内 容 摘 要
淮南市国库集中支付改革运作以来，取得了一定的积极效果。但是由于国库集中支付改革尚处于试点阶段，无论在理论上还是实践中都存在一些问题，对此我们应该从更新观念、完善制度，提升技术、规范操作等方面着手，对目前的改革过程加以完善，使之能进一步深化发展，尽快取得预期效果。。
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基层行国库集中支付改革2
存在的问题与对策：淮南案例分析2
基层行国库集中支付改革
存在的问题与对策：淮南案例分析
我市国库集中支付改革从开始运作以来，取得了长足的进步，但在实际操作过程中也逐步发现了一些问题，这很大程度上限制了改革的进一步发展。因此，本文拟就我市国库集中支付改革的现状及存在的问题进行分析，深入探讨解决问题的对策，推动国库集中支付制度改革进一步深化发展。
我市国库集中支付制度改革的现状及效果。
2002年3月我市国库集中支付工作开始筹备以来，参与改革的各职能部门按照财政部统一改革方案，共同努力、开拓创新，通过一系列卓有成效的工作，使我市财政国库管理制度改革取得很大进展。截止2003年5月，全市已有95个部门，151家预算单位纳入国库集中支付管理体系，占市级预算单位的75%。同时，在近一年的改革实施过程中，国库集中支付改革预期效果也逐步显现。
一是支出透明度增强，财政支出的公平性得以体现；从实际操作看，主要是通过对出纳环节的严格控制，使各部门二级单位的费用能够直接为自已所支配，减少了事业费挤占项目经费和主管部门截留下级单位资金等违规现象，保证了财政资金的有效运用；另外严格而富有透明度的支出管理促使预算单位加强自身的财务管理，增强单位资金支出的计划性、科学性，克服花钱的随意性，减少由此引起的损失浪费，提高资金的使用效率，起到了集中财力办大事的作用。
二是控制点的改变使财政监督由单纯的事后监督转变为事前、事中、事后的全面监督，加强了财政支出管理，财政资金使用效率有所提高。在新支付方式下，预算资金以指标的方式批付给各预算单位，只有在支出真实发生时才能办理支付手续，而支出没有发生时，实际资金仍保留在国库，改变了过去财政部门以拨作支，大量财政资金沉淀在预算单位账户，政府无法对其进行有效管理和利用的情况，一定程度上，节约了财政库款，同时有利于政府对支出的管理和统筹安排、合理调度财政资金，提高了政府的财政管理能力。据统计，纳入集中支付的支出与去年同期同口径支出相比，资金节约率达20%。
但是由于国库集中支付在我国是一个全新的制度，而改革本身也是一项庞大而复杂的系统工程，因此无论是在理论上还是实际操作中都存在很多问题和难点，这些问题的存在不仅弱化了改革效果，也阻碍了改革的深化发展。
我市国库集中支付改革过程中的问题。
试点预算单位所有资金全部纳入支付中心管理难度大。一是各单位原有基本帐户的余款，资金组成性质比较复杂，有历年节余的经费，有基建投资等各类性质的待划转款项，甚至集资、赞助等多渠道筹集待用的资金，使得各单位对用款进度难以掌握，清理帐户时很难一次清理到位。二是预算单位普遍存在除财政拨款收入、预算外收入之外的其他收入，这类收入受市场、人为因素的影响，具有很大的不确定性和收入过渡性，在单一帐户体系中无法归属，如医保中心定期拨付的离退休人员医药费、预算单位为个人代垫的公积金等。第三、国库单一账户体系无法满足差额预算单位的经营收入入账需要，若保留原有的结算账户，则违反了只能开立一个结算账户的管理规定。
国库集中支付制度中有关零余额账户使用的规定与现行的金融会计基本制度相抵触。按照国库集中支付制度改革要求，零余额账户实行“先支后收”，也就是由商业银行先垫付资金，每日终了再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算，该账户余额为零。这就和现行的金融会计制度以及银行“先收后支、不垫付款项”的结算原则形成冲突，同时，从防范风险的角度出发，商业银行的会计核算体系也不支持各类存款帐户透支记帐，从而使商业银行在实际操作之中陷入两难境地。
部门预算细化不够，很大程度上弱化了集中支付的效果。财政预算的编制与改革要求不相适应，导致预算执行管理仍然比较粗放，提供的单位月度用款额度缺乏科学性和精密性：直接支付额度尚未做到按月计划管理，有支付业务发生时才提供，与支付清算凭证同步；授权支付额度部分单位用款额度过大月度节余过大、甚至年末都要求国库结转额度；而另一些单位用款额度安排过紧、追加频繁，特别是基层预算单位，“到逼”额度安排的现象时有发生，用款额度无法体现其计划管理的先进性和事前管理的控制性，弱化了集中支付效果，另一方面也使国库在集中支付中处于被动盲从的地位，降低了工作管理效率。
国库集中支付结算凭证的简化和统一问题。改革试点银行支付清算办法规定，授权支付必须填制银行结算凭证，授权支付凭证只能作为附件，所以预算单位每办一笔授权支付业务都要相应填写多种凭证，手续十分繁琐，对此，预算单位大多提出要求，希望能够对支付凭证进行简化，减少手续，提高工作效率。
目前人民银行支付清算手段不能完全满足国库集中支付改革的需要。由于目前人民银行国库部门没有独立的资金清算渠道，所以必须采取手工传递凭证方法通过人行营业部门进行资金清算划拨。这一清算渠道需要经过预算单位—财政支付中心—代理行--人行国库部门—人行营业部等诸多环节，加之采取手工操作方式，因此资金划转时间较长。受此限制，预算单位用款只能限时办理，不能作到如改革前全天侯服务，这一问题所带来负面效应在国库集中支付全面实施后将更加明显，届时如不能减少资金划拨环节，提高资金划转效率，一方面将影响预算单位的资金使用，另一方面也很可能出现由于资金清算不畅造成商业银行为预算单位垫款的情况，形成新的银行资金风险。
建立在财、税、库、行横向联网基础上的国库集中支付信息化平台建设滞后，信息网络不畅影响了国库集中支付的效果。国库集中支付是一项系统工程，需要各部门合力完成，尤其是在信息传递方面，目前国库集中支付的实施过程中有大量信息，如财政预算、用款计划、支付额度、支付指令等需要在各部门间快速传递和共享，如果只依靠现有的手工传递方式，将造成信息传递慢，准确性差信息失真的弊端，影响国库集中支付效率的提高。
商业银行受营业成本的制约，为集中支付提供的服务不能满足方便预算单位用款的需要。一方面是目前代理银行进驻财政支付中心的人员较少，办理结算的速度较慢，当改革全面实施以后，现有人员将无法满足办理结算的需求；另一方面是代理银行资金技术投入不够，很多实际问题无法解决。比如预算单位就近提取现金的问题，目前预算单位提取现金必须在支付中心办理完授权支付手续后，到另一指定的银行网点支取现金，这对于一些距离较远的预算单位来说，不仅很不方便，而且资金的安全性也得不到保证。
国库集中支付改革伴生了一些新的风险点，增加了风险防范难度，同时也加大了改革的机会成本。一是新制度本身存在的不完善所造成的风险，例如零余额账户“先支后收”的使用规定迫使代理银行设“透支额度”给银行资金造成潜在风险。二是由于改革涉及部门较多，同时相关制度制定有一定的滞后性、缺乏连续相关性，因此对改革伴生的、特别是处于部门结合部位的新事物容易形成管理真空，出现系统风险，例如对“零余额”帐户没有制定明确操作流程和各方权责的管理规定。三是改革实际运转过程中，不规范的操作行为带来了一系列操作风险。例如众多涉及部门，大量的手工操作传递，每个环节都可能由于操作失误带来风险，还有预算单位和政府的不规范行为所形成的转嫁风险。
产生问题的原因分析。
以上都是在国库集中支付制度改革实践过程中反映出来的较为典型的问题，其产生的根源复杂多样，归纳起来主要有以下几种。
首先，有来自制度层面的原因。一是国库集中支付制度本身的设计缺陷所引发的问题，这其中包括单一账户体系的不完善、支付流程的不合理等等。二是新老制度之间的不协调所造成的问题，主要表现为新制度中的有关规定与原有制度之间的矛盾冲突使制度执行者无所适从。三是新制度过于原则化，没有配套的实施细则，在指导实际工作中可操作性不强。四是新制度更新修正慢，对于实际工作中出现的新问题缺乏指导作用。
其次，有来自技术层面的原因。主要是现有的技术条件与国库集中支付制度改革的需求不匹配。一是在纵的方面，银行系统资金支付清算技术落后，现有的能力达不到国库集中支付制度改革提高财政资金使用效率的要求。二是在横的方面，财、税、库、行之间的信息网络建设滞后，造成集中支付过程中众多需要传递共享的信息交流不畅。
第三，有来自操作层面的原因。实际操作的失误影响了改革的实际效果。一是改革过程中各项配套措施实施不力，相互之间无法形成改革合力，从而使单项改革效果弱化。二是改革中各部门操作行为不协调，实际工作中时常出现“越位”和“缺位”现象。三是国库集中支付制度改革中的各种不规范操作时有发生，带来一系列新的风险隐患。
第四，有来自思想观念层面的原因。一是部门本位主义思想严重，阻碍了国库集中支付制度改革进程。二是受传统思维模式的影响，一些部门缺乏创新观念，不适应改革发展的需要。
四、深化我市国库集中支付改革的对策建议。
目前我市国库集中支付改革即将进入深化发展阶段，能否尽快解决改革中出现的问题是关系到改革目标能否最终实现的关键所在。因此针对上述问题，我们提出以下对策。
进一步完善新制度，适当增加适应实际需要的操作细则，同时尽快做好原有制度的修订和更新，消除新老制度之间的冲突，从制度层面解决所出现的问题。一是借清理预算单位账户之机，进一步完善国库单一账户体系，主要是解决预算单位一些往来资金收入的入帐问题，我们认为可以在单一账户体系中为预算单位增加一类专用收入账户，用于上述往来资金的收纳，这样一方面可以解决预算单位一些必要资金收纳问题，同时也可以加强对预算单位此类资金的监督管理。二是针对零余额账户的特殊性，制定符合实际需要，又便于操作的零余额账户开立和使用管理制度，同时修改商业银行原有的有关制度，允许零余额账户日间透支，消除新老制度之间的冲突，从而方便国库集中支付代理银行对零余额账户的管理和业务操作。
进一步加快电子化、网络化建设，构建信息化平台，加大国库集中支付改革的科技含量，从技术层面解决国库集中支付效率不高的问题。一是加快建立人民银行国库资金划拨新体系，通过开通现代化支付系统等技术手段，解决人民银行国库部门资金划拨渠道不畅问题，实现人民银行国库部门与财政支付中心代理商业银行之间的实时清算，减少清算环节，缩短财政资金的划拨时间，提高集中支付效率，从而满足预算单位的用款需要；二是建立财、税、库、行横向联网的信息化平台，解决各部门之间信息的传递和共享问题，改变目前信息依靠手工传递的落后情况，提高国库集中支付改革工作效率。
切实解决操作层面存在的问题，增强改革中实际操作的科学性、协调性、规范性，提高国库集中支付的实际操作效果，减小因操作不力，导致的负面影响和风险对改革效果的削弱效应。一是加大国库集中支付制度改革配套措施的实施力度，加快预算编制、政府采购等配套改革的步伐，形成改革合力，达到改革效果的最大化。二是加强各部门操作行为的协调性，减少改革中的“越位”和“缺位”现象。三是建立针对性、操作性强的部门内控制度和科学、严密的部门间监督制约机制，增强改革中各种操作的规范性，降低改革系统风险。
在思想观念层面，一要克服本位主义思想，一方面通过加大宣传力度，使各部门正确理解国库集中支付制度改革的重要意义，以大局为重，放弃狭隘的本位主义。另一方面要建立一个严密的控制机制，限制各部门的本位主义行为。二要打破旧的传统的思维定式对思想的束缚，适应改革形式不断进行创新。一方面是改变传统的“国库存款不计息，汇划业务不收费，无偿代理”计划经济模式，考虑适当给予代理支付中心的商业银行手续费，以弥补商业银行成本支出，从而促进商业银行加大科技和服务投入，满足集中支付的需要；另一方面是加快统一和简化集中支付结算凭证，建议根据实际需要设计“国库支票”等结算工具，简化集中支付手续，提高效率。
资 料 来 源
《财政国库管理制度改革方案》
《浅析建立我国国库集中支付制度》熊承军/王向星 云南财贸学院学报 2001
