一、关于农村金融需求及其相关制度安排
二、关于农村补贴信贷及其商业运作改革
三、关于农村金融供给及其改革路径设计
四、关于农村合作金融及其发展模式选择
内 容 摘 要
最近，随着深化农村食用社改革试点的推行，关心、关注和研究探讨农村金融（包括农村信用社）改革和发展的人越来越多。本文试就以下四个方面展开论述。
一、关于农村金融需求及其相关制度安排
二、关于农村补贴信贷及其商业运作改革
三、关于农村金融供给及其改革路径设计
四、关于农村合作金融及其发展模式选择
对农村金融改革几个问题的思考
对农村金融改革几个问题的思考 最近，随着深化农村信用社改革试点的推行，关心、关注和研究探讨农村金融（包括农村信用社）改革和发展的人越来越多。本文试就业界较为关注的几个问题谈点看法。 一、关于农村金融需求及其相关制度安排 “金融是现代经济的核心”，金融的改革和发展离不开经济发展的实际需要。就我国的基本国情来看，第一产业仍占有相当比重，农业人口占比较高，还仍然是一个发展中的农业大国。我国农业和农村经济发生了很大的变化，农民收入及其生活水平有了很大提高，但有关研究资料表明，我国农村在地区之间的差距却在不断拉大，地区发展不平衡的状况及很严重。不同的经济发展水平实际上隐含的是经济结构、收入结构和消费结构的差别，这在客观上也决定了对金融服务需求的差异。 就经济类型而言，目前我国农村大致可分为以下几个层次： 第一层次，是东部地区的部分农村。这类地区已经具备了现代农村发展的特点，农村已经趋向城市化、工业化，城乡已经一体化，农村和城镇居民的收入差别逐步缩小，消费需求逐步趋于一致。由于这类地区农村经济已不再囿于传统农业，而是呈现国际化、多样化，因此，对金融服务的需求也不再跟限于传统意义上的存放汇，而是逐步向多样化、综合化、国际化的方向发展。就制度安排来讲，这种需求格局应当有相应现代化、商业化的金融组织机构与之相适应。这类地区的农村金融服务机构，除各类商业银行外，可以将农村信用社改造为农村商业银行、合作银行等。这类地区的金融需求基本已经得到满足。 第二层次，是在东部地区和中西部地区的城市近郊。随着农村经济结构的调整和产业化发展，这类地区出现了大量的专业种植户、养殖户以及中小型的农产品加工企业。这些具有一定现代化农业特征但又以当地社区为主要依托的经济主体，金融服务的需求主要是规模较大的信贷支持和方便快捷的结算服务。目前在金融服务方面，对这一层次的金融需求，存在较大差距。农村信用社由于各种各样的限制，往往在贷款和结算方面不能提供及时有效的服务，而商业银行又在逐步退出这些领域，因此，这类地区实际上存在着程度不同的金融需求和金融供给的脱节。 第三层次，是传统种植业、养殖业占有绝对比重的地区，主要是中西部地区和东部的少数地区。这类地区是我国主要商品粮、棉、油生产供给基地。在过去相当长的时间里，由于金融机构推崇商业化经营，对贷款服务设置抵押担保等各种各样的限制较多，金融服务一直得不到有效解决。自农村信用社推行农户小额信用贷款和联保贷款后，这些地区农户的一般生产性资金需求应当说基本得到了解决，但是，受资金供应总量的限制，一些规模较大的资金需求仍然不能得到很好的满足。随着农村信用社改革的不断深入，加之国家政策的适当扶持，农村信用社资金实力和服务能力将明显增强，较大额度资金需求问题将逐步得到有效解决。有理由相信，以农村信用社为主体、商业金融和政策金融为补充的金融供给体制，可以基本适应这一层次的需要。 第四层次，是西部老、少、边、穷地区。这些地区由于自然条件的限制，经济基础较差，经济环境很难得到根本改变，基本不具备自我可持续发展的条件。这些地区的农民主要是解决生存问题，而不是发展问题。就金融服务而言。这类地区金融资源极度匮乏，金融需求层次较低，金融供给严重不足，供求矛盾在逐步加剧。即使按照现有的试点政策予以扶持，这些地区的信用社也将步履维艰。 二、关于农村补贴信贷及其商业运作改革 如何发挥金融部门在农业发展和农民增收中的作用，是一个世界性的问题，特别是对发展中国家更是如此。关于这方面的研究和讨论，一直没有停止过。 传统的观点认为，由于农业生产本身周期长、风险大的特点，对农业生产应当给予支持和保护，加之从事农业和农民信贷本身成本较高，因此，对农业部门的信贷服务应当在政策上体现一定优惠，对农民个人和农业产业的贷款在利率上应当优惠。但进入上世纪90年代以后，对这种做法的质疑越来越多。世界银行（以雅荣为代表）、亚洲开发银行和一些国际非政府组织纷纷提出新的理念，并在一些发展中国家进行了试验，其中，较有代表性的是孟加拉乡村银行和印尼人民银行农村部的实践。这种新做法的主要思想是，实行补贴的信贷支农模式不具有商业上的可持续性，而且低收入的农民来讲，也不具有很有效的激励机制，不仅如此，贴息贷款往往还不能真正落实到低收入农民的头上，政策效果难以达到。为此，主张对扶贫等以往政府贴息的信贷支持方式进行改革，实行市场化操作，给农民发放市场利率的贷款，并允许农村金融机构按可持续发展的要求，自主决定存贷款利率。通过这种改革，最好能够实现取消政府补贴，实在无法实现，可暂时将补贴直接补到从事这类业务的金融机构，但最终目标还是要逐步取消政府补贴（具体通过补贴依赖指数体现）。 国际上关于补贴信贷的理念转变及其实践，在我国也产生了相应反响，这方面的研究、讨论以及具体实践在上世纪90年代以来也逐步趋多，其中比较突出的成果是关于扶贫信贷资金使用管理办法的改革。我国的扶贫信贷一直沿用传统做法，由金融机构直接对农民发放低息贷款（约低于正常贷款利率的40-50%），国家按实际发放数额核定利差补贴。这种做法被证明是效果不佳的，信贷资金无法有效到达农户（到户率低），存在严重的扶贫信贷资金被挪用现象，即使得到贷款的农户激励效果也不明显。无论是主管扶贫工作的部门、扶贫对象本身，还是发放贷款的银行，三者都不满意，近几年来，要求改革扶贫信贷资金使用办法呼声越来越高。在这种情况下，国务院扶贫主管部门借鉴国际上的经验以及有关非政府组织在中国扶贫中的实践和我国一些地方的农村信用社在支农工作中的有益做法，提出了按市场化方式改革扶贫信贷资金使用的思路，提出扶贫信贷资金按市场利率由金融机构发放给农户，同时对金融机构给予一定的资金支持，支持方式可以是利差补贴，也可以通过招标方式由相关金融机构竞价决定。笔者认为，对补贴信贷的研究、讨论和实践，无论是国际还是国内，其实都已经有相对成熟的成果，目前的关键是要转变观念，付诸实践。应当摒弃过去扶贫信贷就要低利率，对低收入者不宜给予高利率等传统观念，充分借鉴国际国内的成功经验，坚定不移地推行市场化扶贫信贷改革，实现金融部门、贫困农户和政府部门的“三赢”。 三、关于农村金融供给及其改革路径设计 农村金融的整体改革重点是供给方的改革，这是一个研究讨论多年的问题，也是各方面意见很难统一的问题，涉及面较大，十分复杂。但从总的看来，农村金融整体改革应当理清这样几个思路： 第一、农村信贷服务的组织框架基本形成，在制度安排上不存在要素上的缺陷。经过多年的改革，目前，农村金融在信贷服务方面既有正规金融机构的服务，也有非正规金融服务，正规金融组织中既有商业金融、政策金融，也有合作金融，具体机构上既有以农业银行为代表的各类商业银行，也有农业发展银行为代表的政策银行，以及以农村信用社为代表的政策银行，以及农村信用社为代表的社区金融组织。整体上讲，农村金融组织体系的要素是完备的，不可能也无必要再发育其他所谓新型的金融机构。 第二、就各个要素本身来看，在服务上都存在一定程度的不足。作为商业金融的农业银行，其从事农业方面的信贷投入所坚持的原则应当就是一条，即利润最大化原则，因此，农业银行的农业信贷应当是完全商业化的经营思路，不应当再承担任何政策性补贴信贷的任务，扶贫等职能应当剥离。作为政策金融的农业发展银行，其经营原则应定位在商业银行不愿做、农村信用社做不了的非财政性资金活动或项目上，如农业综合开发、农业高新科技发展项目、农业基础设施建设等，而目前农业发展银行的职能显然过于单一，需要进一步扩充。作为社区金融或合作金融的农村信用社随着金融改革的深化，已经逐步成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，但由于历史、体制、环境等多方面原因，资金实力、服务功能和服务手段都显不足，目前正在国家政策扶持下推进改革。由于上述正规金融机构服务不足，使得民间金融过多地承担了农村融资的功能，有些地方超越了其本身的负荷，发展有些失控，存在高利借贷情况，亟待加以规范。 第三、农村金融改革不仅仅是信贷方面，需要从整体上设计，分步骤推进。农村金融涵盖信贷、保险、证券以及担保保障体系等多方面的内容。农村金融改革不能只在信贷领域单方面进行，需要综合各个方面统筹考虑。深化农村金融改革应从立足于服务“三农”和促进城乡经济互补和协调发展的角度设计方案，重点解决“资金投入”以及“风险补偿”的问题，并在农村金融机构布局、相关政策上体现因地制宜和分类指导。从总体思路上，按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，建立以商业性金融为主体（国有商业银行在农村的机构网点、农村信用社及农村合作银行、农村商业银行、商业性保险机构），以政策性金融（政策性银行和政策性保险）为支撑，以存款保险、担保体系和农村信用体系为保障的农村金融组织和服务体系，各类金融分工明确，相互补充，支持农业和农村经济健康快速发展，支持城乡经济协调发展，支持农村全面建设小康社会。但在改革的步骤上，根据农村金融改革的复杂性和各方面可承受的程度，应按轻重缓急分步推进。由于农村信用社改革方案国务院已经明确，改革试点工作已经启动，下一步主要是在试点工作的基础上，总结经验，完善方案，适时逐步在全国推行的问题。农业银行的改革将纳入国有商业银行改革。因此农村金融下步改革的侧重点应放在健全完善农业发展争银行的政策性金融职能上，并将建立政策性农业保险机构、农村金融保险机制可行性方案研究提到重要议事日程上来。按照这样一个思路，改革的目标可以确定为：经过一段时间的努力，使农村各类金融机构的职能定位进一步清晰，服务功能进一步完善，支农服务水平进一步提高，从而形成支持农业和农村经济发展的合力，为服务“三农”发挥应有的作用。 第四、农村金融改革的成功需要农村信用环境的改善。目前农村金融服务中存在诸多问题，需要承认金融部门的服务质量和水平本身是不高的，但不可否认的一个事实是，在缺乏有关保险保障机制的情况下，农村信用环境不好，逃废债情况严重，贷款风险居高难下，给金融部门发放贷款带来很大制约。农村金融改革要想取得成功，信用环境必须得到改善。 四、关于农村合作金融及其发展模式选择 这是一个争论不休的问题，也是一个很难统一意见的问题，决策部门也很难下决心给出结论。也可能正是基于此，此次国务院在关于深化农村信用社改革的试点方案中采取了暂时回避理论上的争论，即采取实政策，把重点放在操作上的“因地制宜，不搞‘一刀切’”。笔者认为，这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是，与时俱进”的精神。目前，农村信用社的改革方案已经国务院批准，各方面反映积极，应当坚决推行，不宜在理论方面过多纠缠，给外界造成政策不稳定的影响，只宜在有限范围内对有关问题继续研究。 就我国农村需要不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多论述，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需求。这类需求因服务成本较高、风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而目前国家政策金融又无法顾及得到，因此，一个总体上的概念，还是需要由社区性的合作金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞那种传统意义上的合作金融，还是经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作金融作为标靶来批评的，认为这种制度存在先天的产权不明晰的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以以展合作金融的人，认为合作金融本身是在不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在的基础，有其理论上的合理性，现实当中又有很多像荷兰RABO银行、德国DG银行等成功的范例，只要坚持将合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论。合作金融的问题也是一样的。目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识的，简单否定恐怕不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟，因此，发展合作金融这个大前提应当肯定下来。但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是：结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆控索，制度安排上股份制、股份合作制以及合作制各种制度可以试验，组织形式上商业银行、合作银行，一级法人和两级法人等都可以选择，目的就是通过充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情、农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。
参 考 文 献
1、中国农村信用合作
2、农村信用合作研究
