一、外汇监管的基本情况
二、当前外汇监管中存在的问题三、完善银行外汇业务监管的建议
内 容 摘 要
外汇监管是人民银行监管职能划转后，人民银行保留下来的主要监管职能之一，也是我国外汇管理体系的重要组成部分，它既包括对银行机构外汇业务过程中执行外汇管理政策法规情况的监督，还有对企业和个人的外汇收支活动进行现场检查的责任。本文对当前外汇监管中存在的问题进行了分析，提出了完善银行外汇业务监管的对策和建议。
浅议如何有效履行外汇监管职能
外汇监管是人民银行监管职能划转后，人民银行保留下来的主要监管职能之一，也是我国外汇管理体系的重要组成部分，它既包括对银行机构外汇业务过程中执行外汇管理政策法规情况的监督，还有对企业和个人的外汇收支活动进行现场检查的责任。因此外汇监管的质量，关系到国家外汇政策的贯彻实施，关系到一个地区的外汇秩序的稳定，关系到地方经济发展。在当前外汇局转变外汇监管观念和监管模式前提下，如何完善外汇监管已成为外汇管理工作中的重中之重。 一、当前外汇监管中存在的问题 （一）监管力量薄弱。一是监管人员少。基层外汇局普遍存在人员紧缺、监管力量严重不足的现象。如大部分中心支局的外汇管理干部的人数在4—7人，而外汇管理人员穷于应付进出口核销管理、国际收支统计申报、外资外债等日常性业务及相关调查研究工作，在当前提倡加大金融服务、努力创建外商投资软环境的前提下，削弱了外汇监管力量，影响了外汇监管效益。二是日益增大的外汇业务量与现有监管力量的矛盾。近两年，随着招商引资力度的加大，外向型经济发展迅猛，随之外汇业务总量增长很快，以某市为例， 2003年国际收支总量同比增长55.5%，2004年上半年国际收支业务量同比增长106.3%。外汇市场上新业务新品种不断出现，并且更多的企业、个人或其他组织融入到国际市场的大潮流中去，使外汇监管的难度进一步加大，外汇监管力量与不断增大的外汇市场之前的矛盾就会更加突出。
（二）外汇管理法律体系与强化外汇监管的矛盾。外汇管理在国家宏观经济调控中的意义和作用不言而喻，而实施有效的外汇管理离不开健全的外汇管理法律体系作支撑。目前我国外汇管理尚未通过最高权力机关以法令的形式制定法律。外汇管理的总揽是《外汇管理条例》，是由国务院发布的，现行有效的外汇行政法规还有《结汇、售汇及付汇管理规定》、《国际收支统计申报办法》、《出口收汇核销管理办法》等各种配套性规章制度，这些法规政策的实施对加强我国外汇管理，促进对外开放发挥了积极的作用。但随着我国经济体制改革的不断深入，尤其是加入世界贸易组织以后，外汇管理的内容和形式都发生了很大变化，旧的管理条例已经很难适应外汇管理的需要，各种外汇管理新规定新办法频繁出台，新的规定办法名目繁多且多以部门行文为主，体现不出部门之间的相互协调，相互兼顾，相互衔接和配合，这样的法规体系，不仅使监管对象无所适从，无法明确自己在外汇方面的法律权利和义务，无法切实的执行遵守，同时因政策体系变化较快，外汇监管部门也无法准确有效地凭以履行监管职责。另一方面现行外汇法规体系还存在归类、定性不准确，对违规行为的界定不够清晰，处罚措施、处罚标准不适当的问题。 （三）外汇监管手段不足，无法满足外汇监管的需要。外汇监管对象包含银行、证券、保险、企业、个人等多个部门，客观上要求建立一支职能并重、高效快捷、打击有力、相对独立的检查队伍，然而事实上现在的外汇检查由于受到各种因素的制约，导致了外汇检查对违规事件和违法分子的威慑力下降，尤其当外汇检查延伸到非直接涉汇企业时，被检查对象有时存在不理解、不支持、不配合，更有甚者甚至出现抵触情绪，外汇检查工作不能得到顺利开展，怎样树立外汇监管的权威，是做好外汇监管的基础课题。当前外汇局监管手段不够完善主要表现为：一是现场监管手段单一。目前现场监管主要集中于对银行外汇业务的现场检查，且检查面多限于银行例行业务的外汇管理政策法规执行情况，对异常、高风险情况检查较少；二是非现场监管乏力。目前外汇局各业务操作系统仍旧各自为阵，不能兼容互补，对银行报送的报表分析相当部分仍停留于手工操作、数据汇总，未能充分发挥监测预警功能，非现场监管效益欠佳。 （四）对银行的外汇监管缺乏规范的监管制度，外汇监管指标体系不够完善。近年来随着外汇管理方式的改革，部分外汇业务已由外汇指定银行直接进行审核办理，这样对外汇指定银行的监管就更加重要。实现外汇审批方式由后台向前台转移，就必须加强对银行的外汇监管。客观上要求外汇监管部门建立一套规范的监管制度和尽可能完善的监管指标体系，比如，银行高级管理人员外汇业务知识考核制度，银行外汇业务监管情况登记制度，银行外汇业务违规情况考核制度，着手从外汇管理的高度更专业化的对银行高级管理人员的业务水平、从业能力和执业情况进行考核，健全量化的指标体系，可以建立一套完善的预警机制，灵敏快速的实施外汇监管。
（五）业务信息相对迟缓，科技手段相对落后，对外汇监管的实施开展不利。现在外汇管理信息已经高度集中化，通过国际收支平台实现了信息共享，资源共享，但是大量的信息资源缺乏专业有效的分析工具造成了信息资源的利用率低，部门管理信息与国际收支监测信息不能很好的进行结合，造成各个岗位各个部门之间的管理信息相对零碎，缺乏一套有机系统的指标体系。作为外汇监管部门则缺乏有效的传导机制，不能及时收集各个岗位管理部门的管理信息，及时汇总各个部门的问题，更有针对性地开展外汇检查工作，提高外汇监管的效率。
（六）当前银行外汇业务存在的主要问题：一是外汇管理政策法规意识不强，缺乏自律性，加大了监管的难度。在实际业务操作过程中，银行一味以追求利润最大化为目标，往往忽视自身应承担的外汇监管职责，有令不行、有章不循，未能按有关外汇管理政策法规办理外汇业务。二是内部监控机制建设缺乏严密性，整改措施不力。在外汇局实施现场检查中发现，银行各项内部管理制度、业务规章和操作规程建设相对滞后，不能随着外汇管理政策法规的变化和业务的发展、以及出现的违规问题及时进行更新、调整和完善，内控制度过多地体现业务操作措施，缺乏相应的人员约束机制，导致同类违规问题的重复发。三是电子化建设严重滞后，不能适应外汇管理政策法规要求。结售汇、外汇账户限额管理、大额报备制度及国际收支统计申报等制度都要求银行有相应的电子化建设水平，但银行普遍存在计算机设备落后、业务系统不完善等问题，严重影响外汇业务的开展，给外汇监管带来困难。四是外汇从业人员素质不高且人员变动频繁，使外汇从业人员对外汇政策掌握没有连续性。商业银行外汇从业人员由于岗位轮换变动较为频繁，在执行过程中因对外汇政策掌握不够，容易出现差错。五是商业银行为了经济利益而放弃了外汇管理职责。随着我国对外经济的发展，很多外汇政策管理职能将进一步下放给商业银行，商业银行在经营外汇过程中同时承担着部分外汇管理的职能，但商业银行有时会为了银行自身利益而放弃了管理职责。
二、完善银行外汇业务监管的建议 （一）为了适应新时期外汇管理工作的需要，要有步骤、分阶段地对现行的外汇法规政策进行全面的清理。进一步明确外汇管理法律、行政法规、部门规章和操作性规定四个不同层次法规的职责分工、调查对象和政策内容，重新科学合理地构筑外汇管理法规的框架和层次，尽量减少外汇管理无效的业务量，增强统一性和稳定性。同时完善外汇管理政策法规，堵塞外汇监管漏洞。针对当前部分外汇管理政策法规的不足，一是尽快制定出台新法规。出台非居民外汇账户收支管理、银行代客理财、银行保证金账户等管理办法，对非居民结售汇、银行代客理财及银行保证金账户收支等业务做出明确规定；二是完善现有政策法规。对银行外币卡国际收支申报、透支垫款购汇、服务项下消费范围，以及银行储蓄卡通存通兑等在法规上予以补充完善，以便于银行操作和外汇局的有效监管。 （二）加强内控检查，提高银行自律。外汇局在现场检查中要着重加强对银行内控制度建设方面的检查，对现场检查中发现的违规问题要积极与银行共同探讨，分析问题存在的原因，查找不足，帮助、督促银行更新、调整和完善内控制度建设，使银行真正建立起一套对各项业务操作行之有效的制约机制，提高银行自律行为。 （三）改变监管手段，提高监管效益。一是在加强现场检查监管的模式下，着重加大非现场监管力度。加强电子化建设水平，梳理、整合现有外汇局各业务操作系统，实现外汇局内部信息资源共享及与银行各业务操作数据接口。同时，提高对银行报送数据采集的准确性，加大对大额和可疑外汇资金交易情况的核查和分析力度，充分发挥非现场监管的预警功能；二是加强现场检查业务的全面性。总结现有现场检查工作经验，积极探索未检查领域诸如银行外币信用卡、代客理财、离岸金融等业务的检查方式和手段。同时，加大对银行违规问题的查处和宣传力度，惩戒警示并重，增加监管效果。三是完善对违法违规行为及其处罚措施的处理办法和法规依据。建议在处罚标准和措施方面作出力度更大的规定，以对违规行为起到威慑作用，提高外汇监管的社会约束力，更有利于对外汇违规违法行为的查处工作。 （四）加强从业人员业务培训，加大检查队伍建设。人民银行、外汇局和外汇指定银行要加强对外汇从业人员的外汇管理政策法规和必备的专业知识培训，对银行外汇业务市场准入前，要进行严格的法规和专业知识考核，对银行各项外汇业务均实行持证上岗制度，以此促进银行外汇从业人员素质的提高。同时，外汇局既要合理调配人力资源，彻底改变人员紧缺、监管效益不高的不利局面，也要加强对外汇检查人员的业务技能全面培训，不断创造机会提高外汇监管人员的业务水平和基本的操作技能，学习相关的法律法规知识，增强自觉依法行使外汇监管意识，外汇监管人员要深入到基层外汇指定银行和涉外企业调查，学习基本操作知识，做到知已知彼，有针对性地采取符合实际的监管措施，实施有效地外汇监管，提高检查人员综合素质，真正建立一支高素质、能打硬仗的外汇检查队伍。 （五）多部门协调配合，综合管理。首先是外汇管理机关内部各个岗位部门之间要相互配合形成打击外汇违法违规的合力，使外汇违规行为早发现、早处理，提高外汇查处的效率。另一方面，防范和惩处外汇违法行为并不是外汇管理部门一个部门的事务，需要多个部门的配合，如公安、海关、工商、税务、外经贸等部门的协调配合，各部门要统一思想，充分认识打击违法和骗汇活动的长期性和艰苦性，建立联席会议制度，加强信息沟通密切协作，严打联防维护我国国际收支平衡和人民币汇率的稳定。 （六）尽快在现有国际收支平台的基础上，开发一套功能齐全、实用性强的外汇监管监测系统，利用先进的科技手段实施外汇监管，同时要根据各个部门各个岗位的业务特点设计一套综合性的外汇监管非现场预警分析系统，定期不定期地汇集各个部门的业务分析、基本信息，然后进行综合分析，根据情况进行现场检查，同时要对外汇检查的组织任务、情况结果建立检查档案，有条件的情况下可以开发数据库，以快捷地对历次检查情况进行对比分析，能够对各个机构以及主要负责人外汇业务经营守法情况进行考核。
参 考 文 献
1、 丁丽 《国际金融概论》西南财经大学出版社
2、 国家外汇管理局 《2004年外汇管理调查和专题研究》
3 刘海藩、刘潮 《对外经济管理学》
4、谢庆键主编 《中国金融热点、难点问题研究报告》 中国金融出版社 2002年9月
5、刘锡良曾志耕等编著 《中央银行学》 中国金融出版社 1997年
