党的十六大后,作为金融体制改革重要组成部分的农村信用社改革整体迅速推进.对银行监管体制提出了新的要求.
一、农村信用社改革的新情况
二、从历史发展规律的历程看农村信用社改革的必要性
三、银行监管体制一定要适应农村信用社改革和发展
加强理论研究，促进改革发展，地方政府，监管部门，农村信用社三者之间的关系如何在改革中进一步完善。
内 容 摘 要
近年来，随着农村信用社管理体制改革的深化和发展步伐的加快，农村合作金融理论研究相对滞后，对农村信用社改革发展中存在的诸多问题和矛盾缺乏系统、全面、深入的理论研究和探讨，从理论指导实践的角度讲，的确是一大缺憾。事实上，农村信用社改革与发展不单是金融部门本身的事情，而是一个庞大的系统工程，它涉及到从中央到地方，是一个涉及面比较广的复杂的课题。因此，加强合作金融理论和实践的研究，用正确的理论指导农村信用社改革和经营管理工作，是当前和今后一个时期需要迫切解决的问题。
经济金融体制的不断改革，使农村信用社改革和发展中深层次的矛盾和问题日益显现，有关方面的专家学者，各级经济金融界管理者，以及广大农村合作金融基层从业人员，要站在讲政治的高度，着眼于农村经济和社会稳定发展的大局，扎扎实实开展合作金融理论和实践的研究，为农村合作金融体制改革和稳健发展开辟理论先导和实际指导。
农村金融改革的步伐正在促进我们更新银行监管的理念。我们一定要坚持“有所为，有所不为”的原则，树立“管法人、管机构、管内控、管风险、管提高透明度”的监管理念，从更高层次和更大范围认识和把握农村金融工作，注意发挥监管的整体效能，以监管工作促进“三农”的持续、健康发展。
论农村信用社改革的全面推进对监管体制的要求
正文
党的十六大后，作为金融体制改革重要组成部分的农村信用社改革整体迅速推进。对银行监管体制提出了新的要求，如何按照这个新的要求，使监管工作尽快到位，是新的监管架构建立之后的关键所在。
一、农村信用社改革的新情况
今年以来，农村信用社改革步伐进一步加快，深化农村信用社改革试点工作全面展开，改革的思路已经有了重大突破，具体表现在：一是放弃了全国统一模式，允许多样化选择。二是突破了改革中长期坚持的农村信用社改革要恢复农民合作组织的主张，提出要根据不同地区的情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，有条件的地方可进行股份制改造，暂不具备条件的地区可以实行股份合作制。三是在改革的激励机制上有重大突破，谁改革谁就得到优惠政策。四是信用社改革后，管理权限由中央政府下放到省级政府，这是对中央和省市两级管理模式的新探索。
与农村信用社加快改革的“四个突破”相对应，2003年9月初，新的银行监管主体——中国银行业监督管理委员会召开了“全国农村信用社监管工作会议”，提出今后一个时期农村信用社监管工作总体指导思想是：“以风险监管为核心，以督促法人机构完善法人治理和内部控制为重点，以及时高效的现场检查和科学合理的非现场监测为手段，以提高监管人员素质为保障，努力提升监管质量和水平，促进农村信用社的稳定健康发展。通过3—5年的努力，使农村信用社内控制度和法人治理结构得到明显改善，基本形成自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的机制。”这个总体指导思想是今后一个时期我们做好农村信用社监管工作的基础。农村信用社发展的历史证明，有什么样的发展模式，就应有相应的监管与之相适应。
二、从历史发展的历程看农村信用社改革的必要性
新中国成立以后农村信用社由于坚持了合作性质，为广大社员办好事、实事，受到人股群众的衷心拥护。六十年代中期，特别是“文革”开始后，所社合一，机构、业务、人员均归人民公社管理，合作社性质已名存实亡。八十年代，农信社划给农业银行管理，基层与农行营业所合署办公，实行两块牌子、两本账表、官办色彩浓厚，没有发挥出自己的经营特色，加上各种因素的共同影响，由此背上沉重包袱。农行管理农村信用社的弊端是显而易见的。九十年代，在金融体制的改革浪潮中，农村信用社又划归人民银行管理。但是由于九十年代初一直到中期，整个国家经济发展过热，泡沫经济现象突出，金融秩序较为紊乱，因此农村信用社的改革和发展受到极大的影响。再者，人行作为中央银行，代表政府管理金融企业，担负货币政策的制定、金融监管、金融服务等几大职能，没有精力，也不可能管得好农村信用社。
今天，当我们对过去进行反思，重新审视我国农村信用社的历史发展及现状时感到，一是农村信用社所取得的成绩不可低估。25年的改革发展，国有商业银行和股份制商业银行主要集中在城市，农村信用社成了广大农村地区金融市场份额最大的金融机构。农村信用社立足于农村，多年所取得的成绩主要为“两个不可低估”，即对农业发展、农村稳定及帮助农民脱贫致富的作用不可低估；农村信用社近几年业务快速发展、壮大的成绩不可低估。二是地位不可取代，农村信用社已成为服务“三农”的金融主力军，成为联系农民的金融“纽带”。深化云南省农村信用社的改革，增强农村信用社的实力，对支持小企业、非公有制企业和县域经济的发展具有重要意义。三是农村信用社目前所存在的问题不容忽视。首先是产权关系不明晰，法人治理结构不完善，难以调动其积极性和创造性；其次是历史包袱沉重，资产质量不高，潜在风险较大；再次，管理体制不顺，管办不分，难以实现开拓与创新。加上业务手段单一，管理创新不够，竞争力有弱化倾向。另外，省一级的清算结算功能制约农村信用社有效提升服务水平。四是农村信用社改革势在必行。面对当前所存在的问题，要进一步顺应市场经济的发展，发挥农村信用社的作用，使其成为支持“三农”更有力的农村金融主力军。为此，必须深化改革，通过改革，进一步提升农村金融服务水平，提高金融服务的效率。
三、银行监管体制一定要适应农村信用社改革和发展
(一)农村信用社改革的目标定位
目前全国各地都在紧张有序地贯彻国务院有关农村信用社改革的精神，积极推进改革。本次改革的最终目标选择是，农村信用社的可持续发展。对改革方案讨论稿，其已基本确立农村金融市场将以商业金融为主、合作金融和政策性金融为辅的格局。促进农村经济发展，就要充分利用金融杠杆，只有采取足以弥补成本的、考虑到风险定价的利率，才能实现商业金融的可持续发展，这是最重要的。世界银行农村金融问题专家曾指出农村金融市场改革的目标是促进增长，消除贫困，这和中国农村金融改革的目标是一致的。中国农村信用社的改革就是要借鉴世界各国成功的经验，扬长避短、兴利除弊，走出一条创新的改革之路。纵观这次农村信用社的改革模式，主要集中在农村信用社的产权制度、制度创新、管理体制、行为规范等方面。这就要求银行监管部门要与时俱进，转变观念，敢于突破传统思维，大胆创新，按照新的要求使监管工作尽快到位。
(二)适应农村信用社改革需要，建立银行监管的新构架
2003年3月人大讨论通过成立中国银行业监督管理委员会，这是我国在加入世贸组织后，银行监管与国际接轨的十分重要的举措。随后，各省监管局相继挂牌成立，这对于确保金融机构安全、稳健、高效地运行具有重要的意义。一是各省银监局作为银监会的派出机构，是专司银行业监管的部门，与过去对银行监管的职能被分割在几个不同的机构有着根本的不同，今后各省银监局既直接负责对省会城市银行业金融机构的监管，又负责领导地市银监分局的全面工作，银监局可以通盘考虑全省的监管，从而充分发挥组织管理职能，调动下级机构的积极性。二是各省银监局的成立，依法首次实现了监管合一，负责对银行业从市场准入、业务运营到市场退出的全过程监管，除了权威性提高外，更能全面、及时和准确地掌握全省银行业整体运行状况，有针对性地制定监管的有力措施，有利于提高防范和化解金融风险的能力。三是银监局的建立，将监管的范围扩大了，所监管的范围更广、机构更多。在此之前，全省的农村信用社、城市信用社(包括合并的单一法人社)、股份制商业银行及其机构市场和高管人员的准人均分散在人行大区行、中心支行进行监管，现在统一由省银监局监管，体制进一步得以理顺。
当前，农村信用社改革要求监管体制建立新的构架，除了以上所列机构的建立之外，还应包括，一是根据国家基本层面的法律搞好法律法规建设和制度安排。高度重视对权限界定的明确性，中央银行、地方政府、监管当局、被监管者四者关系界定应明晰化。一定要建立法律支持的框架，对以前表现出来的缺失要进一步完善，在制度安排上对机构、市场的准入、高级管理人员任职资格的审查、业务审批、金融许可证管理等事项进行合理调整。二是非现场监管方面首先应尽快建立监管统计体系，原来有关数据来源渠道不一，且表现出“散”、“乱”，难以满足目前对农村信用社监管的需要。要依托中国银监会的“1104”工程，建立各省新的监管统计指标和报表体系及各种监管台账数据库。为今后的信息披露制度做准备，促进市场机制的形成。其次，根据非现场监管收集的数据和现场检查情况，对农村信用社经营情况开展大面积的检查，并逐步做到每两年覆盖一次。三是组织现场检查，近年来，对农村信用社的现场检查开展得相对较少，违法违规现象有所抬头。要根据非现场监管中发现的线索，依法查究违法违规行为，为改革创造良好的环境和条件。同时，要对现场监管方式进行规范，逐步推行“监管磋商制”、“现场监管备忘录制”、“监管意见书”、“限期整改方案”等国际上一些成功的做法。四是加强对高风险信用社的监管，要以这次换发新的《金融许可证》为契机，对全辖农村信用社进行一次全面的调查，初步摸清其经营及风险情况，对风险严重的重点机构和重点地区实行有差别的重点监管，及时防范和化解风险。五是按分类监管的原则，帮助农村信用社严格做好贷款分类工作，在两年的过渡期内督促做好四级分类，并积极试行五级分类，包括抓紧培训，抓好试点，准备基础数据。六是注重提高对农村信用社监管的水平。要注意比较分析监管的成本和收益，摒弃那些耗费人力、物力，成本过高，而对控制风险意义不大，收效甚微的做法。要做到监管成本最小化，监管收效最大化。要研究激励性、差别性的监管方法，根据农村信用社依法合规经营情况和风险控制状况实行不同频率、不同强度、不同方式的监管。另外，要注重做好培训工作，包括对被监管者的培训，不断提高其素质。
总之，农村金融改革的步伐正在促进我们更新银行监管的理念。我们一定要坚持“有所为，有所不为”的原则，树立“管法人、管机构、管内控、管风险、管提高透明度”的监管理念，从更高层次和更大范围认识和把握农村金融工作，注意发挥监管的整体效能，以监管工作促进“三农”的持续、健康发展。
参 考 文 献
1、张庆琦，《农村信用社改革的全面推进对监管体制的新要求》，《中国农村信用合作》185期
2、房德东、王坚、霍学喜，《试论我过农村领域的金融抑制问题》，《中国农村信用合作》185期
3、熊明伟，《农村信用社改革的全面推进对监管体制的新要求》，《中国农村信用合作》190期
4、王自力，《怎样看待我国民间金融的发展问题》，《南方金融》200507
