重点税源岗位。同时细化工作岗位，明确岗位职责，统一工作规范，将基层重点税源岗位分设为管理岗位和综合岗位，管理岗位由基层税收管理员担任，分片负责开展工作，其主要职责是掌握辖区内纳税人的动态情况、调查核实管户生产经营情况、财务核算情况和申报、纳税情况，并向综合岗位人员反馈。综合岗位由业务精、素质高和责任心强的人员专人担任，主要负责集中分析相关资料，综合管理岗管理员的意见，提出加强管理的建议。二是进一步完善纳税人申报制度。要依据征管法及其实施细则制定纳税人专项申报规定，明确重点税源纳税人自行申报重点税源信息资料的义务及不履行义务应承担的法律责任。三是应尽快建立起与综合征管软件相配套的重点税源信息监控及分析管理系统，逐步实现重点税源数据库数据采集、数据处理、数据核实和数据分析的计算机化和数据传递的网络化，并建立即时信息和历史数据查询系统。这样，不仅能大大提高重点税源监控管理的时效性和科学性，也将减轻数据录入的工作量，提高工作效率，并为最终实现对整体税源全面监控管理奠定基础。四是充分运用科学的分析和预测方法，提高重点税源监控管理水平。要将重点税源户通过合理的分类，进行分析比较，特别是要重视税收与经济的关系分析，充分运用GDP为主的宏观经济指标以及相关行业数据信息，进行宏观总量分析、行业税负分析、税收与GDP的弹性关系分析等，要应用科学的预测方法，如回归分析法，弹性系数法等进行税收预测，为税务决策提供可靠的参考。 3．加强发票管理，积极推广税控装置 加强发票管理，强化以票控税功能，是税源管理的重要途径。近年来，随着金税工程的不断完善，增值税专用发票违法行为初步得到控制，但利用普通发票偷税现象却花样翻新，愈演愈烈，因此必须加大普通发票的管理。 一是要提高普通发票的印制技术和质量。建议普通发票版本、式样应同增值税专用发票一样，全国统一格式，并保持相对稳定。这样有利于提高发票的可鉴别性，同时，在保证发票成本的前提下，普通发票印制最大限度应朝技术含量高、防伪性能强方向发展，提高发票的防伪性。二是要完善管理手段。首先，要逐步推广电子版发票，将发票管理逐步纳入信息化管理轨道，改变传统的手工管理方式；其次，加强普通发票的日常检查和专项检查，实行“双向跟踪”监督制度。管理部门应及时抽查纳税人交回的票据存根联，必要时上门到报销单位核实发票联。稽查部门及纪检监察部门要反向抽查票据，在检查时，要认真核实发票联的真实性，必要时要与存根联核对。对有问题的发票，应加大对开具者的处罚力度，提高纳税人发票违法的成本风险。第三是建立健全激励机制，鼓励消费者索要发票。应建立发票违章举报奖励制度，将发票管理纳入社会监督，并实行有奖发票，鼓励消费者索要发票的积极性。三是要转变单纯的以票控税观念，加强税控装置管理。税务部门通过税控装置可以对纳税人的生产经营情况进行监督和管理，提高征管效率，防止税款流失，有效地避免纳税人不开发票、大头小尾或单联填开等利用发票逃避纳税义务的行为。近几年来，税务系统在出租车、加油站及专用发票管理方面推行税控装置，取得了令人鼓舞的效果。今后，应该在全国范围内继续大力推广使用税控装置，对出租车、加油站、饮食业、娱乐业、零售业等行业，有计划分步骤地在全国范围内全面推开。 （三）完善纳税信用建设，促进依法诚信纳税 市场经济是法治经济，也是信用经济，一个完善的税收机制，既要有税收法律体系的约束，也要在税收征纳行为中讲求信用这一道德基础。税收作为市场经济的重要组成部分需要法治，也需要信用。通过信用的方式可以调整税收征纳关系，规范税收秩序，净化税收环境，推进我国依法治税进程，为税源管理提供宽松的环境。 1．构建科学合理的纳税评估体系 纳税评估是强化税源管理的有效途径之一，税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税期申报纳税情况、代扣代缴税款情况的真实性、准确性及合法性进行审核、分析和综合评定，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中错误和异常申报问题，提出日常税源监控管理措施建议，达到对纳税人整体性和实时性控管，从而提高税收征管质量，同时为纳税信誉等级评定奠定基础。 一是要明确纳税评估机构的职责内容。根据评估工作需要，当前涉及纳税评估的部门主要有基层分局税源管理部门、计划征收部门、征管部门、税政部门和稽查部门，为保证评估工作有效开展，应明确各部门的具体职责。同时，需要建立起有效的协作体系，明确各部门、各环节之间的资料信息传递的步骤、时限和责任，促进部门间的协调配合。二是要建立起纳税评估指标体系。可以根据管理工作的需要设定不同的纳税评估指标。一般来说，评估指标可分为两类，一类是质量指标，一类是数量指标。质量指标如税务登记情况、账簿、凭证的设置、保管、会计核算及报送情况、发票的保管、开具、使用、取得情况、税控装置及防伪税控系统的安装、保管、使用情况、财务会计报表和其他纳税资料报送情况和税款缴纳及欠缴情况等；数量指标如零负申报次数、税负率、税负变动率、销售毛利率、销售利润率、收入成本率、收入费用率、投资利润率、销售成本变动率、销售利润变动率、应纳税额变动率等。对于指标的分析，可以采取纵向和横向比较分析的方法，如对于质量指标可以将纳税人情况与税收法律法规规定的标准进行比较，从中发现疑点。数量指标一方面可根据情况将纳税人当期指标数值与历史连续若干期平均水平进行比较，分析指标变动趋势及是否变动异常。另一方面可以测算行业指标峰值进行比较，对超出峰值的可以初步认定存在问题。峰值的正常浮动范围是（ū±σ），其中：ū同类纳税人样本平均值，σ为均方差(σ2=Σ(ui-ū)2/n，i=1、2…n)。三是科学界定工作步骤，确定评估工作流程。纳税评估工作步骤具体可分为三个阶段：准备阶段、实施阶段和结束阶段。准备阶段主要是制订评估方案、确定评估对象及挑选和培训人员；实施阶段主要是利用各种手段搜集整理评估资料、实行人机结合的审核分析、约谈方式举证确认等；结束阶段主要包括评定处理、撰写评估报告等。 2．实行纳税信誉等级管理制度 纳税信誉等级管理制度是根据纳税人的税收遵从程度，将其评定不同信用等级，并实行分类管理的制度。它是建立诚信纳税机制、激励纳税人依法诚信纳税的有效载体和手段，建立纳税信誉等级管理制度不仅有利于提高纳税人依法诚信纳税的意识，也有利于税务机关明确税源监控的重点目标。对纳税信用较高的给予较高的等级认定，对较低的评定为较低级别，这使税务机关在抓好重点税源管理的同时，根据纳税人的不同纳税信誉等级，有针对性地进行分类管理，把税源监控工作的重点放在纳税信誉等级较低的纳税人上，提高税源管理的针对性。当前应从以下几个方面加以完善： 一是在评定对象上，应进一步扩大范围。当前的评定对象主要是从事生产经营的纳税人，应当说这是符合现阶段客观实情的，但随着我国经济的发展和税源监控水平的不断提高，对个人收入、财产及消费等税源信息能有效监控的情况下，应把个人纳税人纳入纳税信用等级评定范围。二是在评定方法上应实行定性与定量相结合、先定性后定量的方法。可以根据纳税人的税收遵从度将纳税信誉等级分为A、B、C三类，A类纳税人要求熟悉税法且自觉遵守税法，无税收违法犯罪记录或嫌疑证据，若具有主观上故意违反税法，已受过行政处罚，有涉税犯罪记录或将受行政处罚或涉税犯罪正在处理中的纳税人可评定为C类纳税人。A、C类外的纳税人为B类纳税人。为减少工作量，对C类纳税人评定实行定性方法，不实行定量方法，对A、B类应实行定性与定量相结合的方法。三是在评定主体上，应由中介服务机构来评定。目前，纳税信用等级评定由各级税务机关组成，随着社会信用体系的完善及市场经济的成熟，纳税信用等级的评定应由社会中介服务机构来承担，充分体现公平、公正和公开的原则，避免由政府干预过多造成信用管理有失公允的现象。税务部门的主要职责是对这些中介机构的资格进行审核、认定、管理、监督。纳税信用中介服务机构的建立可以采取多种形式。如可以在商业性的信用公司开辟纳税信用中介服务，也可以由纳税人自发地成立信用信息机构，以会员制的方式进行运作。四是建立纳税信用的激励和处罚机制。要依据纳税人的不同信誉等级，进行税收管理和服务的差别对待，对信誉等级较高的纳税人在纳税检查频度、税务登记证年检和一般纳税人的资格年检、办税程序的简便、发票供应、出口退税、优惠政策的享受等多方面提供便捷、优质、高效的服务，从制度上鼓励诚信纳税；对中等信誉的纳税人则加大宣传、教育和辅导力度，注意引导其向较高等级转化；对于失信的纳税人，则要加大对其的惩罚力度。一是税务机关应加强对这类纳税人的管理，加大稽查和监督力度，并规定在一定时期内不得评定为正常有信用纳税人。二是建立税收信息不实纳税人公告制度，通过新闻媒体或在办税服务厅公布，供公众随时查询，接受全社会的监督。三是要与商业信用挂钩，如：银行贷款、股票上市、工程招标等，进行全方位的信用惩罚。 （四）大力推进信息化建设，完善税源管理手段 我国税收信息化建设与现实需要还存在一定差距，因此要把推进信息化建设作为加强税源管理的重要工作来做。 1．尽快实现全国统一的征管应用软件 在完善综合征管软件的基础上，应加速推广进程，力争在全国范围内统一征管软件的应用。而且，信息化建设的权限应集中在国家税务总局，软件开发应由总局统一组织，省及省以下税务机关主要是应用，原则上不搞开发，避免税务系统软件不兼容、重复开发，造成资金、人力浪费的现象。在抓好国税系统信息化建设的同时，应逐步改变地税系统信息化建设慢于国税系统的局面，实现整个税务系统信息化建设的同步进行和信息共享。 2．实现信息的整合 我国统一的税务信息化目前主要有三大应用系统：一是作为“金关”工程四大应用系统之一的“出口退税管理系统”；二是以增值税专用发票采集、认证、稽核比对和协查为主的“金税二期”；三是综合征管软件。但这些系统目前还不能形成有效的衔接，不能实现数据的共享，因此，对这些系统进行整合是当前信息化建设的一项重要任务，也是实现纳税信息“一户式”管理的核心。 3．建立涉税信息的数据中心 建立税务、企业、工商、银行、海关等相关部门联网的信息数据中心，这是今后税务部门计算机网络应用的基础和核心。为减轻基层征管部门处理数据的工作压力，确保数据质量，降低管理成本，应倡导在地市级以上税务机关成立数据中心，进一步提高数据处理的集中程度，实现按省集中处理。税务部门的数据中心需要收集两方面的涉税信息。一方面是税务部门内部掌握的信息，如税务登记信息、发票领用信息、纳税申报信息、税款入库信息以及稽查历史信息等；另一方面是税务部门外部的涉税信息，主要包括企业内部经营情况信息、工商登记信息、金融部门的纳税人资金信息、海关的货物进出口信息以及公安部门的有关信息等。全国各级税务部门可以通过税务系统广域网对数据中心的信息资源进行综合利用，从而提高涉税信息处理、利用能力。 （五）加强税源管理队伍建设，提高税收执法管理水平 人是诸多生产要素中最活跃的因素，税源管理人员的素质直接决定着税源管理水平的优劣。在当前以法制化、信息化为主要特征的新形势下，对税务人员的素质提出了更高的要求，各级税收机关应把建立一支高素质的队伍作为提高执法水平的重要工作来抓。 1．加大教育培训力度 随着经济形势的发展，税源管理对管理人员的能力，特别是管理水平、计算机水平和执法水平等提出了越来越高的要求，为此，教育培训应当转移到以实务为主的执法能力和业务技能培训上来，要进一步优化教育培训机制，以需求为导向，广泛开展包括业务培训、任职培训、专业培训、更新知识培训等多形式、多层次的教育培训，充分利用内外教育资源，形成高等院校深造、内部培训基地教育和远程网络教育三位一体的教育培训格局，不断提高人员素质。 2．建立激励创新机制 首先，建立真正的干部能上能下，能进能出的制度。在干部考核任用上，坚持正确的用人原则，既注重才，又注重德，将一批德才兼备、具有较强组织协调能力及驾驭全局能力的年轻干部充实到领导岗位上。入口方面，要面向社会公开招考高素质的人员，从源头上改善人员的结构。并逐步推行末位淘汰制，把不适应税收工作的人员逐步淘汰出局，这样通过不断的“换血”，以提高公务员的素质，并形成一种强大的竞争压力，迫使不思进取的公务员不断的学习提高自身的综合素质。其次，逐步推行能级管理制度。根据税务人员素质评价的结果进行评定分级，调动广大税务人员钻研业务及工作的积极性，要根据人员专业等级和工作实绩，择优上岗，实行业务能级与待遇、职务等挂钩，打破传统的干多干少、干好干坏一个样的问题，把个人的能力价值最大限度地发挥出来，形成尊重知识、尊重技术、尊重能力的氛围。 3．建立健全执法责任制与执法监督机制 要科学界定职责范围，按照法定权限以岗定责，以责定人，明确每个岗位的执法责任，严格实行执法过错责任追究，从而提高执法人员的执法水平和有效减少寻租性腐败行为的发生。并建立健全严密的监督机制，当前税务部门监督的重点是税收执法权和行政管理权，通过对这“两权”的监督，保证国家的税收法律法规和各项规章制度得到全面、正确的贯彻实施。同时提高服务意识，要一手抓执法，一手抓服务，树立服务理念，健全服务制度，完善服务体系，增强服务意识，文明执法，公开办税，不断提高服务质量，接受全社会的监督。 （六）密切部门配合，建立综合治税的税源管理新格局 在当前我国税制还不够完善、公民纳税意识不强、存在大量隐型经济、现金交易等不公开、不规范的经济行为的情况下，税源管理除加强税务机关主体管理外，还必须外延社会管理监控，以税收法律、法规为依据，采取多渠道、多形式动员社会各界参与税源管理，为税务机关及时获取税源信息提供协助，形成社会化的综合治税格局。 1．党政部门要转变观念，积极支持税收工作 各级党委政府领导要树立正确的税收观，坚持依法行政，严格执行国家税法和遵循税收管理权限，坚决纠正乱开减免税口子、随意变更税收政策和自立税收优惠政策的行为。要切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作情况汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的实际困难和问题，维护和支持税务机关依法治税。同时，要努力营造相关部门积极配合的环境，健全税务机关与其他执法机关及社会组织协调配合机制，一是要落实责任。由政府领导，对协税护税的部门和单位签订协议，明确职责，纳入政务考核，并兑现奖惩，促进协税护税工作；二是要落实举报制度，健全涉税案件举报工作办法，重奖举报有功人员，并为其保密，调动社会各界举报税收违法的积极性；三是实行税源信息报告制度。要求所有支付款项给纳税人的单位都要定期向税务机关报送有关信息。四是建立纳税人统一代码制度，并广泛运用于税务、工商、银行以及其他需要代码管理的部门中，为实现信息共享创造便利条件。形成部门协税、群众护税、税务机关专业管理的税源管理格局。 2．财政、审计部门要加强监管，提高会计信息质量 财政、审计部门要加强对企业财务与会计的监管，切实落实《会计法》。要制定国家统一的会计规范制度，如会计准则、会计核算办法及专业核算办法等会计标准，规范会计核算，保证有法可依。严格监督检查，对监督执行结果采取奖优罚劣，激励守法者，严惩违法者，特别是要加大对会计信息失真、不规范的处罚力度，杜绝会计造假现象的发生，提高会计信息的质量。 3．税务部门要加强与相关部门及自身的配合与协作 一方面税务部门要加强与工商、银行、统计以及公检法等部门的配合和协作。与工商协作的重点是加强有关注册登记、变更登记等信息的及时传递，可建立定期通报协作制度、联席会议等制度，及时传送户源动态信息。金融部门要严格执行扣款程序，积极协助税务机关扣缴税款，并规范结算制度，控制企业多头开户，制止大额现金结算。统计部门应定期向税务部门通报国民经济核算指标数据。在独立的税务司法机构未建立之前，偷税等违法行为的查处和打击，需要公检法的大力配合与协作。另一方面要将税源管理工作作为税务机关内部征收、管理、稽查各部门具有共同责任的工作加以落实，根据实际情况，制定和完善各部门（包括国、地税局）信息传递和信息共享制度，加强部门间的协调配合。 结束语 税源管理是税务机关根据税收制度，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，对税收收入来源进行采集、监控、评估、分析和预测，掌握税源的规模、分布、发展状况，最大限度使税源转化为实际税收，实现税制意图的一系列税收管理活动。税源管理的基本内容可以界定为核实和掌握税本、纳税人、课税对象和税基等。税源管理受制于税制、征管模式、技术手段、纳税意识、税务人员及社会各部门等多方面因素的影响和制约。可以将期望理论、博弈论和委托代理等理论应用于税源管理分析。我国的税源管理自建国以来大至可分为四个发展阶段，近年来税源管理也取得了一定成绩，但由于税制不规范、税源信息不对称、税收环境不理想及税收运行机制不畅等多方面的原因，导致我国税源管理中税源流失严重、税源监控力、税收执法随意及信息化差距较大等问题，因此，必须借鉴国外税源管理成功的实践经验，完善我国税源管理的制度安排，建立适应市场经济体制的税源管理新格局。 二OO六年八月
参 考 文 献
[1]刘新利：《税收分析概论》，中国税务出版社1999年版。 [2]金人庆：《中国当代税收要论》，人民出版社2002年版。 [3]张培森、刘新利：《中国税收报告（2001—2002）》，中国税务出版社2003年版。 [4]曾国祥：《税收管理学》，中国财政经济出版社2003年版。 [5]陈振明、孟华：《公共人力资源管理》，福建人民出版社2003年版。 [6]杨斌：《税收学》，科技出版社2003年版。 [7]黄新华：《公共部门经济学》，福建人民出版社2003年版。 [8]中国社会科学院财政与贸易经济研究所：《中国：启动新一轮税制改革：理论转变、政策分析和相关安排》，中国财政经济出版社2003年版。 [9]国家税务总局征收管理司：《新征管法学习读本》，中国税务出版社2001年版。 [10]汤贡亮、梁俊娇：《中国税收制度与管理》，清华大学出版社2004年版。 [11]云南省国家税务局科研所：《税收理论研讨文集——2004年度》，2005年版。 [12]谭跃进：《定量分析方法》，中国人民大学出版社2002年版。 [13]梁朋：《税收流失经济分析》，中国人民大学出版社2000年版。 [14][日]井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版。 [15]吴旭东：《税收管理》，经济科学出版社2003年版。 [16]秦泮义：《浅议税源管理》，《中国税务》2002年第3期。 [17]吴新联、焦瑞进：《进一步发挥重点税源监控工作的作用》，《中国税务》2002年第12期。 [18]李鸿文：《大力实施科学化精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率》，《云南国税调研》2004年第3期。 [19]王雄、杨宁：《建立纳税评估体系构建税收管理新格局》，《市场论坛》2004年第1期。 [20]李中华：《发展中国家税源控管的经验借鉴》，《当代财经》2004年第4期。 [21]李中华：《税源管理控制机制的国际借鉴与创新》，《生产力研究》2004年第4期。 [22]周小平、李菲：《运用国际经验提高我国税源监控的有效性》，《涉外税务》2004年第6期。 [23]赵岩：《关于税源管理理论框架的思考》，《涉外税务》2004年第1期。 [24]李恒光、杨东川：《税源管理相关问题浅论》，《天水行政学院学报》2001年6期。 [25]谢永清：《国外税源控管的经验及中国税源控管的完善》，《中国财经信息资料》2004年第2期。 [26]安体富、秦泮义：《西方国家税源管理的经验及借鉴》，《税务研究》2002年第4期。 [27]李娟：《借鉴国际经验构建我国纳税信誉体系》，《税收与企业》2003年第2期。 [28]国家审计署办公厅：《788户企业税收征管情况审计调查结果》（2004年第4号），2004年9月13日。 [29]《税务登记管理办法》（国家税务总局第7号令）2003年12月17日。 [30] 郑兴俊：《关于税收信息化建设若干问题的思考》，《福建税务》2003年第11期。 [31]王东山：《对税收征管改革的回顾与认识》，《税务研究》2003年第4期。 [32]杨斌：《税收征管模式改革回顾、评价与再思》，《税务研究》2000年第3期。 [33]邱慈孙、谢永清：《国外税源控管的经验》，《税务》2003年第11期。 [34]《国家税务总局关于印发〈2002年—2006年中国税收征收管理战略规划纲要〉的通知》（国税函[2003]267号），2003年3月10日。 [35]《家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》（国税发[2004]108号），2004年8月24日。 [36]《纳税信用等级评定管理试行办法》（国税发[2003]92号），2003年7月17日。 [37] 《国家税务总局关于印发〈纳税评估管理办法〉（试行）的通知》（国税发[2005]43号），2005年3月11日。 [38]曾光明：《加强地方税税源管理的若干思考》，《江西财税与会计》2003年第1期。 [39]朱晓庆：《优化税收环境的辩证思考》，《辽宁税务高等专科学校学报》2003年第1期。 [40]陈新：《不良税收环境的成因分析及对策》，《学术探索》2003年第6期。 [41]王乔、周全林：《优化我国税制运行环境的思考》，《当代财经》2001年第10期。 [42]安体富、王海勇：《我国税源管理问题研究：理论范畴与政策分析》，《杭州师范学院学报（社会科学版）》2004年第2期。 [43]李玉军：《从信息不对称理论看税收流失治理》，《广西财政高等专科学校学报》2003年第5期。 [44]陈智：《瓦格纳税收的国民经济原则的启示》，《福建商业高等专科学校学报》2004年第2期。 [45]董根泰：《从新制度经济学看我国税收征管的优化》，《税务研究》2003年第4期。 [46]徐梅、郑海东：《当前我国重点税源管理与监督中存在的问题及对策》，《经济师》2004年第6期。 [47]林颖：《税源流失的原因分析》，《湖北财税》2003年第12期。 [48]张健、李明蔚：《宏观税源管理的政策性分析》，《税务与经济》2002年第6期。 [49]陈通泉：《谈谈社会治税问题》，《成都市地方税务局地税政务调研》2004年第5期。 [50]山东省东营市综合治税调查组：《创建综合治税新机制实现税源监控新突破》，《涉外税务》2004年第1期。 [51]孙亚：《博弈中的税收管理优化研究》，《江汉论坛》2002年第4期。 [52]岳树民：《近年来税收政策手段运用的回顾与分析》，《公共经济评伦》2004年第5期。 [53]张兵、董光晖、余丹：《城区税源管理的主要问题及对策》，《财经与科学》2003年第3期涉外税务》2004年第1期。 [51]孙亚：《博弈中的税收管理优化研究》，《江汉论坛》2002年第4期。 [52]岳树民：《近年来税收政策手段运用的回顾与分析》，《公共经济评伦》2004年第5期。 [53]张兵、董光晖、余丹：《城区税源管理的主要问题及对策》，《财经与科学》2003年第3期。
