目 录
一、实行会计委派制的原因
二、会计委派制的定义和主要形式及意义
三、会计委派制的利弊分析。
四、完善会计委派制的对策和建议。
五、对会计委派制的新认识。
内 容 摘 要
会计委派制有多种形式，在实际工作中确实发挥了一定的积极作用，但它却是特定经济时期的产物。“会计人员委派制”的提出和实施是受一定环境因素制约，也存在历史的局限性和自身的不足，但不能全盘否定，更不能以为它是灵丹妙药，适合于所有企业、事业单位。笔者认为，“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业，不适合于现代企业制度的代表一股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。所以会计委派制要能适应当今经济的发展要求，还需要在发展中逐步完善。
关键词：会计管理 会计委派制 内部控制度监督机制
会计委派制的认识和思考
一、会计委派制的主要形式及意义
（一）、会计委派制的主要形式
会计委派制的实现形式不是一种模式，而是多种多样的。从各地的试点情况看，归纳起来主要有以下几种形式：l、直接向行政事业单位委派会计，由政府主要领导亲自挂帅财政部门，负责具体实施，以加强预算外收入管理为目的；2、对行政事业单位实行会计集中核算，即在财政部门设立行政事业的单位财务会计核算中心，在保持实行集中核算的单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，实行“集中核算，分户管理” ，融会计服务与监督管理为一体；3、向国有企业委派财务总监；4、向中小型国有企业委派财务主管，实行集中统一管理；5、乡镇企业和村级单位实行财务统管；6、合资企业、私营企业和个体工商户要通过立法形式推行会计代理制，由经营者自主选择当地会计师事务所为其代理会计核算，提供会计核算资料：7、实行单位（公司集团）内部会计委派制；8、对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。
（二）、实行会计委派制的重要意义
实行会计委派制，健全监督约束机制，净化会计工作秩序，保证会计资料的真实性和完整性，推进党风廉政建设具有重要意义。
l、实行会计委派制度，是加强会计监督和从源头上防治消极腐败现象的有效措施。各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制住源头。在经济领域，很多权、钱交易的腐败行为，都是由领导干部：直接干预具体的经济行为造成的，经济管理体制的不完善和存在的漏洞为腐败的滋长提供了适宜的条件和土壤。
2、实行会计委派制，可以增强会计人员的监督力度，提供高质量的财务会计信息。会计人员在经济管理体制中被赋予了财务监督的使命，可是在执行中却没有相应的地位。这其中当然有会计人员本身素质和专业技术水平的原因，但会计管理体制是根本原因。会计人员是单位中的一分子，自然要受制和服务于单位，这样就缺乏进行会计监督、制约的基础和权力保证，不具备监督就有的独立性。而作为一名财会人员，又必须遵守财经法规、法律制度，这是每一位财务人员的职责。“独立性”和“服务性”是会计人员经常要面对的现实问题。
3、实行会计委派制，可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德，从而保证会计资料的完整性和真实性。在行政事业单位的财务人员中，专业技术人员不多，还存在着少数无证上岗的现象，有些单位甚至把不能胜任其他工作的职工作为财务人员。这些人员大多对财经法规、法律制度淡薄，专业技术知识不够，基本不能适应所从事的财务工作。近几年来，逐步对会计队伍做了调整和扩充，但新分配的专业技术人员缺乏实际工作经验，在单位还须兼职其它工作，接受培训、学习的时间较少，在财务工作中没有得到一定的支持，因此会计基础工作就不能做到规范化，就不能保证会计信息、会计资料的真实性和完整性。
4、实行会计委派制，加强“收支两条线”。行政事业单位性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央、国务院做出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。从1998年开始全国各行政事业单位大多实行了预算外资金统一管理，进行了比较彻底地整顿。规定只设一个支出账户，注销原有的收入户、存折户，同时清理了收费票据，规范票据管理及收费行为。所有的收入一律都纳入财政预算外资金专户，实行了“收支两条线”管理，全面清理“小金库”，杜绝了资金体外循环。按规定只准开发预算外资金支出户，实行了票款分离。所有的收入都及时地纳入财政专户，通过申请拨款，经过财政审核批准再行使用。实行两年多来，对于财务工作管理起了一定的改进作用。但是还存在着不足之处，主要是财政部门对各单位的经费支出没有深入了解，因而没有得到真正的监督作用，只是在财经纪律方面起到了一定的表面规范化。实行会汁委派制，可以加强预算外资金的管理，改进管理方式，完善监督制约机制。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出的管理。单位预算外收入必须上缴财政专户，支出由财政按照预算外资会收支计划和单位财务收支计划统筹安排，财政部门对单位的经费收支进一步实行监督和控制。
5、实行会计委派制，推行财务集中核算模式。会计集中核算属于会计委派制的一种形式，其基本职能是纳入会计中心核算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下，由会计中心集中办理各单位的具体会计核算和监督服务。实行会计委派制，对于推行财务集中核算工作上有很大的好处。
（1）、财政部门抽调高素质的会计担任委派会计，由委派会计对会计业务集中处理。可以有效地规范会计基础工作，促使会计信息的真实性、准确性和及时性，从根本上消除了做假账和虚假报表的现象，出较大地提高了会计数据处理效率，而且还可以为以后全面实行会计电算化打下基础。
（2）、委派会计是会计队伍中的优秀财务人员，精通会计业务，懂得会计法规，能及时向财政部门及主管部门报送各个单位真实、准备的会计报表，为财政部门编制预算和检查执行情况提供了准确资料。
（3）、集中核算达到了“减员增效”的预算目标。各单位不再设立会计、出纳，由委派会计负责集中管理，统一核算，从而减少了人员编制，节约了人员经费。
二、实行会计委派制的原因
改革开放以来，我国的社会政治、经济生活的各个方面都发生了巨大的变化。但在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制未完全确立，适应市场经济需要的法律体系尚不完备，社会监督体系还不健全，致使有的国有企业，对经营者缺乏必要的监督和约束，导致国有资产流失现象日益严重；一些行政事业单位，由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算外资金管理混乱，不但造成国家财政收入的流失，而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。这些问题反映在会计工作上，突出地表现为“信息失真，秩序混乱，造假严重” 。
为了从根本上解决上述问题，从会计的角度出发，通过财务会计部门对行政事业单位领导和国有企业的经营者实施监督，扭转财务人员听命于单位领导和经营者的现状，通过改革财会人员的任免机制，将由各单位领导和经营者任免改由政府部门任免，这就产生了会计委派制。会计委派制，也称为会计人员委派制，它是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有企事业单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。
云南省永胜县财政局于1998年率先在全市开展会计委派制试点，县财政局成立了二级局——会计管理局，内设会计管理股和委派管理股两个股，负责对全县会计人员和委派人员进行管理，由政府部门通过对会计人员的资格确认、业绩考核、职权规范、人员任免和报酬统筹对会计行为进行监督管理，向20个县级行政事业单位派驻28名财务人员，同时，在15个乡镇全面实行“零户统管”。2002年，由于体制机制不健全，部分单位认识不到位，对会计委派制工作重视支持不够，会计委派制试点全面结束，会计委派制工作被迫取消。下面，笔者就结合云南省永胜财政局开展会计委派制试点工作谈谈自己对会计委派制的一些认识和思考。
三、永胜县企业会计委派制实施现状分析
根据我国现行会计准则和财务制度规定，公司、企业是社会主义市场经济的经营主体，其会计机构的设置、会计人员的配备属内部事务，是公司、企业的基本权利和职责，所以，永胜县现在的公司和企业都没有实行会计委派制。即使是国有控股企业每年的财务报表，也仅仅由有资质的会计或审计中介机构进行评审后，再提供给政府管理部门。至于是一些小企业和私营企业，则基本没有以上程序。 致使有的国有企业，对经营者缺乏必要的监督和约束，导致国有资产流失现象日益严重， 不但造成国家财政收入的流失，而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。当然，随着国家监督体系的不断健全完善，对企业的生产经营管理实行了有效监督，从而在一定程度上避免了会计秩序混乱的问题。
四、会计委派制的利弊分析
随着我国经济体制改革的不断深入和经济转型时期的特殊需要，会计委派制应运而生。实行会计委派制能为财产所有者提供可靠的监督，既可从源头上防止腐败的发生，又有利于对会计队伍的统一管理，促进会计工作的职业化和社会化，增强了对经营管理者监督的有效性和实效性。但会计委派制是一种典型的政府行为，违背了建立现代企业制度的根本要求，向中小企业委派会计应慎行。由于我国的经济运行机制正在处于“转轨变型”的特殊时期，一些企业利欲熏心，公然以虚假会计信息来达到其非法获利的目的，使会计诚信遭受到严重的践踏。为了防止会计信息失真，加强企业会计诚信建设，会计委派制应运而生。会计委派制是我国改革开放和社会主义市场经济发展过程中所产生的新事物，我们有必要对其利弊进行深入探讨和分析。
正如其他新生事物一样，会计委派制在实际工作中还存在着许多问题需要研究和解决。会计委派制并不是解决会计监督问题的灵丹妙药。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看，会计委派制不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向，因为它存在许多缺陷。
（一）、与某些现行法律不协调、不配套。公司、企业是社会主义市场经济的经营主体，其会计机构的设置、会计人员的配备属内部事务，是公司、企业的基本权利和职责，由政府机构向其委派会计人员，有侵犯公司、企业权益，干预其经营之嫌。同时，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确要求实行政企分开，政府转变职能，企业转换经营机制；国家扩大企业的经营自主权，下放若干权利给企业，实行企业自主经营、自负盈亏。实行会计委派制显然不符合《条例》精神。给企业委派会计人员，实际上是干预了企业的生产经营。因此，要在实践中不断探讨解决会计委派制与现行法律、法规相悖之处。
（二）、认识不到位，推行难度大。会计委派制在推行中有些政府部门领导不大积极，认为委派会计就是监督厂长或经理的工作，约束监督太严，是跟他们过不去。由于会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次改革，牵涉到方方面面的利益，特别是委派会计进驻受派单位后，外部监督力度加大了，单位小集体或个人私利的活动范围受到遏制，因此，一些受派单位领导对委派会计工作消极应付，认识不到这是对党员干部的保护，甚至抱着抵触情绪，从而影响了工作的顺利进行。
（三）、委派会计的职责和权限不够明确，影响工作效率。尽管实行会计委派制试点工作的省、市出台了一系列相关文件，规定了委派会计的职权，但都不够具体明确，在实际操作中难以把握。一般来说，企业会计机构中设置有财务经理、主管会计、一般会计人员等职位。委派会计放在会计人员体系中的哪个环节，都不大合适。放低了，根本无法接触到企业财务上的核心部分，有悖于委派制的初衷。放高了，能否促进企业财务工作的良性运转，能否灵活运用各种财经制度，能否与企业负责人协调好关系，都是应该解决的问题。
（四）、委派会计存在后顾之忧，影响了委派会计的积极性。出于一些单位尚处在机构改革之中，机构设置和人员编制等问题尚未得到完全解决。而委派会汁的管理部门无法定位，经费就不能及时到位。虽然会计管理部门负责委派会计的考核、工资、福利、奖金，但对于委派会计的住房、子女就业、公费医疗、入党提干以及退休后的人员管理等涉及切身利益的问题却是力不从心，从而影响了工作人员工作的积极性，不利于会计委派制向纵深发展，不利于会计管理工作的制度化、规范化。
（五）、委派会计人员的稳定性与流动性的矛盾突出。委派会计在单位财务工作中处于既服务又监督的角色。如果委派会计在同一单位(行业)的会计服务时间不相对稳定，极容易造成资金的体外循环，失去应有的监控。但为了保证委派会计公正无私地工作，必要的岗位流动又是必不可少的，如何妥善处理好委派会计的稳定性与流动性之问的关系，保证委派会计工作的健康发展，这就要求委派会计管理部门必须根据单位性质的不同，科学地核定轮岗时间，妥善处理好稳定性与流动性之问的矛盾。
（六）、部分委派会计人员被“同化”。有些被委派单位为了维护单位的局部利益或个人私利，达到私设小金库、乱开支、逃避监督的目的，会千方百计地采用各种经济手段或其他手段“同化”委派会计人员。而有些委派会计人员受利益的驱使，也会抛开制度规定，为委派单位大开绿灯，有的甚至帮助被委派单位共同作弊，使被委派单位游离于会计监督之外，造成委派会计“有其名，无其实”的恶果，既影响了整个会计委派工作的形象，又给国家利益造成重大损失。
（七）、割断了企业管理与会计人员之间的关系。企业的经营成果只有与经营人员的经济利益挂钩，才能充分调动其积极性。如果委派会计在处理问题时不注意方法，随时有激化矛盾的可能，影响会计职能的发挥，不利于企业的经营管理。对于会计委派制，无论是论理界还是在实践操作的层面，都一直有不同的声音和疑义，归纳起来大致有以下几种：
1、认为委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求，这是从现代企业制度的角度来阐述的。建立独立的现代企业制度是我国企业改革的价值取向，而独立的法人财产则是建立现代企业制度的基础，这种“独立”使得现代企业产生了无条件服从市场而不一定服从于行政权威的“抗逆机制”。另外，现代企业制度的根本要求是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体，而企业的会计和会计机构不仅具有监督职能还具有管理功能，是法人实体的有机组成部分，二者有天然的“血缘联系”，会计委派制割裂了这种天然的联系。所以，站在建立现代企业制度的视角，委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求。
2、认为会计委派制是一种典型的政府行为，至少存在三方面的风险和成本。其一，由于会计信息的不对称性，接受委派的会计不可能对企业的生产过程、工艺流程、经营特征等全面了解。其二，一些委派会计也同样存在被企业用某种方式收买，与经营者沟通蒙蔽所有者，同样会造成会计信息失真。其三，对于企业而言，委派会计属于企业的“外人”，是被派来监督经营者的“异己分子”，所以他们极有可能被架空，游离于企事业经营管理者控制之外，不利于会计人员实施理财活动，而只能在会计程序和方法上追求所谓的真实性。
3、认为会计委派制的实行使委派的会计人员处于进退两难的尴尬境地。首先它不符合社会主义市场经济理论的要求：其次不符合《企业会计准则》所认定的“二重主体权益观” ；第三仅仅追求会计对企业的监督作用，忽视了管理职能的作用；第四委派的会计人员的反映和监督职能难以实现。
五、完善会计委派制的对策和建议
（一）、完善企业的委托代理机制。既然会计委派制的理论缺陷是会计委派制实施过程中存在问题的主要原因，那么完善企业的委托代理机制就必然成为完善会计委派的首要对策和建议。一般地，完善企业的委托代理机制可以从以下几个方面入手：构建企业所有者和经营者之间的合理委托代理链条，尽量缩短委托代理链条。建立有效的约束激励机制。有效的约束激励机制应该能够保证所有者的最优监督到位，对企业经营者能够起到有效的激励作用，不断将经营者的行为导向所有者的目标。
（二）、完善有关的法律条文。建议在《中华人民共和国会汁法》中增加有关企业会计委派制方面的条文，使会计委派制的实施有法可依。
（三）、会计委派的范围、形式及程序要统一规范。政府部门应对会计委派制制定统一的办法，对各省市和地区的委派形式、程序、对象、范围和委派人员的具体职责提出统一或基本统一的要求，以便指导全国的会计委派工作。具体包括两个方面：一是国家对财政拨款的行政事业单位委派会计人员，二是对国有企业和国有控股企业采取财务总监的形式。
（四）、强化会计人员的管理和教育。强化会计人员的管理主要从以下几个方面入手：对会计人员实行岗位轮换制度。具体做法是在一定范围内，对委派会计人员实行定期轮换岗位，以便更好地发挥会计监督作用。建立会计委派制的离任审计制度。委派会计人员在某一单位任职期满进行交接之前，务必进行离任审计，以便客观、公正地评价委派会计的工作业绩和存在的问题。对委派会计人员的业绩进行合理考评。考评方法是：听取委派会计的个人述职，从德能勤绩几个方面对委派会计所在单位进行民主测评，最后得出综合评价，作为续聘、提职、轮岗的依据。建立委派会计人员的档案管理系统。可以运用计算机系统，对委派会计人员的档案按照职务、学历层次、技术职称等进行分级管理，形成开放式的委派会计人才市场。对会计人员的教育，主要从以下几个方面入手：大力加强对会计人员的职业道德教育，强化他们的道德意识，提高其道德水准，培养其责任感和使命感。加强对会计人员的法制教育，强化他们的法制观念，自觉遵纪守法，认清会计造假违法行为，为有关方面提供真实的会计信息。加强对会计人员的后续教育。会计人员素质不高一直是困扰委派制推行的难点之一。委派机构要成立专门的培训部门，采取灵活多样的培训方式，并明确规定会计人员定期参加业务培训，以便他们不断学习业务知识，研究和探索会计技术和方法，应用先进的会计核算手段，使会计信息及时、准确、可靠，不断提高会计工作质量。
六、对会计委派制的新认识
会计委派制是在社会主义计划经济向市场经济转轨的实践过程中提出来的，那么它的正确性也一定要经由实践来检验，“实践是检验真理的唯一标准”。如果经过实践检验以后，它符合邓小平同志提出的“三个有利于”的标准，能够有效地解决当前经济领域中存在地问题，就应坚持下去。
对于这一制度的法律依据问题，我们也应结合不同的模式进行分析和对待。如一般财务总监是由企业所有者选派的，在企业集团内部由总公司以投资者的身份向下属企业委派财务监管人员，是不违背有关法律规定的。而对于由政府派出财会负责人对行政事业单位的财政预算资金的使用情况进行管理和监督，是不属于企业范畴的，也谈不上违背《公司法》，不能得出违背法律规定的结论。但是，对于向中小型国有企业委派会计的做法却值得我们进行深入的探讨和研究。因为我们所委派的会计人员要同时对政府和企业经营者负责，这是很难两全的事。又因为国有企业正在转制过程中，要使其与相关法律条款相协调，有关问题仍需进一步探讨，所以向国有中小企业委派会计应慎重进行。不能简单乐观地认为会计委派制可以解决经济领域内所有问题。我国目前经济领域的问题如国有资产流失、会计信息失真、经济腐败等等，均有其复杂深刻的历史原因和现实原因。对这些错综复杂、纠缠不清的问题期待着用这一种方法来全部解决也是极不现实的，对于会计委派制而言，这种期望也是不公平的。
会计委派制是我国经济转轨时期的特殊产物，随着它所产生的外部环境的改变，即实现了真正的市场运营机制、建立了较为完善的现代企业制度等，那么会计委派制也必将退出历史的舞台。因为从国际的视角看，在逐步走向完善的市场经济模式和现代企业制度下，注册会计师审计制度必将成为社会外部监督机制的有效手段和途径。而就会计委派制本身而言，是要改变不对称的会计信息，就是在为建立比较完善的市场运营机制打基础、做准备。
结束语
综上所述，会计委派制有多种形式，在实际工作中确实发挥了一定的积极作用，但它却是特定经济时期的产物。“会计人员委派制”的提出和实践是受一定环境因素制约，不能全盘否定，更不能认为它是灵丹妙药，适合于所有的企业、事业单位。笔者认为， “会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业，不适用于现代企业制度的代表——股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。会计委派制作为会计人员管理体制的一种形式，它要求各级财政部门或专门机构对会计人员实行直接管理，进行统管统派，从而实现调控的会计管理制度。实行会计委派制遏制了会计信息失真、会计数据泛滥等不良现象，提高了决策者对委派会计的可信度，增强了政府的宏观调控能力，促进了廉政建设，改善了会计人员的从业环境，基本上消除了领导对会计工作的干预，避免了对会计人员打击报复现象的发生，从而使会计人员真正成为会计法规、会计制度的执行者和监督者。但会计委派制并不是包治百病的灵丹妙药，不能单纯地指望会计委派制可以彻底解决会计信息失真问题。要清醒地认识会计委派制存在的问题，对其问题进行冷静地分析，从而不断完善会计委派制。
