正确处理执行政策和防范信贷风险的关系。
理顺内外环境
有效执行政策
多措并举，积极防范信贷风险
内 容 摘 要
执行政策是农发行履行职能的基本要求，是前提。农发行作为农业政策性银行，以支持“三农”为中心，巩固传统业务，发展商业性业务，不断扩大生存和发展的空间，需要把执行政策放在首位，支持收购要执行收购政策，拓展业务要执行产业政策。准确把握和认真执行粮食托市价收购政策和棉花最低价收购政策，积极解决区域性“卖粮难”“卖棉难”问题。同时，防范信贷风险是新形势下农发行生存发展的基本条件，是基础。要把二者有机地结合起来，寓防范风险于执行政策之中，在执行政策中切实注重防范风险。
执行政策与防范风险之途径
一、正确处理执行政策和防范信贷风险的关系
执行政策是农发行履行职能的基本要求，是前提。农发行作为农业政策性银行，以支持“三农”为中心，巩固传统业务，发展商业性业务，不断扩大生存和发展的空间，需要把执行政策放在首位，支持收购要执行收购政策，拓展业务要执行产业政策。准确把握和认真执行粮食托市价收购政策和棉花最低价收购政策，积极解决区域性“卖难”问题。同时，防范信贷风险是新形势下农发行生存发展的基本条件，是基础。要把二者有机地结合起来，寓防范风险于执行政策之中，在执行政策中切实注重防范风险。认真做好贷款资格认定、信用等级评估，搞好贷款“三查”，加强库存监管，督促企业交纳“三金”、办理抵押担保，防范和化解信贷风险。拓展业务、加快发展要以执行政策为前提，以防范风险为基础，克服急于求成、盲目扩张的思想，稳步推进，健康发展，以优质黄金客户和产业化龙头企业作为支持对象，精心培育，加大投入，支持企业做大做强，实现规模效益。
二、理顺内外环境
（一）尽快制定政策性银行法。要以法律的形式解决几个方面的问题：一是农发行与当地政府的关系问题。农发行虽然是政策性银行，以执行国家政策和地方经济政策为基础，但它是独立核算的中央企业，有其自主经营的规律和特点，当地政府应为农发行提供多方面的优质服务，而不能干预农发行的贷款和经营。二是建立和健全政策性收购补偿机制。要根据地方的粮棉产量和地方宏观调控力度，建立长期的粮棉风险基金补偿机制，将风险金纳入每年的财政预算，以丰补歉。当实施最低价收购预案，发生价差和费用损失时，立即动用风险基金弥补，以解决农发行执行预案的后顾之忧。三是明确政策性资金特殊性质，明确企业使用政策性收购资金和管理政策性粮棉库存的法律责任，一旦发生企业挤占挪用，要依法对粮棉企业及其责任人进行处罚。
（二）兑现和落实有关政策。一是要兑现粮棉财务挂账政策。在企业无力消化包袱的情况下，建议将棉花挂账贷款本息全部纳入中央和地方财政预算，分3～5年消化。二是完善粮食最低价收购操作办法。明确职责，中储粮公司负责验收和集并，解决集并费用；收购企业负责收购和质量，验收合格后收取收购费用。及时集并，采取临时集并和集中集并相结合的办法，收购企业收到一定数量可以随时集并，收购结束后必须及时集并。收购企业根据农民售粮需要自主设置收购网点，集并费用由中储粮公司承担，方便农民就近交售。三是落实拓展业务范围政策。以拓展政策性支农业务为主。将国家需要扶持的产业结构调整、农村基础设施建设、农业科技推广、农业综合开发、推进农业机械、治理大河大江等纳入农发行的业务范围，充分发挥政策性支农资金的主力军作用。同时以拓展商业性业务为辅。既体现区别于商业银行的政策性，又有利于农发行改革创新，实施现代银行的经营模式。
（三）加快粮棉企业改制。国家曾出台了加快粮棉企业改制的相关政策，但由于地方财政困难和企业经营困难等原因，改革严重滞后，影响了企业的生存和发展。为此，一是要采取中央和地方共同出资、减免社保基金等办法，切实解决企业改制资金问题，同时把粮棉企业改制列入地方政府任期目标，确定时间表，对未改制到位的，农发行不予支持，造成收购“空白点”、“卖粮棉难”等问题的，追究地方政府的责任。二是合理布局网点。纠正过去乡乡设站、村村设点的做法，对现有的站点进行集并重组，按业务量和经营能力合理布设网点，整合资源，提高竞争力。三是扩大业务经营范围。业务范围由流通领域渗透到生产、流通、加工领域，实现产业化经营，扩大经营，提高效益。
三、有效执行政策
（一）全力支持传统收购业务的发展。一是认真做好粮棉储备贷款资金供应和管理。支持企业及时搞好库存轮换，做好储备粮棉收购，确保国家储备计划的实现。二是认真执行最低价收购政策。严格贷款准入，提前做好预测，及时调度资金，以托市收购为契机，加大投入，改善服务，支持国有企业做大收购业务，发挥主渠道作用，实现规模经营。三是积极支持多种收购主体参与收购。放宽对粮棉收购所有制的准入限制，鼓励个体、民营企业入市收购，多渠道解决“卖难”问题。按照“市场定价、自主经营”的原则，加强市场分析，把握市场价格，一企一策，强化服务。
（二）大力拓展业务。适应业务发展的新形势，大力支持优质黄金客户和产业化龙头企业的发展，实现信贷规模的有效扩张。一是完善企业等级管理办法。对企业的等级评定要区别对待，对国有粮棉企业的信用等级评定要考虑历史原因、重点根据企业改制后近2～3年的资产负债率、经营业绩、诚信度以及企业法人的经营能力等要素重新评定信用等级，以此确定农发行对企业的信贷支持力度。二是适当下放贷款审批权限。集中贷款审批权有利于防范信贷风险，但贷款审批时间过长，一定程度造成企业坐失经营良机，影响业务拓展进度。因此，在条件允许的情况下，建议赋予市、县级行适当的流动资金贷款审批权。在贷款审批权限上实行等级行管理，分别赋予一、二类县支行一定额度的贷款审批权限，在授予的贷款额度内，可自主判定发放贷款支持AA级以上的“三好”企业；对A级以下的企业需全额办理担保抵押手续。否则须经上级行审批后方能发放贷款。对信用等级和信誉度较好的企业，赋予县级支行“限额管理、收回再贷、周转使用”的权力。这样，一方面减少了贷款审批环节，提高了基层行的工作积极性，有利于业务发展。另一方面有利于责权利相结合，谁发放、谁管理、谁负责，加大考核力度，强化县支行的风险意识。三是合理调整粮油商业性贷款标准。由于各地区经济条件、经济资源、经济速度不同，各地区的企业发展不平衡。为此，建议在深入调查的基础上，因地制宜，分省分市下达经营规模准入标准，做到“有企业可选、有企业支持”。在执行中，抓住重点，注重培育，大力支持一批经营效益好、资信程度好、具有一定规模的企业加快发展，实现银企共赢目标。
四、多措并举，积极防范信贷风险
（一）构建风险防范机制。一是建立粮食风险基金补偿机制。对国家和地方政府实施宏观调控采取的最低价收购和平抑粮价销售等政策，均属准政策性贷款，形成的差价亏损和费用从风险基金中得到补偿。二是建立风险识别和预警机制。建立科学的指标测算体系，定期开展业务分析、信贷资产质量评价和资金运用风险评估、及时有效做出风险判断和识别计量。三是建立不良贷款清收考核机制。以到期贷款收回率为重点，建立关注贷款率、次级贷款、可疑贷款率等考核指标，实行等级行管理，对等级较差的行从严控制其贷款规模和费用。四是建立风险内控机制。明确客户服务、风险等管理、内部审计等部门的责任，制定相应的管理办法和操作规程，加强监督，严格考核，对违规操作造成贷款损失的，追究相关责任人的责任。五是建立与企业沟通机制。加强与企业的联系，提高服务质量，建立新型的银企关系。六是建立市场价格预测机制。建立粮棉价格走势档案，广泛开展国内外市场价格调查，突出前瞻性，注重实效性，科学、合理地预测价格走势，合理确定收购参考价格。
（二）采取多种风险防范措施。一是严把贷款准入关，特别是对新营销的产业化龙头企业、加工企业和民营企业，要从财务制度、企业规模、诚信程度和经营情况进行全面调查和了解，科学确定支持对象。二是认真做好信用等级评定工作，提高信用等级评定质量。三是督促企业及时足额交纳自有资金、风险担保金、法人抵押金。对信用等级较差的，必须坚持“三金”到位在前，贷款审批在后。四是大力推行抵押担保贷款，积极扩大抵押担保面。对新贷款企业，采取个人财产、法人担保金、企业资产和其他经济实体担保等多种途径，注重资产的有效性和变现性；对原贷款企业，要对其厂房、土地使用权和机器设备进行清理，督促企业办理抵押贷款，将抵押担保作为新贷款的必要条件。五是利用法律维护农发行的权益。对于货款长期拖欠造成的粮棉不良贷款，行使代位追偿权，尽全力追讨银行债务；对企业逃避农发行监管的，采取果断措施进行诉讼保全；对严重资不抵债、扭亏无望、面临关停的企业，依照《破产法》实施破产程序，加快处置进度，努力把贷款损失减少到最低限度。
参 考 文 献
金融纵横。
农发行风险管理办法
农发行改制企业债权管理
银行法律风险管理与控制
农发行贷款奉贤控制策略
