内 容 摘 要
本文所称支农再贷款专指1999年以来，人民银行为支持农村信用社改进支农信贷服务而专门下达的再贷款。支农再贷款的及时推出，对传统的货币政策工具赋予了新的内容。本文拟对这一货币政策工具在支持农村信用社乃至支持农村经济的发展过程中的运行情况进行分析，藉此窥探支农再贷款作为我国传统的货币政策工具在支持农村信用社和农村经济发展中存在的缺陷及制度完善对策探讨。
目录
目 录1
支农再贷款制度性缺陷分析与对策探讨1
一、现实矛盾：制度性缺陷的直接体现1
二、制度规范：货币政策功效发挥的充要条件3
三、引发的思考4
支农再贷款制度性缺陷分析与对策探讨
本文所称支农再贷款专指1999年以来，人民银行为支持农村信用社改进支农信贷服务而专门下达的再贷款。支农再贷款的及时推出，对传统的货币政策工具赋予了新的内容。本文拟对这一货币政策工具在支持农村信用社乃至支持农村经济的发展过程中的运行情况进行分析，藉此窥探支农再贷款作为我国传统的货币政策工具在支持农村信用社和农村经济发展中存在的缺陷及制度完善对策探讨。
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一、现实矛盾：制度性缺陷的直接体现
支农再贷款作为国家扶持农业发展的一项重大金融政策，对有效缓解农村资金供求矛盾，促进农民增收，农业和农村经济的发展，抑制民间借贷，净化社会信用环境以及促进农村信用社转变发展方向，提高社会信誉，增强盈利能力，化解金融风险，所发挥的重大的作用是显而易见的。该项政策自实施以来，经过数次的调整、细化，特别是二OO二年五月份人民银行总行又制定了《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》，以及对贷款取消期限管理，既加大了支持力度，又进一步规范和完善了管理。但从运作实践来看，仍存在与该项政策目标和支农再贷款管理要求相矛盾的方面，在一定程度上影响该项支农信贷政策最佳效能的发挥。
1、使用支农再贷款的利率政策与农民利息负担之间的矛盾。主要表现在当前使用支农再贷款发放农户贷款的利率浮动幅度偏高，难以给农民利率优惠。目前支农再贷款六个月和一年期利率分别为1.8%、1.875%，若对农户贷款利率不上浮，但农业贷款单户额度小，工作量大，投入成本高，且受自然条件因素影响较大，风险较高，如考虑贷款沉淀因素，农村信用社盈利空间变小，无疑会影响其运用支农再贷款增加农业贷款投入的积极性。二OO四起，农村信用社贷款利率实行0.9-2倍的浮动,而目前的对支农再贷款的管理办法和有关要求中，并没有明确规定支农再贷款发放的农户贷款利率的浮动幅度范围，因而农村信用社在考虑自身利益的情况下，其发放农户贷款利率一般都执行了50%的上浮幅度，有的甚至上浮100%。这样一来，大量低成本的支农再贷款投入，壮大了农村信用社实力，增加了信用社盈利能力，但支农再贷款在利率上并没有给农民以优惠，利息负担反比以前大大加重，不能充分体现国家对农业、农民的扶持和减负力度，支农再贷款也难以取得支持农村经济发展和促进农民增收。
2、支农再贷款期限规定与新形势下农业生产资金需求时间不协调的矛盾。根据人总行制定的《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》的规定，支农再贷款最长不得超过12个月，不得借新还旧。这种期限从目前来看只适合传统的粮食种植业，但随着近年来农业结构调整力度不断加大以及支农范围的不断拓宽，对支农再贷款的需求在时间上要求呈多样化，整体时间相对延长。如林果业需要3—5年期限，养殖业需要1—3年期限，农产品加工业、储运业、农民住房与子女助学等贷款需求时间在1—4年左右。虽然经过授权的中心支行和县支行可以跨年度周转使用贷款限额，但是期限仍偏短，不能超过12个月，不得借新还旧，这与支农再贷款支持范围的需求时间相矛盾。这种期限规定对农村信用社的资金运营产生三方面的负面影响，从而在一定程度上弱化了支农再贷款的支农作用。一是按12个月以内的期限归还全部支农再贷款是对农村信用社的硬约束，其按期还款压力非常大，造成农村信用社不敢多投放自筹资金，将大量的自筹资金调剂到系统内，以备到期后归还支农再贷款，使得支农再贷款引导农村信用社增加支农信贷投放的作用大打折扣。二是促使农村信用社不以农业生产周期和需求时间为依据来合理确定农户贷款期限，而是根据支农再贷款的期限来确定，容易出现人为缩短贷款期限的现象，势必造成大量的贷款逾期，在加大农业生产成本的同时，加大了农村信用社的信贷风险。三是支农再贷款的期限规定制约了农村信用社对需求时间较长的农村产业和农业项目等支持力度，弱化了该项货币信贷政策的导向作用。
3、农村信用社的资产负债比例管理与支农再贷款政策的矛盾。由于历史性包袱比较沉重和自身组织资金能力较低等因素，农村信用社的可用资金很小，按照资产负债比例管理，其支农再贷款投放受贷款增量指标的限制不能多发放。况且在当前的对农村信用社支农再贷款的有关管理办法中，并没有规定农村信用社使用支农再贷款发放的农业贷款不受资产负债比例管理制约。这与支农再贷款政策要求的发放的支农再贷款必须及时全部集中用于支农相矛盾。调查发现，今年一季度某县农村信用社由于存贷比例偏高而受其上一级市联社控制未及时发放农业贷款，致使人民银行的近1000万元的第一批支农再贷款资金在其专户上置留了一个多月，经多方协调后才发放，几乎造成贻误农时的严重后果。
4、基层农村信用社的支农面狭窄与支农再贷款的支持范围的矛盾。支农再贷款自1999年开始投放以来，经过数次调整，其支持范围被不断拓宽，丰富了支农内涵。支持范围拓宽至包括传统的粮食种植业、特色种养业、农民建房和子女助学、农副产品加工业、储运业等，但目前有较多基层农村信用社的支农思想观念没有转变，支农面比较狭窄，仍停滞在以往的支农就是支持农民从事传统的粮食种植业的观念上，狭隘地理解支农再贷款就是支持农户购买种籽、化肥、农药及农机具等的贷款，这显然与支农再贷款政策要求的支持范围相矛盾。农村信用社的支农思想观念未改变，容易将支农再贷款投向传统的粮食种植业，既不利于农村信用社信贷结构的调整，又不利于农业结构的调整，影响了该项政策的实施效果。
5、对支农再贷款的使用管理要求与基层人民银行监督管理操作难的矛盾。支农再贷款政策自实施以来，经过数次调整后得到进一步完善，对支农再贷款管理也要求更严了。人民银行自总行至县（市）支行都分别制定了对支农再贷款的管理办法、实施细则和操作规程等，从制度上对支农再贷款的监督管理进行了进一步的规范。但从基层行的实际反映来看，对支农再贷款监督管理的操作上难度较大，突出地表现在：一是对支农再贷款的“专款专用”非现场监督管理依据不明确。根据管理规定，支农再贷款必须集中用于支持农村信用社增加对农户贷款，不得挪作他用。但因目前管理办法中对支农再贷款使用量的监管依据不明确，造成对支农再贷款的“专款专用”非现场监管难度大。从运作实践来看，有两种指标可作为非现场监管依据，即农户贷款净增额和农户贷款的累放额。但以这两种指标为依据对农村信用社支农再贷款监管结果往往不一样。如以净增额为依据，统计的数字比较真实，但一般达不到农户贷款净增额大于或等于支农再贷款使用额的要求；如以累放额为依据来监督管理支农再贷款的使用情况比较合理，但统计的数字的水份空间比较大，监督管理难度大。二是在一定情况下对支农再贷款的用途和发放条件把握难。如基层农村信用社利用自筹资金发放一定量的农户贷款后出现存款滑坡、支付困难时可否适当用支农再贷款给农村信用社置换出已发放的农户贷款的自筹资金来保支付，这种行为可否会被视为挤占挪用支农再贷款等难把握；再如，根据《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》中规定，在确保专款专用、按期偿还的前提下，对已按程序动用法定存款准备金和借用紧急再贷款的借款人，确因增加农户贷款资金不足，可适当给予再贷款支持。基层央行对农村信用社这种情况的支持把握难度大，既已动用法定存款准备金和借用紧急再贷款，何以达到确保支农再贷款能按期偿还的前提条件？因此负有直接管理责任的县支行由于难把握，因而不敢给予支农再贷款支持。三是农业贷款统计归属口径不统一，使得统计报表上的农业贷款与支农再贷款台帐和实际发放的数据无法衔接和相符，增加基层人民银行监管难度。随着支农范围的拓宽，对农业贷款统计口径也不一致，特别是对特色种养业、农副产品加工业、储运业、农户消费和子女助学贷款的归属更是出现较大的差别。从资金运用主体看，表现在，为追求资金效益的最大化，农村信用社将资金进行挪位，即在某个时点将其自筹资金进入同业市场，更多的是进入债券市场，尔后，将支农的重任交予支农再贷款资金。通俗地说，农村信用社派自家的子弟到外面打工赚大钱，而人民银行的再贷款在为其留守农村种地。从资金的监管主体看，人民银行对其内部资金运作的及时性监管缺乏必要的手段，表现在农村信用社资金运用的季节性特点使得人民银行无法针对其某个时点的资金状况进行必要而行之有效的监管，更由于人民银行对农村信用社的非现场监管手段的滞后，致使个别农村信用社资金通过各种渠道进入资本市场，乃至不排除进入股票市场可能，资金运作偏离了支农轨道。
二、制度规范：货币政策功效发挥的充要条件
制度性缺陷必须从制度上完善，调整支农再贷款政策，改善再贷款管理，优化再贷款运作，进一步挖掘支农再贷款的潜在效应，使支农再贷款在促进农民增收、农业进步和农村经济发展中起到越来越重要的作用。
1、适当调整使用支农再贷款利率政策，降低农民利息负担。要本着让利于农民的原则，实行明确的有差别的浮动利率政策。在支农再贷款利率政策上应明确规定农村信用社向农民发放支农再贷款的利率浮动幅度，利率浮动幅度范围为0—20%比较合适。制定具体的有差别的浮动幅度依据可以是农户贷款的额度大小和贷款具体用途。小额的农户贷款利率不上浮，超过一定额度的农户贷款的利率上浮幅度最高为20%；支持农户从事传统的种植业、子女助学的支农再贷款利率不上浮，支持农民从事特种养殖业、农副产品加工、储运业和农民购建房的支农再贷款，要充分利用利率杠杆来进行调节，支持多种经营和结构调整。充分调动农村信用社和农民使用支农再贷款的积极性，从而使得支农再贷款取得支持农村经济发展和促进农村信用社扭亏增盈的双重效益。
2、制定灵活的支农贷款期限规定，促使支农再贷款期限与农业生产周期合拍。在支农再贷款期限规定上应延长期限上限，将最长不得超过12个月改为3年比较合适。农村信用社在向人民银行申请支农再贷款时，必须提供按以单个农村信用社为单位的贷款投向和需求时间为主要内容的支农再贷款需求清单，人民银行根据需求清单在规定的限期内灵活确定支农再贷款的期限，在期限上尽量满足农户对资金不同档次的需要。在发放支农再贷款时既可以根据需求期限种类来确定支农再贷款的笔数，将限期相同或相近的并为同一笔支农再贷款，到期分别收回，也可以将投放时间相对集中的放在同一笔支农再贷款中发放，根据需求时间的长短分期分批收回。
3、疏通支农再贷款投放渠道，确保支农再贷款及时有效地发挥作用。支农再贷款政策是国家扶持农业发展的一项重大政策，支农再贷款的投放渠道应该是畅通无阻的。因此，在对农村信用社支农再贷款管理上，应明确规定支农再贷款的投放可以绕过农村信用社资产负债比例管理，不受贷款增量指标的限制，确保支农再贷款投放渠道畅通，能够及时足额地投向“三农”。
4、农村信用社要转变观念，积极拓宽支农面，切实做好新时期的支农工作。人民银行要充分发挥“窗口”指导作用，积极帮助农村信用社走出“小农”的思想误区，引导农村信用社将支农再贷款支持面向全体农民，支持农民从事种养和农民消费，支持产业链的延伸，鼓励因地制宜的深加工和销售渠道的构建，尽量满足农业对农业贷款条件多样化的需要，促进农村经济全面发展。
5、完善管理，规范运作，提高清晰度，切实提高基层央行对支农再贷款监管的效率。针对基层存在操作难的问题，应对支农再贷款的有关管理规定进行细化和完善，提高清晰度，为加强监管提供明确的操作依据，切实提高监管效率。一是制定出比较合理的非现场监管指标，提高对支农再贷款“专款专用”的非现场监管水平。对农村信用社使用支农再贷款情况的监管要采取净增额和累计发生额相结合的办法，即净增额至少不得低于支农再贷款使用额的80%，累计发生额不得低于支农再贷款的使用额，基层央行可以此为标准来判断农村信用社对支农再贷款专款专用的大致含金量，对累计发生额，人民银行要加强现场监管，以确保其数字的真实性。二是把握政策，灵活运作，给基层央行一个操作空间，延伸和丰富支农再贷款政策内涵。对基层农村信用社在利用自筹资金发放一定量的支农再贷款后出现存款滑坡，支付困难时应适当给予农村信用社支农再贷款支持，以置换出其已发放的农户贷款的自筹资金来保支付。但是一定要把握支持的额度。不得高于农村信用社用自筹资金发放的农户贷款的净增额，对已动用法定存款准备金和借用紧急再贷款的农村信用社在确保专款专用的前提下，符合申请再贷款的基本条件，确因增加农户贷款资金不足，应适当给予再贷款支持。三是适应新形势需要，完善指标体系，改革农村信用社统计制度。在农村信用社会计报表和统计报表的“各项贷款”中增设“支农再贷款发放”指标，并设置“种养业贷款、农户消费贷款、农产品加工储运业贷款”等子项目，“各项贷款”中其它指标不变。这种指标结构既有便于了解农村信用社用自筹资金发放农业贷款的情况，又有利于对支农再贷款的监督管理。
三、引发的思考
支农再贷款作为货币政策工具在农村信用社处于特定阶段出台，对农村信用社的影响是积极而深远的，由此，我们引伸出如下思考：
之一、传统货币政策工具必须进一步创新，支农再贷款就是很典型成功的范例。在市场经济的主体下，货币政策工具运用的灵活性和可操作性必须进一步增强。
之二、在处置中小金融机构风险，支持中小金融机构发展过程中，特定的货币政策工具运用恰当是解决很多棘手问题的关键。其前提必须在充分调研的基础上，将制度性缺陷控制在最底线。
之三、在新的金融形势下，支农再贷款不仅不应减少，反而应加大。
参考文献：
1、《中国人民银行关于做好当前农村信贷工作的指导意见》 银传[1999]13号
2、《中国人民银行货币政策司关于适当增加再贷款支持农村信用社改进支农服务的通知》 银货政[1999]43号
3、《中国人民银行关于增加对农村信用社再贷款的通知》 银发[2001]51号
4、《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》 银发[2002]204号
5、《中国人民银行南京分行对农村信用社再贷款管理实施细则》 南银发[2002]179号
6、《关于进一步加强再贷款管理的意见》 南银发[2003]1号
