内 容 摘 要
本题在国库体制改革相关理论研究的基础上，结合基层国库工作的实际情况，探计当前和未来一个时期我国国库制改革的一些理论和实际问题。
国库工作是国家财政工作的重要组成部分，是国家预算执行的一项重要工作。国库工作的质量如何直接关系国家预算能否正常、顺利进行。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制确立和财税、金融体制改革的不断深入，国库管理工作不断出现一些新情况和一些新问题。如国库组织机构还不够健全、人员素质有待提高、国库监管乏力；国库体制改革相对滞后，财政信用监督不力，财税体制不完善等问题，针对这些新情况和新问题，笔者根据自己的实际工作，提出了几点改革的意见和建议。
总之，国库体制问题，是国库管理工作的核心问题。国库体制改革，必须与社会主义市场经济发展相适应，与当前财税、金融体制的总体目标相适应，必须有利于国库对财税资金实施有效的监督
目录
及强化国库监管的思考2
一、强化国库监管的必要性2
二、目前财税体制下国库监管存在的主要问题。3
三、在目前财税体制下加强国库监管的思考6
试论当前国库监管中存在的问题
及强化国库监管的思考
2003年12月修订的《中华人民共和国中国人民银行法》明确了由中国人民银行经理国库，这表明：国库业务是中国人民银行的一项重要业务，国库部门作为具体经办国库业务的一个部门，主要负责一般预算收支收纳、报解、支拔及其监管等工作。在去年中国人民银行职能调整后，中国人民银行经理国库职能日显重要。今后，在国家宏观调控不断加强的新形势下，国库部门作为货币政策与财政政策实施的结合点，如何经理好国库，加强国库资金监管，充分发挥中央银行经理国库职能，做好国库资金的统计分析，显得尤其重要，也是新时期充分发挥中央银行做好宏观调控和履行服务职能的需要。
一、强化国库监管的必要性
（一）加强国库监管是保证财税体制正常运行的需要。总结我国财税体制改革的历史经验，借鉴国外的一些成功的做法，目前我国实行的是中央与地方事权基础上的分税制财政管理体制。财税体制施行与国库部门紧密相关，只有加强国库监管，才能保证财税体制的正常运行。
（二）加强国库监管是执行中央银行的职能需要。《中国人民银行法》中规定，经理国库是中国人民银行的重要职责，是中华人民共和国的中央银行。作为政府的银行其显著特征是通过经理国库的职能来行使国家银行的有关职能，实现宏观调控目标。在社会主义市场经济体制下，要使国民经济和社会事业保持相对快速和稳定的发展，就必须加强国库监管。只有加强国库监管，才能更好地执行中央银行的各项职责，把金融政策与财政政策紧密地结合起来，促进社会主义经济快速、稳健发展。
（三）加强国库监管，是发挥中央银行宏观调控职能的需要。加强国库监管是中央银行实施货币政策，搞好宏观调控和管理的重要方面。建立一个强有力国库，强化其职能作用，有利于财政、金融宏观调控和国民经济的发展。
二、目前财税体制下国库监管存在的主要问题。
(一)、国库组织机构还不够健全，人手不足，人员的素质有待提高。我国实行分税制后，要求国库既要做好日常繁重的业务核算工作，又要做好国库调研，加强国库监管。所以，在实际的工作中就要求有一个较强的、相对独立的国库办事机构和有较高业务能力的工作人员。而目前大多数的基层国库状况是机构还不够健全，人员不足，素质偏低，而且国库人员流动较大，新增人员在短时间内又不能适应工作，特别是县支库在这些问题上尤其突出,据我河源辖区去年的国库人员调查统计报表数据反映出,从事县支行国库业务的专职人员最多是2人,属于全日制学历的也只有大专水平,且人数不多,目前很多县支库都有没有独立设置国库部门，都是把国库机构与会计机构合为一体，在具体的核算、人员管理上常常被摆在会计部门的附设位置上，这与《中华人民共和国国库条例》中“国库业务实行垂直领导”的规定相悖的，这样的情况不仅直接影响库款及时、准确收纳、划分和报解以及核算的质量，而且为国库资金的安全埋下了隐患。另外，由于长期对国库队伍的建设认识不足，还造成队伍人员思想不稳定，加之调动频繁，导致国库人员的业务和管理工作水平难以提高。
（二）、国库监管乏力，缺乏对财税体制运行的保证。实行分税制财税管理体制后，国家预算收入实行分级征收，分税种核算，分别管理，给国库部门的监管带来了一定难度，再加上财税体制运行中操作和管理办法的不完善，为国库监管提出了新的课题。目前国库已有的各种法规和制度不健全、不适应当前国库业务发展，缺乏有效的制约机制，使国库的监管职能难以发挥，不能很好地保证财税体体制更加有效运行。具体表现在：
国库监管活动缺乏法律保证，难以依法进行监督。国库的地位、职责、管理体制、机构设置没有非常明确的法律规定，很大程度上处于单纯的会计核算、仅限于日常的账平表对，结果造成国库地位不突出，监督无保证，部门之间权力分割。
监督制约机制不健全，国库监管职能难以发挥。国库的制约机制是指各种法律、法规和制度的整体运行。实行分税制后征收机构的增加，国家经济的快速发展，各地国库业务量相应增大，客观上需要强有力的国库监督制约机制，及时进行对预算收入、退库业务进行审查和监督。然而现有的国库制约机制不健全，缺乏一个规范的国库监督制度，结果造成职责不清，部门之间相互磨擦，监督管理不到位，国库核算质量低下。根据国家金库条例的规定，国库对国家财政资金有反映、监管、促进的职能，国库部门是办理退库的最后一道环节，但就现有国库退库业务而言，国库对退库业务从制度、核算程序上都没一套行之有效的监督机制，去年我辖区各个级次、各个退库项目退库总额合计为6853万元，就如此退库数额，只要是退税机关开票退多少数额，国库就必须照票办理退库，对退库的合理性、合规性和退多少数额准确性无相应的核实办法和制度。
（三）、国库体制改革滞后是阻碍国库有效监管的主要问题。我国实行委托金库制，由人民银行经理国库，但是由于受现在银行体制的限制，中央银行与大部份的商业银行性质都为国有，只是分工不同，同受财政部门的制约，在法律上虽然规定经理国库是人民银行的重要职责之一，实际上并非如此，因为不管预算执行是怎样，人民银行不承担任何责任，限制了国库职能的发挥，由此也产生了一系列问题，另外，由于人民银行国库部门肩负职责和任务十分繁重，很少有时间研究国库工作，从而产生了领导力量削弱、组织机构不健全、基础工作薄弱等问题。
（四）、财政信用监督不力，是干扰国库监管的突出问题。财政信用与国库有着密切的联系，国库资金是国家财政用于国民经济建设的重要资金，也是中央银行基础货币的组成部份，国库预算资金收纳、支拨后的资金结余越多，国民经济建设的资金实力越强，如果盲目地的扩大财政信用，必然减少国库资金，影响国民经济建设。财政信用的社会效果，从宏观经济总体来看有利有弊。有利方面，财政信用为本地经济发展做出了一定的贡献，在一定程度上弥补了银行信贷资金的不足。弊的方面，财政信用缺乏计划管理，存在盲目性，例如我认为日常财政预算资金支拨过程中的“其他支出”项目款项在很大程度上就不能保证资金使用的合理性。
（五）、财税体制不完善是国库监管的主要问题。财税体制改革主要是按照事权和财权相统一的原则，划分中央与地方的收支范围，确定中央与地方财力分配格局。目前财税体制除坚持各级政府财权与事权的统一，促进财政收入合理增长，增强中央的宏观调控能力外，同时也促进了国库管理体制的健全和完善，加强了国库工作的制度化、科学化、规范化，但分税制的财税体制自身改革情况较为复杂，同时需要多方面的配套改革，所以分税制在实行的过程中仍许多亟待解决的问题，对国库工作也产生了很大影响。主要表现在：事权划分不清，有待进一步完善；财税合同制和各种规定不规范；没有建立科学规范的转移支付制度。
三、在目前财税体制下加强国库监管的思考
（一）、改革和完善国库现行体制，促进国库监管职的发挥。
建立系统的垂直领导国库组织体系，在系统内实行纵向管理，着力加大国库部门的权限，使之具有相对的独立性。在不改变“委托金库制”的前提下，国库组织机构设置应本着一级财政一级国库的要求，在人民银行设立国库管理局，针对人民银行设立大区分行金融体制，将原来省级国库改由人民银行大区分行派驻各省的办事处设立，中心支局和支局设在中心支行和县级支行，乡镇金库设在指定的商业银行的一间营业所。从而建立以中央银行为领导，商业银行代理为基础的自上而下的国库管理系统。
（二）、建立和完善国库法规和制度体系，为国库监管提供有力保证。
国库法规和制度是规范国库风险，统一管理的准则，是加强科学管理的保证，为此必须建立和完善国库的各项法规和制约机制，建立与财政税体制相配套的国库管理规章和制度，在制度上克服财税制度事权划分不清，制度不规范合理，转移支付不科学的弊端，完善财税体制，明确国库在财税体制中的权、责、利，把国家预算资金的收纳、划拨纳入法制管理的轨道上来；建立和完善各项有关法律、法规,修改《国库实施细节》中不适应现行的分税制财税体制和金融体制的一些条款，例如在《国家金库条例》和《实施细节》中，只规定对国库经收处在办理业务时违规处罚措施，而没有对征收机关违规操作的具体处理办法，没有明确国库部门有那些进行监管权限及制约机制。但在实际业务操作中，会有由于征收机关和商业银行差错或者人为有意识的操作，直接影响了库款的及时入库。因此,在完善《国家金库条例》及《实施细节》的基础上，首先要建立会计核算操作制约机制，尽时出台《国库法》，以法律手段为依据，制约国库的核算运作和监管职责，使国库工作沿着法制化的方向发展；其次是制订出征收机关办理预算资金的收纳、报解的具体管理办法，以法律保证税款的及时足额入库；再次是在修改《实施细节》中增加对征收机关及商业银行违规时的具体处罚规定或其他制约机制，使其按章办事，加快税款入库速度，使国库监管工作逐步制度化、法制化。在制定务项政策法规的同时，必须建立与之相配套的各项制度，为此，要建立和完善财、税、行、库的联席会议制度，建立岗位责任制度，建立各项业务工作制度等，从而促进财税体制的不断完善，国库监管职能充分发挥。
（三）、加强国库监管，突出重点。对国家预算资金实行监督管理，笔者认为在国库监管工作中重点要抓好以下几个方面：首先，加强对库款支拨和退库的监督。如何对库款支拨和退库进行监督,是财政税体制运行中的重要课题，所以国库要加强与财政、税务等征收机关联系，坚持预算收入的退库，必须在国家统一规定的范围内办理；必须从收入中退库的应严格按照财政管理体制的规定，从各级预算收入的有关项目中退付。进一步加强和完善退库退税审批制度，切实做好中央与地方共享收入的划分，制止从地方利益出发，挪用上级税款，超权退库等减少国家收入现象的发生。其次，强化预算资金在收纳过程中的监管。各级国库管理部门监督各级预算资金的入库，发现积压，截留中央或上一级财政的收入，有权实行强制手段进行扣交或罚款，并向上一级国库部门反映情况。同时督促、检查各商业银行经收处税款入库情况，防止商业银行有故意延解、积压、挪用税款行为。最后是加强财政资金开户管理，要严格财政资金开户的审批手续，全面清理行政事业单位的开户情况，防止财政性存款的流失。加强财政信用监督，国库要积极参与当地财政政策制定和执行，加强对财政信用的引导和管理，把财政信用纳入国家综合信用计划，实行统筹安排、统一管理，制定出一套较完整的管理制度和办法，实行规范化管理，加强监督，防止财政信用的盲目发展。
（四）、加强国库队伍建设，提高监管水平。
根据人民银行关于建立国家金库中央金库和地方金库的通知精神，，建立相应的国库工作机构，尽快充实国库力量，安排专业科技人员，保持国库工作人员的相对稳定，认真做好国库会计核算，国债发行兑付及其管理工作。搞好业务培训，学习财经和财税新知识，全面掌握财税体制规定的各项政策；国库经办人员要熟悉各种税的征收对象、范围、税率及其计算方法和征管办法，熟悉分税制的主要内容和特点，了解当地预算管理体制，熟悉分税制的基本操作程序，掌握调研信息写作知识。提高人员的政治素质，要经常开展职业道德教育、廉政和反腐败教育，严厉打击经济犯罪行为。引导职工树立爱岗敬业精神，增强事业心和责任感。塑造一支既有国库理论，又有工作实践经验；既能搞好会计核算，又能搞好监管和电脑操作的复合型干部队伍，以适应新时期国库业务改革、发展的需要。
（五）、加快国库业务电算化进程，减少中间环节，加速国库资金周转及国库资金的监督工作。
近几年来，国库业务核算电算化得到了很大的发展，并取得了一定的成绩，但随着国民经济的迅猛发展，税款入库和财政拨款任务也不断加重，特别是当前财政国库管理制度改革非常时期，任务更加繁重，需要探索的地方更多，因此对国库核算电算化的要求越来越高。从长远看，实现国库业务电算化和微机联网，使国库业务全面脱离手工操作，是国库业务工作的发展方向。当前国库业务虽然配备使用了计算机，改变了以往的手工记账和编制报表，改进了核算方式，减轻了劳动强度，减少了核算差错，提高了工作效率，但仍存在着一些问题：一是基层支库的计算计存在落后状况，相关部门之间数据不能实现共享。二是现行国库电脑软件功能不能完全包括现有国库业务需要，仍然存在着需要完善的地方，特别是对退库和财政拨款的监管则无能为力。三是同城财政、税务均运用电脑进行各种管理工作，但却彼此脱节，互不联系。如果实现财税库电脑联网，就能实现数据共享，互相监督，进行数据传递和相互间的核对，使国库日常业务和监管工作更加方便和高效。
（六）、加强财、税、行、库的协调配合，做好国库调研工作，保证国库监管的正确性和科学性。
国库既是办理具体业务的机构，又是实现经济宏观调控和货币政策的参谋部门。所以，必须做好国库调查研究，综合反映工作，发挥监管职，协调好财税政策与货币政策的统一。在实际的工作，要克服国库部门人员少，业务工作量大的问题，要转变思相，改正过去重核算，轻管理和调研的工作现状，加强财、税、行库的协调联系，在服务中实现监管，在监管中取得调研的第一手资料。建立财、税、行、库调研信息的交流机制，发挥各部门的职能作用。调查研究的内容可以是：财税体制在运行中存在的问题，分析预算收支的增减因素及今后发展趋势，分析税款入库的进度和制约入库主要因素等。建立国库调研制度，要突出调研的“时效性”、“实用性”“现实性”， 有防范和化解金融、财政风险的作用，能为国库监管提供科学依据，能为中央银行正确制定和实施货币政策提供科学依据。
资 料 来 源
1、《中国人民银行法》、《国家金库实施细节》
2、《预算管理会计》、《中国金融》
3、各种有关金融杂志和报刊
