内 容 摘 要
法人治理结构是农村信用社经营机制改革的取向。目前，我国农村信用社法人治理结构大多行同虚设，没有起到应有的作用。本文分析了当前我国农村信用社法人治理结构改革中五个方面的问题，并提出了六点关于农村信用社健全和完善法人治理结构的对策及思路
目录
完善农村信用社法人治理结构的对策及思路2
一、当前我国农村信用社法人治理结构改革中存在的问题2
（一）信用社法人财产权遭受侵犯2
（二）社员代表大会职能未能有效发挥3
（三）农村信用社产权关系不明晰，股权设置不规范，股权债权化特征明显4
（四）民主管理流于形式5
（五）理事会与经营层之间制约关系薄弱，监事会职责履行不力5
二、健全和完善我国信用社法人治理结构的对策及思路6
（一）加强对农村信用社的宣传，提高人们对合作金融的认识，树立信用社良好的形象6
（二）明晰信用社产权7
（三）建立信用社县级联社一级法人体制8
（四）健全和完善“三会”制度8
（五）改革信用社入股原则，规范股权设置，扩大股权范围9
（六）完善农村信用社立法，尽快制定《合作金融法》10
完善农村信用社法人治理结构的对策及思路
1996年，农村信用社从农业银行脱钩后，全国各地农村信用社按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》要求，都进行了以建立“三会‘制度，形成信用社理事会、监事会、经营层（主任）三者之间责权分明、合理分工、各司其职、相互制约为主要内容的改革，建立和完善农村信用社法人治理结构，从而真正把农村信用社办成合作金融组织，更好地为农民、农业、农村经济发展服务。但是从近几年的改革实践来看，其中还存在许多问题，针对这些问题提出相应的解决对策。
一、当前我国农村信用社法人治理结构改革中存在的问题
法人治理结构作为现代企业制度的重要架构，企业治理制度安排的核心，是为了解决所有权与经营权分离情况下保证所有者最终控制权的问题。所谓法人治理结构，是指在股权分散的现代公司制企业内部，对企业法人财产进行管理运作，进而形成权、则、利相对称，权利和约束相制衡的一种契约性制度安排，其目的是既保证让专家型经理人员放手经营，又不失去出资者对经理人员的最终控制。对于农村信用社来说，其法人治理结构指的是社员代表大会、理事会、监事会和经营层（信用社主任）的设立及其相互制约关系，以形成完善的决策、执行和监督机制，也就是“谁来管理和谁来进行兼顾“的问题。从目前的具体实践来看，农村新法人治理结构改革还存在一些不规范现象，主要有以下几个问题：
（一）信用社法人财产权遭受侵犯
信用社法人财产权受到侵犯主要体现在以下三个方面：一是基层信用社受到县级联社侵犯。国家组建县级联社的出发点是为了完善农村信用社组织体系，通过其对基层信用社进行管理、指导、协调和服务。但一些地方由于实行基层信用社和县级联社两级法人，现实中的县级联社演变为基层信用社的上级行政管理机构，控制了基层信用社的法人财产权，使得基层信用社自主经营的独立法人地位得不到很好的体现，产生一种典型的“外部人控制”现象。二是人民银行方面。农村信用社从农业银行脱钩后，人民银行担当起了监管和行业管理的双重职责，人民银行与信用社的关系变成了领导与被领导的关系，由于人民银行的监管目标与农村信用社利益目标的不一致性，人民银行不可能完全代表农村信用社的利益。因此，人民银行有时会用行政手段侵犯农村信用社的合法权益。三是当地政府对农村信用社经营活动的直接干预。当地政府往往将农村信用社金融资产作为推动地方经济增长、促进乡镇企业发展的便宜资金供给来源，更有甚者，认为信用社的钱是国家的钱，拿国家的钱办国家的事天经地义，于是用行政手段直接干预农村信用社的信贷决策、强行要求信用社贷款等等。
（二）社员代表大会职能未能有效发挥
《农村信用社章程》中明确规定了社员代表大会是信用社最高权利机构，是信用社实行民主管理的基本形式，选举产生理事会、监事会，审议主任工作报告，讨论信用社重大决策等等，也是完善农村信用社法人治理结构的一个重要的环节。但在实践中，有的信用社没有健全的社员代表大会制度，有时候临时召开社员代表大会也只是职工代表大会。有社员代表大会的信用社，也很少按时召开社员代表大会，即使按时召开的也只是按照规定走走过场，社员代表大会的职能得不到有效发挥，成了一个虚设的组织。社员对信用社经营情况知之甚少，导致社员的所有者权利得不到有效保障。在这里想说明的是，按照信用社章程规定，信用社主任是由信用社理事会聘任的，而有些地方农村信用社主任是由县级联社推荐并进行考核，人民银行进行资格审查，再由理事会予以聘任。因此县级联社在信用社主任的聘任上起着决定性的作用，信用社社员几乎无权选择自己的经营者。
（三）农村信用社产权关系不明晰，股权设置不规范，股权债权化特征明显
法人治理结构的前提是股权设置规范、产权关系明晰。但是，目前一些农村信用社在产权界定上仍未搞清楚，各级农村信用社的营业执照上仍将其界定为“集体所有”，但这个集体并非全体社员集体，而是一个以地方政府为主体的比较含糊的概念。还有人认为，信用社归国家所有，但国家未向信用社拨投过资本金。正式由于信用社产权的不明晰，从而导致缺乏产权制度的内在约束性。同时现阶段农村信用社所进行的增资扩股，在股权设置上采取了“入股自愿，退股自由”的方式。这一方面使得农村信用社入股社员随时处于变化之中，信用社效益好，大家为分红纷纷入股，而当信用社经营业绩不佳，甚至亏损时，人们又争相退股以规避风险，容易发生大规模入股或退股不良倾向，给农村信用社正常经营带来一定的冲击。另一方面，信用社名义上的股金实际上履行了债权的职能，出资社员没有承担风险，不管信用社经营好坏，信用社都按照1：1的对应关系进行股金的转让，同时为了增资扩股，信用社不管经营好坏，对股金基本上采取了固定按年付息的办法，使得股权债权特征十分明显。
（四）民主管理流于形式
一是农村信用社所有权虚置，社员虽然对信用社出资入股了，但他们的目的是为了得到信用社的服务和较多的股息，根本不在乎拥有参与信用社管理的权利，使得他们不把信用社看做是自己的经济组织，广大社员没有象股东关心自己参股公司那样关心信用社的利益。二是广大农民社员素质普遍较低，对信用社的经营和管理不可能提出多少很好的建议。三是人们计划经济体制下的思维定势还没有得到根本转变，广大社员和干部职工参与民主管理的意识淡薄。于是农村信用社的民主管理口号喊的多，实际行动少，在实际操作中，信用社经营管理领导说了算，最多也只不过征求一下信用社内部职工的意见，根本没有也不可能去邀请农民社员代表真正参与信用社的管理，使得民主管理流于形式，民主管理的质量和效果受到严重影响，这与农村信用社“三性”中的管理民主性相悖的
（五）理事会与经营层之间制约关系薄弱，监事会职责履行不力
根据信用社章程规定，理事会理事长由社员代表大会选举产生，信用社主任由信用社理事会聘任，实行理事会领导下的主任负责制，主任在监事会监督下对理事会形成的决议和决策加以实施。而在实际情况中，一些农村信用社是理事长兼主任，二职一人挑，集决策权和执行权于一身。虽然这种做法有利于保证理事会的决策得以很好的贯彻实施，但又有谁能保证理事会所有的决策都是正确的呢？都是代表广大社员利益的呢？于是理事会与主任之间不存在制约与被制约的关系。一些地方信用社虽然实行了理事长与主任的分设制，但仍然是换汤不换药的改良，由于理事长和主任职权范围界定不清，更由于受计划经济体制下的行政领导思维定势，名义上理事会领导下的主任负责制，实质上成了理事长全权负责，也不存在二者之间的制约关系。另外，农村信用社的监事会基本上也未能履行章程赋予的职责，信用社章程规定，监事会对信用社的经营决策和决策的实施过程及执行结果进行监督，与理事会、主任是平行对等的关系，但由于监事会监事绝大部分是本社员工，他们处于被管理的地位，他们对经营层的制约由于担心被打击报复，担心由此下岗而显得力不从心。事实上，许多地方信用社监事会演变为信用社内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作，未能对其进行很好的监督，监事会难以履行监督职责。
二、健全和完善我国信用社法人治理结构的对策及思路
（一）加强对农村信用社的宣传，提高人们对合作金融的认识，树立信用社良好的形象
大力加强合作金融的宣传，是建立行之有效法人治理结构的关键。商业银行实施“双大”战略，退出农村基层市场，给农村信用社进一步发展业务、开拓市场创造了良好的机遇，农村金融主力军的作用日益突出，各级政府也在进一步加大对农村信用社工作的重视和支持。因此，农村信用社必须抓住有利时机，大力宣传其性质、地位和作用，宣传发展农村信用社金融对促进农村产业结构调整、增加农民收入、全面建设小康社会所起的重要作用；宣传只有通过规范改革，健全和完善信用社法人治理结构，才能真正还权给社员，由社员民主管理自己的农村信用社，使其从中获得优质的金融服务和投资汇报，从而使农村信用社在社会上、在农民心目中重新树立起良好的形象和社会地位。
（二）明晰信用社产权
产权明晰和产权多元化是法人治理结构的基础和核心。所谓产权是指对资源的所有权和使用权，不仅包括传统意义上的所有权和使用权，还包括其他许多法定权利。我国的民事诉讼法把产权界定为：“产权系指财产权，是以物质财富为对象，直接跟经济利益相联系的民事权利，如所有权等”。目前，学术届对农村信用社的产权归属有几种不同的见解。我们认为，农村信用社的资产应属于入股社员。理由如下：第一，依据产权的法律定义和市场经济产权的运行规则，信用社是由社员入股组成的合作金融组织，其资产的所有权必然属于入股社员，只要社员没有转让其股份，他就是信用社的股东。第二，对信用社经营者来说，为信用社服务和实现资产的保值增值是其应尽的义务，这如同股份制企业经理层必须为所有者实现资产保值增值一样，是打工者只获得相应的报酬，不能因为资产增值就能拥有财产的原始产权，至于企业给经理层部分股份，那是一种用股权激励的手段，与这里所讲的是有区别的。第三，对国家来讲，国家规定农村信用社的业务范围在农村，服务于作为弱质产业的农业，肩负支农的重要任务。国家按照国际合作金融的规则向农村信用社提供一系列优惠政策是对其的补偿措施，否则农村信用社与其他金融机构处于不平等的地位，但不能因为国家向信用社提供优惠政策并加以扶持而就应拥有信用社资产的原始产权。至于国家对农村信用社进行了管理，这是国家作为宏观调控着应履行的职能。第四，“谁投资，谁所有。谁受益”是市场经济有效运行的重要原则之一。入股社员作为农村信用社的唯一投资者，理应拥有信用社的全部财产权，不仅包括初始投资形成资产的所有权，还包括入股社员的收益权，有权获得信用社历年的资本积累，否则会打击全体社员的入股积极性，影响信用社扩大经营规模。因此农村信用社的产权属于全体入股社员所有。
（三）建立信用社县级联社一级法人体制
取消基层单个乡镇农村信用社法人地位，明确县级联社为一级法人主体。一方面由于基层单个信用社资金薄弱，规模偏小，抵御风险能力差，另一方面正如前文所述，基层信用社法人财产权受到县级联社和当地基层政府的侵犯。因此实行县级联社一级法人核算，既有利于明确县级联社与基层信用社的责权关系，解决了大法人管小法人的不合理问题，也避免乡镇一级政府对农村信用社的行政干预，还便于同意管理辖内信用社，解决法人过多、各自为政的问题，加强规范化经营管理，又有利于统一核算，提高信用社资金运用效率和借阅费用开支，增大经营规模，增强抗风险能力。实践证明，确立农村信用社县级联社一级法人制，有利于提高经营者管理水平，真正化解风险，有利于降低建立法人治理结构的成本，否则，小规模信用社都建立法人治理结构，不经济也不现实。
（四）健全和完善“三会”制度
“三会”制度是信用社明珠管理的核心和信用社发展的保证。一是社员代表大会。应明确社员代表大会是信用社的最高权力机构，落实其应有的职权，制定详尽合理的社员议事规则，做到定期召开社员代表大会，凡是涉及农村信用社经营发展的重大决策都应交由社员代表大会讨论和决定，定期向社员代表大会公布信用社经营状况，充分采纳社员参与民主管理的建议和意见。同时要鼓励社员运用法律保护自身利益，抵制违法决策，从而确保社员代表大会的民主化和科学化。二是理事会。理事会由社员代表大会选举产生，是社员代表大会的执行机构和闭会期间的决策机构，决定和任免信用社主任人选，组织经营管理人员落实社员代表大会的决议，在社员代表大会决议与授权的范围内，决定和解决相关问题。要理顺理事会与管理层的关系，改变理事长、信用社主任一人兼职的状况，实行理事长和主任分设，明确和西化二者的权力范围和具体义务。理事长是信用社的法定代表人，信用社主任负责执行理事会的决策，实行理事会领导下的主任负责制。三是监事会。建立名副其实的监事会制度，赋予及时更多的权力，包括对信用社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事长、信用社主任重大决策的否决权，提议必要时召开社员代表大会等权力。应吸纳部分具有丰富金融只是的专业人员担任监事会独立监事，监事会中独立监事保持一定的比例，使监事会行使职权不受制于理事长和主任，保持其独立性。
（五）改革信用社入股原则，规范股权设置，扩大股权范围
要广泛动员城乡各类经济组织、企业、农户、民间资本等入股农村信用社，实现股权多元化。保证社员充分享有权利，是调动社员积极入股的先决条件。因此农村信用社必须保证社员充分享有参与民主管理权、贷款优先权、收益分红权等，惟有如此，才能真正调动农户和其他各类经济组织入股的积极性。但是要改变农村信用社现行的入股原则，变“入股自愿，退股自由”为“入股自愿，股权转让，利益共享，风险共单”。正如股东一样，购买了股份制公司股票后不能退股，只能依法转让。在这里就要涉及到信用社是坚持合作制还是股份制的问题。如农村信用社坚持合作化方向，农村信用社应摘掉合作制的“桂冠”，应融合传统合作制和现代股份制的特征。农村信用社法人治理机构可以借鉴现代股份制运作的某些规则。信用社社员在不能退股的情况下，当信用社经营出现波动时，社员进行股权转让获得的收益可能会低于入股时的成本，从而加大了社员的风险约束，有利于提高社员对信用社经营状况的关切程度，增强社员参与民主管理的热情。既不能担心吸收不到股金而放弃原则，也不能采取吸收股金而实行保息分红的做法，使得社员变成储户，股金变成存款，社员享受的收益余与承担的风险是相对称的。
（六）完善农村信用社立法，尽快制定《合作金融法》
到目前为止，我国对农村合作金融的法律规定只是停留在一些条例、决定上，没有专门的《合作金融法》。这些行政法规法律层次较低，法律效力较弱，缺乏一定的权威。而且农村信用社作为合作金融组织，与其他商业银行有着不同的经营和法律特征，因此，要尽快制定《合作金融法》，从法律上对农村信用社的地位和发展予以确认，保护、支持和维护农村信用社、社员及客户的合法权益等，使农村信用社经营有章可循，有法可依，并以法律形式将法人治理结构固定下来，使社员代表大会、理事会、监事会和经营层依法行使其各自职能。
资 料 来 源
参考文献
1、《农村金融余信贷政策》
2、《合作金融论》
3、《金融理论与实践》 作者：李志刚
4、《中国农村信用社产权和法人治理结构之研究》 作者：杨国祥
